拉美:全球養(yǎng)老金改革的“實(shí)驗(yàn)室”

拉美的情況是，老齡化問題可能比經(jīng)濟(jì)成就先至。拉美已經(jīng)成為全球養(yǎng)老金制度改革的“實(shí)驗(yàn)室”。

拉美過去以高出生率、龐大的家族和勞動(dòng)力的長期過剩而著稱，其曾經(jīng)面臨的主要挑戰(zhàn)是人口過于年輕，增長過于迅速。

但是拉美現(xiàn)在正在經(jīng)歷重大的人口轉(zhuǎn)型。包括巴西、智利和墨西哥等在內(nèi)的許多拉美國家人口生育率在過去數(shù)年里持續(xù)下降，現(xiàn)在已經(jīng)接近甚至低于2.1的人口更替水平。與此同時(shí)，人均壽命不斷延長，已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平。在這種情況下，拉美國家的老齡化問題大大提速。

聯(lián)合國發(fā)布的一份報(bào)告指出，未來幾十年內(nèi)65歲及以上老人在拉美國家人口中的比例將增長3倍，從2005年的6.3％將攀升到2050年的18.5％。這意味著，拉美將面臨全世界最大規(guī)模的老齡化浪潮。

這對拉美國家提出了兩項(xiàng)挑戰(zhàn)：一是改革國家養(yǎng)老制度，使之能夠在不給年輕一代帶來千鈞重負(fù)的同時(shí)，給老人提供足夠的支持和保障。

二是提高人民的生活水平。美國、歐洲和日本雖然也面臨人口老齡化問題，但是它們在此之前已經(jīng)富裕起來，而拉美國家的情況是，老齡化問題可能比經(jīng)濟(jì)成就先至。除非拉美國家能夠增加經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展路徑，成功推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，否則經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡肯定要為人口老齡化浪潮付出代價(jià)，甚至出現(xiàn)人道主義老齡化危機(jī)。

為應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)，拉美正努力改進(jìn)。在養(yǎng)老制度方面，拉美國家已經(jīng)成為全球養(yǎng)老金改革的“實(shí)驗(yàn)室”。

養(yǎng)老金改革利弊之辯

智利上世紀(jì)80年代初成為先行者，大力推行養(yǎng)老金制度改革，力圖從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)型為基于養(yǎng)老金基金的個(gè)人養(yǎng)老體系。從智利開始，拉美其他九個(gè)國家也逐漸改革了其國家公共養(yǎng)老金體系，至少部分開始轉(zhuǎn)為以養(yǎng)老金基金為基礎(chǔ)。

智利和墨西哥將其公共養(yǎng)老金體系進(jìn)行了完全的“私有化”。巴西仍然堅(jiān)持純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，隨著人口老齡化速度加快，這給經(jīng)濟(jì)帶來了極大負(fù)擔(dān)，因此巴西也建立了自愿的養(yǎng)老基金作為補(bǔ)充。

全球金融危機(jī)和股市的跳水開始讓很多拉美國家的政策制定者們質(zhì)疑，將養(yǎng)老制度的安全置于投資性質(zhì)的基金回報(bào)制度之上是否明智。阿根廷干脆在2008年11月采取了國有化養(yǎng)老金基金的行動(dòng)，重新實(shí)行純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，該國上世紀(jì)90年代曾經(jīng)引入了現(xiàn)收現(xiàn)付和個(gè)人賬戶選擇并行的雙重養(yǎng)老金制度。

一項(xiàng)有效的養(yǎng)老政策必須從長遠(yuǎn)考慮，毫無疑問，拉美個(gè)人養(yǎng)老的投資性養(yǎng)老基金制度可以克服工齡的制約，將更高的收益普及到那些繳費(fèi)不高的人。當(dāng)然，這種體系不可避免地將收益與金融市場緊密聯(lián)系起來，但大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為可以通過嚴(yán)格的規(guī)則防范和降低風(fēng)險(xiǎn)。

金融風(fēng)險(xiǎn)不可能被完全規(guī)避，但是傳統(tǒng)公共養(yǎng)老金制度的政治風(fēng)險(xiǎn)一樣也不可能被完全清除。這里所謂的政治風(fēng)險(xiǎn)，是指政治家們迫于經(jīng)濟(jì)壓力縮減公共養(yǎng)老金的支出。隨著拉美人口的老齡化和退休人員數(shù)量的飆升，這種風(fēng)險(xiǎn)將大大增加。

對拉美養(yǎng)老制度的最大擔(dān)憂，是正規(guī)養(yǎng)老金制度覆蓋的范圍有限。拉美非正式的勞動(dòng)力市場規(guī)模龐大，這意味著相當(dāng)數(shù)量的工人無法按時(shí)向公共養(yǎng)老金體系繳納費(fèi)用。在許多國家，絕大多數(shù)工人到了退休年齡，只能領(lǐng)取為數(shù)不多的養(yǎng)老金，甚至沒有養(yǎng)老金。他們必須依賴于社會(huì)救助，或者尋求傳統(tǒng)的家庭資助體系的幫助，才能免于挨餓受凍。例如在巴西，有些地方只有12％～20％的人口享受某種形式的養(yǎng)老金。

如今拉美人還相對年輕，因此面對老年人高度依賴于社會(huì)資助的情況，還能負(fù)擔(dān)和應(yīng)對。但是到2030年或者2050年，老齡化問題越來越明顯時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本將異常巨大。

