績效預(yù)算制度創(chuàng)新研究

[摘 要] 績效預(yù)算制度本身是一個復(fù)雜的規(guī)則層級系統(tǒng)，本文主要從制度系統(tǒng)創(chuàng)新角度來探索績效預(yù)算制度創(chuàng)新目的、目標(biāo)，并提出了制度系統(tǒng)創(chuàng)新方向和原則。

[關(guān)鍵詞] 績效預(yù)算 制度系統(tǒng) 制度創(chuàng)新

績效預(yù)算制度創(chuàng)新，主要是為了借鑒和引進(jìn)“以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向”績效預(yù)算制度，再造我國公共機(jī)構(gòu)預(yù)算制度系統(tǒng)，整合預(yù)算過程、政策過程和公共品供給過程，優(yōu)化預(yù)算權(quán)力關(guān)系和制度組合，增強(qiáng)公共品和公共服務(wù)能力。

一、預(yù)算制度創(chuàng)新目的和目標(biāo)

制度創(chuàng)新目的與目標(biāo)是兩個緊密聯(lián)系但內(nèi)涵各不相同的概念，目的解決“為什么”要創(chuàng)新的問題，目標(biāo)解決“做什么”的問題。預(yù)算制度創(chuàng)新的根本目的是獲得創(chuàng)新收益，追求預(yù)算績效;預(yù)算制度創(chuàng)新的目標(biāo)是構(gòu)建績效預(yù)算制度系統(tǒng)。

1.預(yù)算績效體系

在“投入-過程-產(chǎn)出-結(jié)果”的總體框架下，績效預(yù)算制度系統(tǒng)追求如下預(yù)算績效體系:

(1)收入汲取績效。收入汲取績效主要分兩大類:多渠道籌資能力和持續(xù)獲取資源能力。多渠道籌資能力主要表現(xiàn)為公共機(jī)構(gòu)的社會評價(jià)、社會影響、社會關(guān)系所帶來的品牌效應(yīng)在資源籌集方面的優(yōu)勢。如重點(diǎn)扶持、專項(xiàng)補(bǔ)助、社會捐贈、銀行貸款等等。持續(xù)獲取資源能力主要表現(xiàn)為與公共品及公共服務(wù)數(shù)量及其質(zhì)量直接相關(guān)的收入汲取。如績效撥款、各類事業(yè)收入。收入汲取績效的高低，不僅是上輪生產(chǎn)成果的直接體現(xiàn)，更表現(xiàn)為本輪生產(chǎn)條件的投入，影響公共機(jī)構(gòu)的后續(xù)發(fā)展。

(2)資源配置績效。資源配置績效也可稱為預(yù)算決策績效，主要表現(xiàn)在預(yù)算編制、審批等預(yù)算決策過程及其結(jié)果中，如資源優(yōu)化配置程度以及預(yù)算決策成本。資源配置方面主要有規(guī)模績效、結(jié)構(gòu)績效、核心業(yè)務(wù)資源保障績效等等。降低預(yù)算決策成本的重要途徑是強(qiáng)調(diào)預(yù)算行為的民主、科學(xué)與公開。

(3)遵從績效。遵從績效主要表現(xiàn)為支出機(jī)構(gòu)對政策目標(biāo)的理解及預(yù)算規(guī)則的遵守。對于預(yù)算管理而言，主要是遵從預(yù)算規(guī)定，不隨意改變預(yù)算資源的用途，二是努力降低業(yè)務(wù)活動成本，或者準(zhǔn)確地說，是做好成本控制工作，在追求高質(zhì)量服務(wù)的同時(shí)，不得突破預(yù)算限額和標(biāo)準(zhǔn)。

(4)產(chǎn)出績效。產(chǎn)出績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)是效率性指標(biāo)，即投入-產(chǎn)出比率。在既定的投入和資源耗費(fèi)下，要追求提供服務(wù)的數(shù)量更多、質(zhì)量更高。產(chǎn)出績效更多地來源于項(xiàng)目管理和支出機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制。

(5)結(jié)果績效。結(jié)果績效也稱為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，是提供的服務(wù)所產(chǎn)生的政策效應(yīng)。它一方面取決于產(chǎn)出績效，但是更多地取決于產(chǎn)出與政策目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性和一致性。

2.績效預(yù)算制度系統(tǒng)

制度創(chuàng)新的目標(biāo)是把績效管理理念和技術(shù)引入公共機(jī)構(gòu)預(yù)算管理領(lǐng)域，構(gòu)建績效預(yù)算制度系統(tǒng)。

