朱四海

摘要：農(nóng)村能源問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是能源公平問(wèn)題，向農(nóng)村持續(xù)提供高品位的能源服務(wù)不僅是發(fā)展的需要，更是農(nóng)村居民的基本需求和基本權(quán)力。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村能源政策經(jīng)歷了從解決農(nóng)村居民生活用能、到保障能源可持續(xù)發(fā)展、再到提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的目標(biāo)演進(jìn)。當(dāng)前，政策的關(guān)鍵是按照公共服務(wù)均等化原則，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的能源公平，并在農(nóng)村可再生能源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中保障農(nóng)民的交易權(quán)力、提高農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)、增加農(nóng)民收入。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村能源問(wèn)題政策

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村能源政策的演變基本上是圍繞能源問(wèn)題展開(kāi)的：

首先。是農(nóng)村能源問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村能源政策首先是由農(nóng)村能源問(wèn)題引發(fā)的。盡管政府早在上世紀(jì)50年代就關(guān)注農(nóng)村能源問(wèn)題，特別是關(guān)于沼氣、小水電和地方煤礦的發(fā)展，但直到“六五”計(jì)劃(1982)才最終確立農(nóng)村能源的政策框架。

其次，是能源安全問(wèn)題。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)21世紀(jì)議程》確立了新能源和可再生能源在未來(lái)能源系統(tǒng)中的戰(zhàn)略地位，緊接著又在“九五”計(jì)劃中明確了農(nóng)村能源商品化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向。促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村能源問(wèn)題讓位于國(guó)家能源問(wèn)題。

第三，是全球氣候變化問(wèn)題。能源消費(fèi)排放的溫室氣體引發(fā)的全球變暖問(wèn)題使得國(guó)家能源問(wèn)題國(guó)際化。中國(guó)政府于2007年發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，農(nóng)村能源被賦予了提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的新使命。

本文從國(guó)家層面就政府圍繞上述問(wèn)題出臺(tái)的相關(guān)農(nóng)村能源政策進(jìn)行了歷史回顧和展望。

一、短缺時(shí)代的農(nóng)村能源政策(1979～1995)

農(nóng)村能源不是能源分類學(xué)上的概念，在能源政策范疇里人們沒(méi)有“城市能源”的概念卻有農(nóng)村能源的概念。說(shuō)明農(nóng)村能源是一個(gè)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題源于能源建設(shè)的長(zhǎng)期工業(yè)服務(wù)傾向和城市偏好、農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期缺乏基本的商品性能源服務(wù)，反映了廣大農(nóng)村主要依靠當(dāng)?shù)乜色@取的可再生能源(薪柴、秸稈)的“能源貧困”現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村能源問(wèn)題已經(jīng)長(zhǎng)期存在，但在能源短缺時(shí)代，受政府政策偏好的制約，國(guó)家能源建設(shè)優(yōu)先保障工業(yè)和城市的用能需求，農(nóng)村能源政策手段的選擇主要圍繞農(nóng)村地區(qū)的資源賦存展開(kāi)。著力發(fā)展沼氣、薪炭林、小水電、小煤炭、太陽(yáng)能以及推廣省柴節(jié)煤灶。由于政策制定者缺乏為政策執(zhí)行提供必要的資源及其它相關(guān)條件，這一時(shí)期的農(nóng)村能源政策更多表現(xiàn)為導(dǎo)向功能而非分配功能(參見(jiàn)“表一”)，其特點(diǎn)有四：

(1)政策設(shè)計(jì)以單項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策為主，并從試點(diǎn)起步。政策“抓手”主要包括農(nóng)業(yè)部組織的沼氣建設(shè)試點(diǎn)縣、節(jié)柴改灶試點(diǎn)縣建設(shè)，水電部組織的、以發(fā)展小水電為主要內(nèi)容的農(nóng)村初級(jí)電氣化試點(diǎn)縣建設(shè)。以及林業(yè)部組織的薪炭林試點(diǎn)縣建設(shè)。在上述試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，組建了跨部門(mén)的“國(guó)家農(nóng)村能源綜合建設(shè)縣項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”，開(kāi)展以縣為單元的農(nóng)村能源綜合建設(shè)。

