城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的思考

摘要：最低生活保障制度是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。目前，農(nóng)村最低生活保障制度不統(tǒng)一、不和諧，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。因此，在當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、落實科學(xué)發(fā)展觀的條件下，要真正維護(hù)社會公平和正義，實現(xiàn)社會和諧，促進(jìn)社會主義事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須不失時機地建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度，直至和城市低保制度的對接。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；最低生活保障制度；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F304．8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X(2009)16-0024-02

改革開放三十年來，中國綜合國力取得了大幅度的提高，人民生活總體達(dá)到了小康水平。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有改變，農(nóng)村與城市在某些方面的差距還在拉大。城鄉(xiāng)分離的社會保障制度難以適應(yīng)社會的急速變化，作為農(nóng)村社會保障體系中必不可少的基本組成部分、農(nóng)村社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”——農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)就顯得越來越迫切。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下最低生活保障制度的內(nèi)涵及建設(shè)原則

自黨的十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的理念以來，學(xué)界、政界就對此進(jìn)行了不斷的研究和探討?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”包括統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會資源，改變過去“城鄉(xiāng)分治”的傳統(tǒng)觀念和做法，通過體制改革和政策調(diào)整，消除城鄉(xiāng)之間的樊籬，破除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，把城鄉(xiāng)作為一個整體來進(jìn)行統(tǒng)一籌劃，把解決三農(nóng)問題放在優(yōu)先位置。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度又是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)里社會救助制度方面最基礎(chǔ)的內(nèi)容。

1．最低生活保障制度的內(nèi)涵。最低生活保障制度是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。對此，需要把握以下幾點：第一，保障對象是全社會所有的弱勢人群。當(dāng)每一個公民在不能維持自己的最低生活水平時，他們有權(quán)利要求獲得物質(zhì)幫助，以滿足他們最基本的生存權(quán)的需要。第二，保障標(biāo)準(zhǔn)的基點是確保貧困人群最基本的需要。在確定社會保障水平的基線時一定要謹(jǐn)慎，因為社會保障涉及到利益格局的調(diào)整，基線一旦確立，就只能上升而難以下降。中國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，如果基線定高了，不但騎虎難下，而且容易使經(jīng)濟(jì)背上沉重的包袱。第三，責(zé)任主體是國家。為了實現(xiàn)社會公平的社會政策目標(biāo)，作為公共利益的直接責(zé)任承擔(dān)者，無論是對生理性原因造成還是因體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成的社會性貧困人群，都義不容辭地承擔(dān)起社會責(zé)任，是國家對國民收人的再分配。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度的原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)，是一項系統(tǒng)工程?？偨Y(jié)中國社會保障制度建設(shè)的成敗得失，借鑒世界上其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，在農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)實踐中，要遵循以下幾個原則：首先，城鄉(xiāng)平等的原則。農(nóng)民作為中國社會成員的主要組成部分，他們和城鎮(zhèn)居民一道為中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)和城鎮(zhèn)居民一樣享有低保制度所賦予的權(quán)利，充分體現(xiàn)社會保障體系最后一條底線的公平性。其次，統(tǒng)籌而不是統(tǒng)一的原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保障制度建設(shè)的進(jìn)程有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大差異，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入水平也有較大差距，為了阻止當(dāng)前社會保障方面城鄉(xiāng)和地區(qū)差距不斷擴大的趨勢，有必要通過統(tǒng)籌來逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距以把差距控制在合理的范圍之內(nèi)。第三，政府主導(dǎo)的原則。對于政府來說，保障每一個陷于貧困的公民的基本生存權(quán)利是其不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。特別是在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的時代背景下，有很大一部分人的貧困并不是由于單純的個人原因所造成的，更多的是由于社會原因。

二、最低生活保障的城鄉(xiāng)差異分析

1 政策導(dǎo)向程度不同。1999年，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，對城市最低生活保障進(jìn)行了一系列改革?，F(xiàn)在已基本實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，制度化、規(guī)范化、社會化程度有很大提高，運行機制開始趨于成熟。但相比而言，在農(nóng)村地區(qū)，國家只是從政策層面提出“全面建立農(nóng)村低保制度”，并沒有相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范農(nóng)村最低生活保障，沒有形成一套規(guī)范化、科學(xué)化的制度。目前僅靠省、市、縣地方政府出臺政策建立制度，由于各地的農(nóng)村最低生活保障制度設(shè)計不盡一致，農(nóng)村低保制度落實起來難度較大，其管理效率較為低下，運作也不夠規(guī)范。

