倪秀英　郭曉燕

【摘要】 經(jīng)過長期努力,我國財政扶貧已經(jīng)取得了顯著的成就,但是在扶貧工作進一步深入中出現(xiàn)了新情況、新問題。在新形勢下,縣級財政應(yīng)拓寬思路、加強管理,進一步做好財政扶貧開發(fā)工作。

【關(guān)鍵詞】 縣級;財政;扶貧

我國政府高度重視扶貧工作,黨的十七大對扶貧開發(fā)工作提出“一個目標(biāo),一個加大、兩個提高”的新的奮斗目標(biāo)和任務(wù),為實現(xiàn)新的目標(biāo),我國財政除加大財政扶貧資金的投入外,加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,采用多種優(yōu)惠措施給予貧困地區(qū)財力支持,使扶貧工作取得了顯著的成就,貧困人口數(shù)量大大減少。但是,隨著扶貧工作的深入,出現(xiàn)了貧困人口反彈等新的問題,扶貧工作仍然十分艱巨?？h級財政作為財政扶貧中的具體工作落實層級,掌握著農(nóng)村基層第一線的貧困狀況數(shù)據(jù)、負(fù)責(zé)扶貧項目的選擇和申報、扶貧資金的管理等基礎(chǔ)性工作。做好縣級財政扶貧工作,對探索創(chuàng)新財政扶貧機制,應(yīng)對致貧因素由普遍性到多樣性的變化,有效整合扶貧資源,提高財政扶貧效率,推動“大扶貧”,進一步深化扶貧工作具有十分重要的意義。

一、當(dāng)前縣級財政扶貧工作面臨的問題和困難

(一)財政扶貧資金投入規(guī)模不能滿足其扶貧的實際需求

縣域經(jīng)濟是以農(nóng)村經(jīng)濟為基礎(chǔ)的區(qū)域性經(jīng)濟,農(nóng)村貧困問題是縣級財政扶貧所要解決的主要問題。由于農(nóng)村區(qū)域廣泛、貧困問題多樣,涉及貧困人口較多,所以需要大量的財政扶貧資金。目前,中央財政加大了對扶貧資金的投入,但是財政扶貧資金分配是中央以省為單位撥付,資金是以項目為依托層層下達到縣。這樣,縣級財政必須首先申報項目,經(jīng)審批才能爭取到相應(yīng)的專項資金。在這個過程中,項目的資金規(guī)模和投向是受上級扶貧規(guī)劃和導(dǎo)向約束的,特別是很多縣財政困難,很難達到上級對項目配套資金的要求,這使得縣財政能申請到的財政扶貧資金供給有限,與其實際需求矛盾較大,不能滿足其扶貧的實際需求,制約了扶貧工作的展開。

(二)目前的財政扶貧開發(fā)不能動態(tài)、全面覆蓋貧困群體

首先,開發(fā)式扶貧對特困人群扶貧效果較差。目前,中國的扶貧工作是以現(xiàn)行的對貧困的定義為基準(zhǔn)的(2007年,我國的貧困線劃定在年人均收入1 067元人民幣),以人均年收入劃分為絕對貧困人口和低收入人口。為幫助貧困人口年收入達到溫飽標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)在的扶貧主要是以開發(fā)式扶貧為主,特別是在農(nóng)村扶貧工作上,更是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善自然生產(chǎn)環(huán)境、結(jié)合地方特色發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為扶貧開發(fā)的重點工作。這些扶貧工作在對因基礎(chǔ)設(shè)施條件差、經(jīng)濟開發(fā)嚴(yán)重滯后為主要因素而導(dǎo)致貧困的人口脫貧工作上取得了良好的效果。但是現(xiàn)階段扶貧的對象更多的是以非經(jīng)濟因素(年老、疾病、殘疾喪失勞動能力,自然災(zāi)害,醫(yī)療,教育等)為主要原因而導(dǎo)致的特困人群,開發(fā)式扶貧工作中的很多有力措施如扶貧搬遷、小額信貸、扶貧貼息等,對真正的特困人群還難以滲透,難以取得良好的效果。其次,貧困人口管理水平較差。由于縣級財政扶貧工作的管理水平比較有限,在扶貧人口認(rèn)定和管理上不能及時掌握已經(jīng)脫貧和新增加貧困人口,不能及時更新信息,這使得財政扶貧的力量不能完全用在所需人口上,出現(xiàn)扶貧資源的浪費和相對不足。

