城市化背景下集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重構(gòu)

[摘 要] 經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為必然，然而現(xiàn)行立法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻做出了一系列不合理的限制，因此，為了進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須重構(gòu)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，確認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。

[關(guān)鍵詞] 集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 重構(gòu)

改革開放以來，我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程速度不斷加快以滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，與之伴隨的則是土地等生產(chǎn)要素不斷的從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)用途急劇轉(zhuǎn)移。在城市用地需求日益增長，土地資源越來越緊缺的情況下，在廣大農(nóng)村地區(qū)卻有大量的集體建設(shè)用地未得到充分的利用。同時(shí)國家壟斷建設(shè)用地“一級(jí)”市場的弊端也開始顯現(xiàn)，在這種大環(huán)境下，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入市場交易的呼聲越來越高，甚至被有些學(xué)者稱為是繼“土地革命”、“人民公社”、“土地家庭承包”之后的中國農(nóng)村“第四次土地革命”。然而，現(xiàn)行立法對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定了很多不合理的限制，因此，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法和制度設(shè)計(jì)，已是法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的一項(xiàng)重要課題。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐現(xiàn)狀

現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要是法律生長的土壤，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呼喚著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化。當(dāng)土地供給不能滿足高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與快速的城市化需求時(shí)，當(dāng)原有的土地法律制度供給不足而立法者又沒能及時(shí)修正時(shí)，突破現(xiàn)行土地法律制度的行為不可避免。雖然國家法律原則上禁止農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，但自國有土地有償使用以來，集體建設(shè)用地使用權(quán)的地下交易、變相流轉(zhuǎn)從未停止，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的隱形市場一直處與半公開狀態(tài)。這在經(jīng)濟(jì)起步早發(fā)展快的東部沿海與珠江三角洲地區(qū)尤為典型。該地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)大多是以土地經(jīng)營為主，即以土地出租或在土地上建廠房或商鋪出租等形式獲得土地非農(nóng)收益，既是農(nóng)村集體的主要收入來源，也是農(nóng)民最直接穩(wěn)定、最為長久的收益保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，珠三角地區(qū)近些年通過自發(fā)流轉(zhuǎn)方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過集體建設(shè)用地存量的50%，即使在粵東、粵西等地，這一比例也超過20%。目前在我國不管是沿海還是內(nèi)陸都存在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況，法律規(guī)定跟社會(huì)實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié)使得我們不得不對(duì)現(xiàn)行土地管理立法重新審視。

二、重構(gòu)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的路徑選擇

1.修改土地管理立法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化。實(shí)踐證明，立法上對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制性規(guī)定并沒有起到預(yù)期的效果，相反還在一定程度上助長了大量的私下交易行為。立法上還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持這種已被證明了并不成功的“堵”的制度嗎?顯然，答案是不言而喻的。國土資源部于2000年3月決定以安徽蕪湖市為全國首家惟一集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，為期3年。隨后沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也逐步效仿，出臺(tái)了一系列規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的地方性規(guī)章。事實(shí)上，廣東省政府早在2003年的《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》中就明確規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以上市流轉(zhuǎn)。2005年6月23日廣東省又發(fā)布《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，正式允許省內(nèi)集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場。同時(shí)2008年10月12日黨的十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！?這說明農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化具有了政策上的指導(dǎo)意義。在市場經(jīng)濟(jì)急切需求和各地政府為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)積累了大量經(jīng)驗(yàn)為立法修改打下了基礎(chǔ)的趨勢下，加快修改完善土地相關(guān)管理立法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化毋庸置疑是具有重大意義的。

2.改變土地制度的二元性，統(tǒng)一地權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。我國法律上將土地所有權(quán)的主體分為國家所有權(quán)和集體所有權(quán)，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制，只不過公有制的層次有所區(qū)別。但長期以來的全民所有制優(yōu)于集體所有制的細(xì)想在法律和事實(shí)上導(dǎo)致了全民所有權(quán)(在我國表現(xiàn)為國家所有權(quán))地位高于集體所有權(quán)、集體所有權(quán)要服從國家所有權(quán)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而在土地所有權(quán)領(lǐng)域，集體所有權(quán)的只能被弱化，集體土地所有權(quán)主體的土地收益來源總是被限制在農(nóng)用上，國家和集體土地上的建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行二元分割管理體制就是這種思想觀念的產(chǎn)物。但是從法理上分析，土地所有權(quán)主體的不同，并不能表明國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)之間的地位不平等，相反，法律應(yīng)該體現(xiàn)平等保護(hù)兩種不同的所有權(quán)，賦予不同主體之間相同的法律地位，并受平等的法律保護(hù)。

3.完善土地征收制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體土地利益的平衡。在現(xiàn)行法律體制下，即使我們制定了允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，而不對(duì)現(xiàn)行的土地征收制度加以修改和完善，對(duì)土地的征收規(guī)模不加以控制，那么集體土地征收和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之間的沖突仍難以避免。從實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化角度去考慮，土地權(quán)利人自然愿意選擇能給自己帶來較高土地收益的流轉(zhuǎn)方式，并且希望自己對(duì)于交易對(duì)象和交易價(jià)格有選擇權(quán)和決定權(quán)。利益分配的不平衡不僅會(huì)助長農(nóng)村土地私下流轉(zhuǎn)的沖動(dòng)，而且政府的征地行為也會(huì)遇到更多的阻力。要想改變目前農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的混亂局面，其治本之策必須充分考慮到農(nóng)民的利益訴求。中國長期的土地利用實(shí)踐也表明，任何形式的對(duì)農(nóng)民土地的利用都必須處理好對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問題，保障農(nóng)民得到合理、公平的土地收益，否則會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定。

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