(2)政策目標(biāo)是模糊和多元的。上述設(shè)計(jì)的政策意圖在于緩解農(nóng)村能源的供應(yīng)短缺，但到底“能在多大程度上解決農(nóng)村能源問(wèn)題”卻是不清晰的，政策目標(biāo)只是一個(gè)不十分明確的大方向，具體內(nèi)容是在政策執(zhí)行過(guò)程中逐步加以明確和修正的。由于農(nóng)村能源集能源建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)于一體，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境綜合效益。政策目標(biāo)一開(kāi)始就是多元的。

(3)政策實(shí)踐是探索性和漸進(jìn)性的。由于政策目標(biāo)的模糊，解決農(nóng)村能源問(wèn)題的進(jìn)程也就呈現(xiàn)彈性狀態(tài)，政策實(shí)踐沒(méi)有具體的時(shí)間表。決策者只能根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)審核現(xiàn)有的方案，通過(guò)與以往政策的比較、考慮不斷變化的客觀環(huán)境。對(duì)以往政策進(jìn)行局部的、小幅度的調(diào)適，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)變遷。就農(nóng)村能源問(wèn)題本身而言，決策者并不是“不想干”，而是不知道“怎么干”，或者由于客觀條件的限制“無(wú)法干”。

(4)農(nóng)村能源游離于國(guó)家商品性能源供給體系之外。1982年確立、并經(jīng)1986年修正的“因地制宜、多能互補(bǔ)、綜合利用、講究效益”的農(nóng)村能源建設(shè)方針。其目標(biāo)基本上限于解決農(nóng)村能源問(wèn)題，試圖通過(guò)發(fā)展沼氣、薪炭林，推廣省柴節(jié)煤灶，以及在有條件的地方發(fā)展小水電、小煤炭、風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?，探索出一條具有中國(guó)特色的農(nóng)村能源建設(shè)道路。這一方針現(xiàn)在看來(lái)是有缺陷的，這種“城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治”的能源建設(shè)模式首先與“七五”計(jì)劃確立的“能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心”相矛盾，其直接后果是農(nóng)村電力供應(yīng)的長(zhǎng)期欠賬；在這一方針指導(dǎo)下，煤炭工業(yè)采取了大中小煤礦并舉的發(fā)展方針，特別是鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦，結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展失控，造成煤炭資源破壞和煤炭生產(chǎn)過(guò)剩(周鳳起等，2002)。

二、安全訴求下的農(nóng)村能源政策(1996～2006)

1993年，中國(guó)由石油凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心，人們關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向能源的可持續(xù)問(wèn)題和能源安全問(wèn)題，許多國(guó)家都把可再生能源作為能源政策的基礎(chǔ)，力圖建立以可再生能源為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展能源系統(tǒng)。由于農(nóng)村能源與可再生能源的天然聯(lián)系，這一時(shí)期中國(guó)農(nóng)村能源政策著眼于服務(wù)國(guó)家能源安全。推進(jìn)能源供給的多樣化，其直接標(biāo)志是1996年八屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的“把農(nóng)村能源建設(shè)作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，加快農(nóng)村能源的商品化進(jìn)程、形成產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)村能源發(fā)展方向。受農(nóng)村能源問(wèn)題讓位于國(guó)家能源問(wèn)題的驅(qū)動(dòng)，這一時(shí)期的農(nóng)村能源政策兼具導(dǎo)向功能和分配功能(參見(jiàn)“表一”)，其特點(diǎn)有四：

(1)農(nóng)村能源向可再生能源話語(yǔ)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。農(nóng)村能源是一個(gè)綜合概念，既包括能源生產(chǎn)、也包括能源消費(fèi)，涵蓋商品性能源和非商品性能源、可再生能源和不可再生能源、新能源和常規(guī)能源。這一時(shí)期，受農(nóng)村能源政策目標(biāo)調(diào)整的影響，農(nóng)村能源概念的內(nèi)涵重心由“綜合”向“局部”轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)發(fā)展以可再生能源為核心的農(nóng)村能源產(chǎn)業(yè)，出臺(tái)了一系列推進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策措施，并催成了《可再生能源法》的頒布(2005)。