拉美的養(yǎng)老問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，然而令人擔(dān)憂的是，雖然拉美地區(qū)近年來的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境形勢喜人，但是經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場的繁重規(guī)則依然制約了該地區(qū)的國際競爭力。許多專家指出，拉美國家普遍在人才方面投入不足，而這一點(diǎn)是東亞國家經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵。

不僅如此，拉美國家的非正式經(jīng)濟(jì)成分絲毫沒有萎縮的跡象，甚至在一些國家仍欣欣向榮。同時(shí)，盡管貧困程度出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)，但是拉美國家歷史上一直存在的高度不平等沒有絲毫改變，即使該地區(qū)發(fā)展最快的經(jīng)濟(jì)體也是如此。

先行者智利

眾所周知，智利養(yǎng)老金改革取得了舉世矚目的成就。在智利的帶動(dòng)下，已有20多個(gè)國家在全球社會(huì)保障制度改革進(jìn)程中進(jìn)行了養(yǎng)老金私有化改革，從而掀起了一股養(yǎng)老基金投資資本市場的熱潮。

智利的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是20世紀(jì)20年代早期建立起來的。在改革之前，智利的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃名義上都是采取“部分積累”模式，政府只規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的大體框架，但并沒有規(guī)定全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)施方案。到1979年，智利全國總共建立了32個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，社會(huì)上有超過100個(gè)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，相同的繳費(fèi)額可能與養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃參與人員退休后獲得的養(yǎng)老金待遇差別很大。這種制度設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致部分參保人繳費(fèi)積極性下降。

此外，自20世紀(jì)70年代初期開始，智利整體經(jīng)濟(jì)形式開始出現(xiàn)滑坡。由于財(cái)政收支上的失衡，收入分配不公以及低效的管理體制等方面的原因，養(yǎng)老金制度逐步陷入危機(jī)。

20世紀(jì)70年代皮諾切特軍政府上臺(tái)后，智利的養(yǎng)老金改革真正開始。皮諾切特政府實(shí)行開放的自由市場經(jīng)濟(jì)政策，以私有化為基本特征的養(yǎng)老金改革方案是其中的重要組成部分。

1980年11月，智利政府公布新的養(yǎng)老金制度法案，它廢除原現(xiàn)收現(xiàn)對拉美養(yǎng)老制度的最大擔(dān)憂，是正規(guī)養(yǎng)老金制度覆蓋的范圍有限。在許多國家，絕大多數(shù)工人到了退休年齡，只能領(lǐng)取為數(shù)不多的養(yǎng)老金，甚至沒有養(yǎng)老金。付制，引入了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃。新制度自1981年5月起開始正式實(shí)施，它的基本特征為：(1)為每個(gè)雇員建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，雇員10％(占工資)的繳費(fèi)全部存入個(gè)人賬戶；(2)成立單一經(jīng)營目標(biāo)的養(yǎng)老金管理公司(AFPs，Pension Fund Managers)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老金賬戶管理；(3)雇員自由選擇AFPs，退休時(shí)養(yǎng)老金給付由賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金或按計(jì)劃領(lǐng)??；(4)成立養(yǎng)老基金監(jiān)管局(SAFP)，對AFPs進(jìn)行市場監(jiān)管，并由政府提供最低養(yǎng)老金擔(dān)保。

改革的設(shè)計(jì)者們希望養(yǎng)老金革命能夠削減日益上揚(yáng)的養(yǎng)老金成本，提高工人生活水平，培育智利資本市場發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。從宏觀層面看，養(yǎng)老金改革取得了令人矚目的成就。養(yǎng)老金支出在GDP中的份額逐漸下降，上世紀(jì)80年代時(shí)的比例是6％，如今這個(gè)數(shù)字為3％。智利政府認(rèn)為，下降的趨勢將繼續(xù)保持，到2020年轉(zhuǎn)型完全達(dá)成時(shí)，養(yǎng)老金支出將僅占GDP的1.6％。

在過去25年間，智利私營養(yǎng)老基金取得了高額的投資回報(bào)。歷史上養(yǎng)老基金累計(jì)平均每年的投資回報(bào)率達(dá)到10％，盡管期間收益率呈現(xiàn)出較大的波動(dòng)性，但從總體結(jié)果上看回報(bào)率水平非常高。

養(yǎng)老基金在智利資本市場中的地位至關(guān)重要。至2003年末，養(yǎng)老基金已成為智利國內(nèi)定期存款和銀行債券、政府債券和可抵押債券的最大投資者，是公司債券的第二大投資者(僅次于保險(xiǎn)公司)。

不過問題依然存在，多種研究顯示，該制度的回報(bào)很可能只會(huì)給許多參加者提供讓人失望的收入，另有為數(shù)眾多的人，特別是貧窮階層和自由職業(yè)者，將根本得不到任何益處。

雖然大多數(shù)智利人在其工作期限內(nèi)向養(yǎng)老金體系繳納部分收入，但是只有少數(shù)人定期按時(shí)繳納。最低養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)降低了低收入勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老金的積極性。

不過，最重要的問題是智利勞動(dòng)力市場中自我雇用和非正式工作的人比例相當(dāng)高。從20世紀(jì)80年代初開始，智利約四分之一的勞動(dòng)人口為自雇人士，其他一些人工作時(shí)斷時(shí)續(xù)，還有些人出于家庭或其他原因退出勞動(dòng)力市場。許多人現(xiàn)在從事兼職工作或季節(jié)性工作。

因此，2006年總統(tǒng)選舉時(shí)，智利已經(jīng)達(dá)成廣泛共識，養(yǎng)老金體系需要進(jìn)一步的改革。不過，對于改革的具體措施，智利各界人士仍未統(tǒng)一意見。