(三)扶貧項目管理不甚完善

首先,目前的扶貧項目的申報脫離實際。由于目前扶貧項目采取的是申報制度,縣、鄉(xiāng)向上級申報扶貧項目,主要是根據(jù)上級扶貧項目范圍、意圖編報項目,項目從申報到批準(zhǔn)實施缺乏群眾的主動參與。由于受上級安排項目范圍所限,出現(xiàn)部分項目與各地實際需求相差較遠(yuǎn),與貧困村、貧困人口脫貧的實際需求相差較遠(yuǎn)的問題。其次,在項目實施過程中管理不善。雖然目前縣級政府都制定了扶貧項目管理規(guī)定,但是在項目具體建設(shè)和實施過程中,存在著一個項目多頭投資重復(fù)立項、項目招投標(biāo)不能嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟規(guī)則進行、部分項目實際建設(shè)情況與立項申請偏離較大、部分項目建設(shè)質(zhì)量不合格等一系列問題,影響了扶貧項目的正常建設(shè)。再有,項目評級和監(jiān)管有待加強。在項目的建設(shè)結(jié)束時,項目管理部門因報審時間等原因不能完全按照管理規(guī)定進行項目的驗收和審計,使得有些項目完工不達標(biāo)但仍然投入使用。同時由于缺乏對項目實施的正確評價和后續(xù)管理,出現(xiàn)了扶貧項目使用不善等一系列問題,這使得扶貧項目不能取得預(yù)期作用,影響了扶貧效果。

(四)財政扶貧資金管理有待加強

財政扶貧資金的使用是影響扶貧工作的重要因素,為達到好的扶貧效果,就必須管好用好財政扶貧資金。但是,基于目前縣級財政管理水平比較有限,在扶貧資金管理上還有待加強。首先,在資金到位上,由于財政扶貧資金經(jīng)由省、市才能下達到縣,中間環(huán)節(jié)較多,扶貧資金撥到縣財政,然后再由縣財政負(fù)責(zé)發(fā)放到項目負(fù)責(zé)單位,這導(dǎo)致資金到位通常會晚于項目建設(shè)的時間進度需要,影響項目的正常建設(shè)和使用,延緩扶貧工作的正常開展。其次,資金使用管理有待加強。根據(jù)各級財政扶貧資金管理辦法,財政扶貧資金根據(jù)項目使用規(guī)定進行發(fā)放,但是在操作中,項目實施部門出現(xiàn)了不按項目進度使用資金、不按規(guī)定使用資金、虛假報賬等問題,存在“擠占挪”現(xiàn)象。再有,資金使用的審計監(jiān)督需要加強。根據(jù)有關(guān)規(guī)定對財政扶貧資金使用情況必須進行審計,但是實際操作中,存在著縣級財政和審計部門對項目審計不嚴(yán)、審計意見反饋整改效果差的問題。最后,目前縣級財政扶貧各專項資金多部門管理,容易出現(xiàn)對同一項目重復(fù)投資的問題,浪費有限的扶貧資金。

二、新形勢下縣級財政扶貧對策

(一)加大財政投入力度,完善財政投入機制

1.增加財政扶貧資金投入、多方籌措資金

首先,縣級財政部門必須充分重視扶貧工作,把財政扶貧資金投入列入年度財政預(yù)算,并根據(jù)實際需要增加相應(yīng)投入。其次,在取得上級財政資金上,加強扶貧項目的篩選,加強與上級扶貧部門的溝通,提高資金取得量。再有,進一步拓寬財政扶貧的融資渠道。要積極發(fā)揮財政扶貧資金“四兩撥千斤”的作用,不斷增加財政貼息資金的安排規(guī)模,積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸,支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。同時,貫徹“大扶貧”理念,積極發(fā)揮社會力量,增加社會 扶貧投入。

2.建議取消項目配套資金

扶貧資金一般都要求縣、鄉(xiāng)、村配套以加大扶貧力度,提高扶貧工作責(zé)任感,想法是好的。但就貧困縣來說,財政收支矛盾十分突出,縣、鄉(xiāng)財政運行非常困難,許多村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,所以縣、鄉(xiāng)財政和貧困村根本拿不出錢來配套。貧困縣為爭得資金,多數(shù)項目匹配資金都是虛配。由于資金不能全額到位,出現(xiàn)調(diào)整項目,減少項目投資額現(xiàn)象,項目實施達不到上級要求。為保證扶貧資金足額到位,扶貧項目工程按規(guī)定實施,減少貧困縣財政壓力,應(yīng)本著有多少錢安排多少事的原則,不能強行要求配套,取消或減少貧困縣項目配套資金。