(2)扶持可再生能源發(fā)展。出臺(tái)了《1996～2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》，并結(jié)合《可再生能源法》頒布了一系列扶持政策：受“能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心”指導(dǎo)思想政策慣性的影響，扶持政策以可再生能源發(fā)電項(xiàng)目為主。這種政策導(dǎo)向?qū)τ谒?、風(fēng)能、太陽(yáng)能、海洋能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉纯赡苁乔‘?dāng)?shù)?，但?duì)于原料高度分散，收集運(yùn)輸需要消耗大量能源的生物質(zhì)能資源狀況，以發(fā)電為主的政策導(dǎo)向卻是值得質(zhì)疑的(倪維斗，2007)。

(3)生物質(zhì)能和能源農(nóng)業(yè)成為農(nóng)村能源的政策重點(diǎn)。一是沼氣，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，特別是2003年以來(lái)每年10億元國(guó)債補(bǔ)助農(nóng)村沼氣項(xiàng)目建設(shè)，沼氣技術(shù)已從解決農(nóng)村能源短缺發(fā)展成為重要的能源一環(huán)境工程技術(shù)；二是燃料乙醇，重點(diǎn)支持用木薯、甜高粱、秸稈等非糧原料生產(chǎn)燃料乙醇；三是生物柴油，通過(guò)種植能源作物，

包括種植油菜、大豆、棕櫚、麻風(fēng)樹(shù)、油藻等草本、木本、水生油料植物，生產(chǎn)生物柴油。

(4)“城鄉(xiāng)分割”的能源建設(shè)格局獲得調(diào)整。一是農(nóng)網(wǎng)改造。從1998年開(kāi)始，國(guó)家投入1800億元資金對(duì)2309個(gè)縣農(nóng)村電網(wǎng)開(kāi)展“兩改一同價(jià)”建設(shè)改造(改革農(nóng)電管理體制、改造農(nóng)村電網(wǎng)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià))，農(nóng)村電氣化不僅在數(shù)量上、更重要在質(zhì)量上有了極大的提高；二是關(guān)井壓產(chǎn)。1998年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于關(guān)閉非法和布局不合理煤礦有關(guān)問(wèn)題的通知》。指出小煤礦盲目發(fā)展、低水平重復(fù)建設(shè)、非法生產(chǎn)、亂采濫挖、破壞和浪費(fèi)資源以及傷亡事故多等問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約煤炭工業(yè)發(fā)展的主要矛盾，決定關(guān)閉非法和布局不合理煤礦、壓減煤炭產(chǎn)量。實(shí)行關(guān)井壓產(chǎn)。這一政策距離國(guó)務(wù)院發(fā)文鼓勵(lì)發(fā)展小煤礦只有15年。

三、氣候變化條件下的農(nóng)村能源政策(2007～)

1997年12月，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)締約方第三次會(huì)議通過(guò)了旨在限制發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體排放量(主要是CO₂)、抑制全球變暖的《京都議定書(shū)》，并于2005年2月16日生效。從而開(kāi)啟了國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的聯(lián)合行動(dòng)。從此，氣候變化問(wèn)題跨越國(guó)界，由國(guó)家問(wèn)題轉(zhuǎn)換成國(guó)際問(wèn)題。大氣資源不再是可以不加約束地共享的公共資源。由于生物質(zhì)能的生產(chǎn)利用不會(huì)增加CO₂的排放，擴(kuò)大生物質(zhì)能的利用成為減排CO₂的最主要途徑，利用農(nóng)、林、工業(yè)殘余物以及大規(guī)模植樹(shù)造林、種植能源作物，成為發(fā)展可再生能源的首要選擇。在此背景下，中國(guó)農(nóng)村能源被賦予了新的使命：提高減緩和適應(yīng)氣候變化的能力。為保護(hù)全球氣候做貢獻(xiàn)；中國(guó)農(nóng)村能源政策擔(dān)負(fù)起了緩解國(guó)內(nèi)能源資源和消費(fèi)結(jié)構(gòu)以煤為主的國(guó)際壓力的重任。從現(xiàn)狀看，圍繞這一目標(biāo)的農(nóng)村能源政策集中反映在2007年5月30日國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》上，其主要內(nèi)容有四：