(1)層級規(guī)則系統(tǒng)。該規(guī)則系統(tǒng)由四個層次組成:工具與技術(shù)、體制與機(jī)制、制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境。工具與技術(shù)、體制與機(jī)制是通常意義上的預(yù)算制度;廣義的預(yù)算制度，是指預(yù)算制度、制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境構(gòu)成的制度系統(tǒng)。

①預(yù)算制度創(chuàng)新。預(yù)算管理技術(shù)創(chuàng)新是績效預(yù)算制度系統(tǒng)創(chuàng)新起點(diǎn)和最佳切入點(diǎn)，也是目前預(yù)算改革最集中，也最迫切需要解決的問題。該層級的主要發(fā)展方向是把績效管理等企業(yè)管理工具和技術(shù)引入公共行政管理及預(yù)算管理領(lǐng)域。預(yù)算管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的目標(biāo)是建立公共預(yù)算系統(tǒng)，公共受托責(zé)任，以及預(yù)算過程、政治過程和服務(wù)過程的耦合是公共預(yù)算系統(tǒng)要解決的主要問題。

②制度基礎(chǔ)改良。預(yù)算制度創(chuàng)新離不開公共機(jī)構(gòu)管理體制的支撐，管理體制以公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。政治力量、行政力量、專業(yè)團(tuán)體，以及群眾性組織等權(quán)利主體的關(guān)系與行為決定著制度創(chuàng)新的方向和成敗。制度基礎(chǔ)的改良是預(yù)算制度創(chuàng)新的前提和條件。制度基礎(chǔ)決定著預(yù)算制度創(chuàng)新，預(yù)算制度創(chuàng)新也影響著制度基礎(chǔ)改良。

③制度環(huán)境建設(shè)。凡是不受創(chuàng)新主體獨(dú)立支配的，制度創(chuàng)新又必然會涉及的，我們都稱之為制度環(huán)境，包括內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。

內(nèi)部環(huán)境，指公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的非正式制度，如服務(wù)理念、管理傳統(tǒng)、思維習(xí)慣，以及公共機(jī)構(gòu)特有的文化與歷史等;外部環(huán)境指公共機(jī)構(gòu)與相關(guān)的外部利益相關(guān)者之間的關(guān)系，如行業(yè)管理體制及權(quán)力關(guān)系、社會核心價(jià)值觀、國家基本政治和經(jīng)濟(jì)制度、中國歷史和文化等國內(nèi)環(huán)境及國際環(huán)境。

(2)預(yù)算、政治、服務(wù)三大過程。績效預(yù)算制度創(chuàng)新過程是預(yù)算過程、政治過程、公共品供給和管理過程的耦合，是預(yù)算管理領(lǐng)域上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的相互作用過程。預(yù)算制度的本質(zhì)功能是通過預(yù)算過程的制度化和政策過程的民主化，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給過程的效率和理性化。

(3)決策、執(zhí)行、評價(jià)三大子系統(tǒng)。完整的預(yù)算制度系統(tǒng)可以按預(yù)算循環(huán)的三個階段劃分為三個子系統(tǒng):決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、評價(jià)系統(tǒng)。預(yù)算決策子系統(tǒng)主要是預(yù)算申請、編制、審批;預(yù)算執(zhí)行子系統(tǒng)主要是預(yù)算執(zhí)行、控制、調(diào)整與監(jiān)督;預(yù)算評價(jià)子系統(tǒng)主要是審計(jì)、績效評估、績效管理。

二、績效預(yù)算制度系統(tǒng)創(chuàng)新原則

預(yù)算制度創(chuàng)新的基本方向是預(yù)算管理的制度化、民主化與理性化。預(yù)算制度系統(tǒng)創(chuàng)新的原則主要包括:

1.以我為主，外為中用

績效預(yù)算引入中國，必然要求立足國情，以我為主;但面臨引進(jìn)、消化、吸收和創(chuàng)新的問題。我們主要是避免全盤接受，“食洋不化”;以及“斷章取義”，誤入歧途。

2.同步改造，互相支撐

技術(shù)革新、機(jī)制和體制創(chuàng)新、制度基礎(chǔ)和環(huán)境改造是一個同步改造問題，不可偏廢。技術(shù)和理念創(chuàng)新是追求預(yù)算理性的過程，體制、機(jī)制創(chuàng)新是追求預(yù)算民主的過程，兩者必須同時(shí)推進(jìn)。

3.整體構(gòu)建，適時(shí)完善

績效預(yù)算制度階段性建設(shè)的提法值得商榷，預(yù)算制度創(chuàng)新應(yīng)該是一個整體設(shè)計(jì)、整體推動;適時(shí)完善、動態(tài)變遷的過程。比如預(yù)算的功能取向，既重視控制取向，也推動管理取向，在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域可以采用計(jì)劃取向和政策取向。