(二)健全瞄準(zhǔn)機制、加強救助式扶貧

1.對貧困人口應(yīng)分類扶貧,以救助式扶貧為主

以收入為標(biāo)準(zhǔn)的扶貧分類不能有效地反映貧困人口形成、變化的規(guī)律,也不利于認(rèn)識現(xiàn)階段貧困人口的現(xiàn)狀和特點。建議貧困人口的分類應(yīng)從導(dǎo)致貧困的原因入手,將貧困人口根據(jù)致貧因素進行分類,分別采取不同的扶貧政策:一是對由于年老、重大疾病、殘疾等喪失勞動能力的貧困人口直接提供扶貧資金,建立健全最低生活保障制度,完善農(nóng)村低保,建立動態(tài)的低保管理制度;二是對由于自然災(zāi)害、醫(yī)療、教育等因素致貧的貧困戶,尚有勞動能力的應(yīng)該開展救助式扶貧,如自然災(zāi)害救助、大病救助等,幫助貧困人口渡過難關(guān);三是對其它有生產(chǎn)能力的貧困人口,可以通過增加生產(chǎn)性資產(chǎn)(如小額貸款、種養(yǎng)業(yè)項目資金)或提高現(xiàn)有資產(chǎn)的生產(chǎn)率(如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))進行扶貧。

2.建立和完善扶貧進入和退出機制

近些年,經(jīng)濟高速發(fā)展、社會快速進步,特別是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的全面展開,貧困村、貧困人口也相應(yīng)發(fā)生變化。但是從2001年確定貧困村和貧困人口后,很少根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展和貧困村及貧困人口的變化及時作出調(diào)整,使原來貧困的村、戶現(xiàn)在已脫貧的還在享受著扶貧幫助,而新出現(xiàn)的貧困村、戶卻無法得到扶貧的關(guān)愛。為最大限度地發(fā)揮扶貧作用,應(yīng)當(dāng)建立和完善扶貧進入和退出機制,縣級扶貧部門應(yīng)系統(tǒng)掌握貧困情況,及時更新貧困信息,對貧困村和貧困人口三年一大調(diào)整,每年年初對貧困人口進行一次小調(diào),新貧的進入,脫貧的退出,做到動態(tài)管理,讓每位貧困人口都能得到扶貧的救助。

(三)強化項目操作,建立完善嚴(yán)密的運行體系

一是建立健全項目庫儲備和申報、審批制度。在項目確定過程中,要最大限度地讓貧困人口參與扶貧項目的確定或選擇,根據(jù)貧困戶和貧困村的實際需要和意愿,確定扶貧項目。為確保扶貧項目可行和有效,上級根據(jù)貧困縣申報項目進行考察論證后再批復(fù)實施。充分考慮貧困縣的實際需要,實行上級確定資金、村級上報、縣級審批項目制度。建立項目庫,凡是納入項目庫的項目才可審批審報,對一經(jīng)確定的扶貧項目不能隨意調(diào)整,如確需調(diào)整,必須經(jīng)上級業(yè)務(wù)主管部門進行審批。每個項目的申報必須有項目內(nèi)容和輻射帶動貧困戶作為申報、審批的依據(jù),使扶貧項目制定最優(yōu)化。二是要根據(jù)每個項目的特點,研究制定不同的項目運行程序,分別從前期準(zhǔn)備、組織實施、檢查驗收、賬目處理和歸檔立卷五個環(huán)節(jié)進行嚴(yán)格把關(guān)。三是根據(jù)不同項目,研究制定嚴(yán)密的檢查驗收程序,實現(xiàn)縣建檔、鄉(xiāng)建簿、村建冊、戶建卡的規(guī)范化一條龍管理。四是要加強項目的后期審計和使用跟蹤調(diào)查。

(四)完善扶貧資金管理,提高扶貧效果

首先,為解決資金下達慢的問題,縣級財政部門應(yīng)積極開展網(wǎng)上申報、審批,簡化辦事程序,每年年底前完成下年項目規(guī)劃、申報,翌年上半年完成資金計劃下達,確保項目早啟動,早實施,貧困農(nóng)戶早受益。其次,建立精細(xì)化管理機制,對資金運行實行全過程監(jiān)管。要嚴(yán)格按照《財政扶貧資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,對扶貧資金專戶實行封閉運行,提高使用效益。財政部門要實行“撥付——兌現(xiàn)——公示——報賬——檢查——審計”的財政扶貧資金全程動態(tài)管理機制,按項目建設(shè)進度撥付,按資金使用情況報賬。推行“財政扶貧資金監(jiān)管信息系統(tǒng)”,完善財政扶貧資金和項目公告公示制度,強化社會監(jiān)督。再次,建立健全科學(xué)實用的項目監(jiān)督評價制度,根據(jù)農(nóng)村的實際情況,改進審計制度。同時,針對扶貧資金部門化、專業(yè)化和部門切塊管理情況較為嚴(yán)重問題,建議縣級政府牽頭,整合各部門扶貧資金,取消、合并有關(guān)扶貧專項如以工代賑,從程序和用途上統(tǒng)一資金分配,在現(xiàn)有體制下由財政牽頭各部門資金打捆下達。●

【參考文獻】

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