(1)減緩CO₂排放中國(guó)面臨挑戰(zhàn)。未來(lái)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能源消費(fèi)和CO₂排放量必然還要持續(xù)增長(zhǎng)。減緩溫室氣體排放將使中國(guó)面臨開(kāi)創(chuàng)新型的、可持續(xù)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。同時(shí)，中國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)以煤為主的國(guó)家，以煤為主的能源資源和消費(fèi)結(jié)構(gòu)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間將不會(huì)發(fā)生根本性的改變，使得中國(guó)在降低單位能源的CO₂排放強(qiáng)度方面比其它國(guó)家面臨更大的困難。

(2)確定了“少排放、多吸收”CO₂量化指標(biāo)。通過(guò)大力發(fā)展可再生能源，到2010年力爭(zhēng)使可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量(包括大水電)在一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中的比重提高到10％左右；通過(guò)繼續(xù)實(shí)施植樹(shù)造林。到2010年努力實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率達(dá)到20％，增強(qiáng)林業(yè)作為溫室氣體吸收匯的能力。

(3)明確了實(shí)現(xiàn)“少排放、多吸收”的可再生能源政策重點(diǎn)。一是以生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物質(zhì)固體成型燃料和液體燃料為重點(diǎn)，大力推進(jìn)生物質(zhì)能源的開(kāi)發(fā)和利用，預(yù)計(jì)2010年可減少溫室氣體排放約0.3億噸CO₂當(dāng)量；二是積極扶持風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿拈_(kāi)發(fā)和利用，預(yù)計(jì)2010年可減少CO₂排放約0.6億噸；三是抓好林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程和生物質(zhì)能源林基地建設(shè)，進(jìn)一步保護(hù)現(xiàn)有森林碳貯存，增加陸地碳貯存和吸收匯。增加森林資源和林業(yè)碳匯，力爭(zhēng)2010年實(shí)現(xiàn)碳匯數(shù)量比2005年增加約0.5億噸CO₂。

(4)制定了政策的實(shí)施機(jī)制。一是將可再生能源發(fā)展作為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的考核指標(biāo)，并通過(guò)法律等途徑引導(dǎo)和激勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)主體參與開(kāi)發(fā)利用可再生能源：二是建立穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制。通過(guò)政府投資、政府特許等措施，培育持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的可再生能源市場(chǎng)；三是推進(jìn)低成本規(guī)?；稍偕茉醇夹g(shù)的開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)發(fā)大型風(fēng)電機(jī)組、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、沼氣發(fā)電、燃料乙醇、生物柴油和生物質(zhì)固體成型燃料、太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)利用關(guān)鍵技術(shù)。

四、簡(jiǎn)要評(píng)論

中國(guó)農(nóng)村能源政策的上述變遷，是政策環(huán)境變化的結(jié)果。政策出臺(tái)的初衷在于解決農(nóng)村能源嚴(yán)重短缺問(wèn)題以及由此引發(fā)的環(huán)境惡化問(wèn)題，但問(wèn)題還沒(méi)解決就迎來(lái)了國(guó)家能源安全問(wèn)題，在能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，農(nóng)村能源服從、服務(wù)于國(guó)家能源，政策的重心轉(zhuǎn)向可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用上。緊接著，由能源消費(fèi)產(chǎn)生的溫室氣體引發(fā)的全球變暖問(wèn)題使得國(guó)家能源問(wèn)題國(guó)際化，以可再生能源為主的農(nóng)村能源被要求為國(guó)家減緩和適應(yīng)氣候變化做貢獻(xiàn)，農(nóng)村能源政策目標(biāo)進(jìn)一步多元化。就農(nóng)村發(fā)展的能源服務(wù)而言，這種政策變遷路徑的問(wèn)題主要有三：