2 城鄉(xiāng)覆蓋面差距較大。2009年1月，領(lǐng)取城鎮(zhèn)居民最低生活保障金的人數(shù)達(dá)2335．3萬，基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)貧困居民最低生活保障的全覆蓋。農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4304萬，農(nóng)村低保覆蓋面與上一年同期相比有較大程度的提高(見下表)。但是，《中國發(fā)展報告2007》指出，中國農(nóng)村貧困線可能在較大程度上被低估。目前，中國農(nóng)村貧困線設(shè)定為每人每年693元人民幣，而如果按照世界銀行人均每天生活費1美元(購買力平價)的“極度貧困線”標(biāo)準(zhǔn)，即按購買力平價計算每人每天收入或消費不低于1美元，1美元目前約折合2．5元人民幣，也就是大體相當(dāng)于農(nóng)民年人均純收入不低于900元人民幣的水平，中國農(nóng)村目前還有1億多貧困人口是毫不夸張的。因此，中國農(nóng)村低保離實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！边€有較大差距。

3 保障水平差距明顯。中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障線平均水平每月在208元左右(見上表)，每年為2496元左右；農(nóng)村最低生活保障全國平均保障標(biāo)準(zhǔn)每月在81．5元左右，每年為978元左右；城市是農(nóng)村的2．5倍。從實際補助水平來看，2009年1月城市居民領(lǐng)取最低生活保障金的人月均領(lǐng)取133元，而農(nóng)村領(lǐng)取最低生活保障金的人月均領(lǐng)取44元，城市是農(nóng)村的3．0倍，而且由于中國各地之間發(fā)展的不平衡，具體到某些地區(qū)可能差距還會更大。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的思路

1．樹立統(tǒng)一籌劃城鄉(xiāng)最低生活保障制度的理念。在低保制度設(shè)計及發(fā)展規(guī)劃中不僅應(yīng)包括城鎮(zhèn)貧困人員，同樣也應(yīng)包括所有農(nóng)村貧困人員。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村最低生活保障制度的不斷完善，城鄉(xiāng)低保差距的縮小，最低生活保障制度將有計劃、有步驟、積極穩(wěn)妥地逐步融為一體。全國應(yīng)建立統(tǒng)一的最低生活保障管理體制，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)最低生活保障進(jìn)行統(tǒng)一運作、運營、監(jiān)督與管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的基本統(tǒng)一。但鑒于中國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民的收入水平不同，要實行略有差別的保障標(biāo)準(zhǔn)。

2．轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)全民“應(yīng)保盡保”。從農(nóng)村最低生活保障的公共產(chǎn)品屬性及公平的角度出發(fā)，政府都應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)村最低生活保障的主要職責(zé)，但各級政府是否都應(yīng)該承擔(dān)一些職責(zé)呢?答案是肯定的。近年來，中國公共財政職能正處在支持市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展轉(zhuǎn)向注重公共事業(yè)發(fā)展的過程中，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，對于農(nóng)村低保的投入，有必要從制度安排中體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。隨著財稅體制改革提高兩個比重，中央財力得到加強和鞏固。目前，中國社會救濟(jì)項目主要提供城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出，雖然農(nóng)村已實施最低生活保障，但這項制度的覆蓋范圍很窄，中央政府應(yīng)加大對農(nóng)村最低生活保障的財政支出，承擔(dān)起為農(nóng)民提供最低生活保障公共產(chǎn)品的義務(wù)和責(zé)任，讓公共財政的陽光普照農(nóng)村。

3．加大政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，改變農(nóng)村低保目前的財政分擔(dān)結(jié)構(gòu)。最低生活保障資金是最低生活保障制度實施的物質(zhì)基礎(chǔ)和可靠保證。由于中國自1994年實施分稅制以來，存在事權(quán)劃分及財政收支劃分不盡合理的問題，財權(quán)上移，事權(quán)下放，造成中國近些年來最低生活保障制度所需資金受制于地方財力，資金得不到保證，而且區(qū)域間保障水平差別較大，社會公平問題得不到很好解決。按照設(shè)計的中央一省一市一縣四級農(nóng)村低?；I資體制，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，中央財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，省級財政作補充．縣鄉(xiāng)主要負(fù)責(zé)低保的實施工作；在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份，由于省級和縣鄉(xiāng)財政收入較充裕，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化水平較高，農(nóng)村低保資金可以完全由省縣自己負(fù)責(zé)，中央給予適當(dāng)補助。建議對于人均財政收入低于l000元的地區(qū)，采取60：20：lO：10，依據(jù)是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這類地區(qū)目前大部分地區(qū)沒有實施農(nóng)村低保制度或保障水平很低，人均月10元一20元不等；對人均財政收入在1000元一1500元的地區(qū)，采取50：25：15：10，依據(jù)是這類地區(qū)目前實施的低保水平人均月30元左右，希望通過中央補助性支出提高保障水平達(dá)到國家規(guī)定的救助標(biāo)準(zhǔn)；對于人均財政收入高于1500元的地區(qū)，采取30：30：20：20，在保持目前保障水平基礎(chǔ)上略有提高，這類地區(qū)目前在農(nóng)村低保制度實施過程中，保障對象較廣，保障標(biāo)準(zhǔn)較高，基本上實現(xiàn)了國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。這樣，農(nóng)村最低生活保障制度的實施既推進(jìn)了農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)，也為城鄉(xiāng)社會保障制度的統(tǒng)籌創(chuàng)造了條件。