(1)農(nóng)村能源問(wèn)題被簡(jiǎn)單化了。農(nóng)村能源是國(guó)家能源的重要組成部分，農(nóng)村應(yīng)該獲得國(guó)家正常的能源公共服務(wù)、并為國(guó)家能源公共服務(wù)做貢獻(xiàn)。由于農(nóng)村能源概念本身的局限，農(nóng)村能源話語(yǔ)結(jié)構(gòu)向可再生能源轉(zhuǎn)化惡化了概念的統(tǒng)攝力，進(jìn)而制約了農(nóng)村能源公共服務(wù)，特別是在農(nóng)村商品性常規(guī)能源服務(wù)方面。農(nóng)村能源問(wèn)題是個(gè)民生問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是能源公平問(wèn)題，向農(nóng)村持續(xù)提供高品位的能源服務(wù)不僅是發(fā)展的需要，更是農(nóng)村居民的基本需求和基本權(quán)力。以可再生能源為中心的農(nóng)村能源政策設(shè)計(jì)不足于解決農(nóng)村能源問(wèn)題，也不利于農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)政策缺乏預(yù)見(jiàn)性。一是以“因地制宜、多能互補(bǔ)、綜合利用、講求效益”16字方針為核心的農(nóng)村能源建設(shè)政策取向到底能夠多大程度上解決農(nóng)村能源問(wèn)題缺乏預(yù)見(jiàn)性。事實(shí)上。這一方針是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下典型的城鄉(xiāng)分割的能源發(fā)展方針。已難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。二是對(duì)農(nóng)村商品性能源服務(wù)需求缺乏預(yù)見(jiàn)性。政策規(guī)劃者試圖通過(guò)農(nóng)村小水電、小煤炭建設(shè)來(lái)滿足農(nóng)村的商品性用能需求，這在城鄉(xiāng)能源建設(shè)分割、能源工業(yè)發(fā)展以電力為中心的背景下出現(xiàn)了1998年由于電力過(guò)剩、煤炭過(guò)剩引致出臺(tái)的農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)(改造)政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭關(guān)井壓產(chǎn)政策，亡羊補(bǔ)牢。三是對(duì)農(nóng)村可再生能源在國(guó)家能源系統(tǒng)中的作用缺乏預(yù)見(jiàn)性。圍繞農(nóng)村可再生能源的政策經(jīng)歷了從解決農(nóng)村居民生活用能、到保障能源可持續(xù)發(fā)展、再到提高減緩和適應(yīng)氣候變化能力的目標(biāo)變遷，這變遷合乎政策環(huán)境變化下的認(rèn)知理性，但不符合國(guó)際社會(huì)對(duì)可再生能源的基本共識(shí)，特別是對(duì)生物質(zhì)能在未來(lái)可持續(xù)發(fā)展能源系統(tǒng)中的作用的基本認(rèn)識(shí)。

(3)政策受制于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制約束和能源分業(yè)管理的制度安排。這是出現(xiàn)農(nóng)村能源問(wèn)題被簡(jiǎn)單化、農(nóng)村能源政策缺乏預(yù)見(jiàn)性現(xiàn)象的制度性原因。建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的能源發(fā)展戰(zhàn)略、能源發(fā)展規(guī)劃和能源發(fā)展政策，以及就城市論城市、就農(nóng)村論農(nóng)村的政策制定與實(shí)施模式，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。人們期待通過(guò)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、將農(nóng)村能源置于國(guó)家能源總體框架中制定農(nóng)村能源政策，打破原有的城鄉(xiāng)分割的能源建

設(shè)模式，進(jìn)入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的新時(shí)代。

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)能源實(shí)行分業(yè)管理。為了能對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)劃。政府對(duì)不同能源行業(yè)設(shè)置了不同的主管部門(mén)，盡管期間也有幾次能源部門(mén)之間的合并、產(chǎn)生綜合管理能源各行業(yè)的部門(mén)，但最終都以綜合部門(mén)的撤消而告終(如圖1所示)。由此決定了中國(guó)能源政策以行業(yè)政策為主、缺乏總體戰(zhàn)略的制度架構(gòu){參見(jiàn)“表一”)。受政府能源部門(mén)設(shè)置以煤炭、石化、電力等常規(guī)能源為主的制約，農(nóng)村能源一直難以進(jìn)入能源建設(shè)的“主旋律”。盡管期間出現(xiàn)過(guò)小高潮，但農(nóng)村能源政策總體上缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

當(dāng)前，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政策環(huán)境下，中國(guó)農(nóng)村能源政策需要新思維。

(1)對(duì)農(nóng)村能源政策應(yīng)有一個(gè)合乎規(guī)范的目標(biāo)定位。從能源消費(fèi)角度看，重點(diǎn)是按照公共財(cái)政的要求推進(jìn)公共服務(wù)均等化，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的能源公平，其核心是滿足農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活的用能需求，特別是電力需求。從能源生產(chǎn)角度看，期待通過(guò)農(nóng)村可再生能源(特別是生物質(zhì)能)增加能源供給是合乎理性的，問(wèn)題的關(guān)鍵是在農(nóng)村可再生能源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中必須保障農(nóng)民的交易權(quán)力，提高農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)、增加農(nóng)民收入。從能源外部性角度看，政策設(shè)計(jì)應(yīng)該有利于農(nóng)村可再生能源的生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中CO₂排放“零增量”形成的“緩解和適應(yīng)氣候變化能力”環(huán)境收益的內(nèi)部化，促進(jìn)農(nóng)村能源環(huán)境收益的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

(2)合理、穩(wěn)定、可預(yù)期的政策安排。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的真正挑戰(zhàn)是政策而非技術(shù)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)村可再生能源技術(shù)已經(jīng)在市場(chǎng)上出現(xiàn)，有的甚至已經(jīng)商業(yè)化，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何使這些技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，富有遠(yuǎn)見(jiàn)的公共政策對(duì)于技術(shù)的推廣是關(guān)鍵性的。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)主體的介入，特別是大企業(yè)、大集團(tuán)的介入，是推動(dòng)和加快可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵。要使資金和技術(shù)投入到可再生能源資源的開(kāi)發(fā)，需要具備合理、穩(wěn)定、可預(yù)期的市場(chǎng)投資體制，合乎利潤(rùn)要求的成本約束是吸引投資者進(jìn)入的前提。目前阻礙可再生能源開(kāi)發(fā)的一個(gè)主要因素是政府機(jī)構(gòu)、人員的不穩(wěn)定性以及由此引發(fā)的政策不可預(yù)見(jiàn)性。

(3)按照市場(chǎng)轉(zhuǎn)換規(guī)律組合可再生能源發(fā)展政策。能源系統(tǒng)向可再生能源轉(zhuǎn)換是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。國(guó)際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所(ⅡASA)對(duì)30個(gè)國(guó)家1860-1975年期間60項(xiàng)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果表明：一種能源替代另一種能源(市場(chǎng)占有率由1％增至50％)，一般要經(jīng)歷幾十年的時(shí)間。因此?？稍偕茉窗l(fā)展政策應(yīng)該按照市場(chǎng)轉(zhuǎn)換的不同階段進(jìn)行綜合政策設(shè)計(jì)，在提高政策可預(yù)見(jiàn)性的同時(shí)提高政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。市場(chǎng)轉(zhuǎn)換的綜合途徑(政策組合)包括：通過(guò)國(guó)家資助的研發(fā)、示范實(shí)現(xiàn)“科技推動(dòng)”；通過(guò)貼息、免稅、定價(jià)等金融服務(wù)、財(cái)務(wù)激勵(lì)使可再生能源技術(shù)在財(cái)務(wù)上可行，實(shí)現(xiàn)技術(shù)的商業(yè)化；通過(guò)政府采購(gòu)、集團(tuán)采購(gòu)、強(qiáng)化常規(guī)能源市場(chǎng)主體的市場(chǎng)義務(wù)、信息傳播與培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)“需求拉動(dòng)”；通過(guò)“規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)”完成市場(chǎng)轉(zhuǎn)換。不同情況的政策組合取決于技術(shù)特性以及存在的障礙和市場(chǎng)條件(Geller H.，2003)。