論中國弱勢(shì)群體的權(quán)益保障

摘要：弱勢(shì)群體的概念雖然現(xiàn)代才出現(xiàn)，但這一群體早已存在，和人類的歷史一樣古老，對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)力保障也有著悠久的歷史。與中國歷史上的社會(huì)保障制度相比，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的保障無論在保障范圍、保障制度等方面都有明顯的進(jìn)步，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，還有一定的差距。

關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體；權(quán)益保障；基本權(quán)利

中圖分類號(hào)：F422．7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2009)16-0188-02

2002年3月5日，朱镕基在九屆全國人大五次會(huì)議通過的《政府工作報(bào)告》中，第一次使用“弱勢(shì)群體”這一概念。對(duì)于“弱勢(shì)群體”的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界目前沒有統(tǒng)一的解釋，社會(huì)學(xué)、法律學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)保障學(xué)等學(xué)科從擁有資源多寡、法律保障程度、經(jīng)濟(jì)收人高低乃至生理心理等不同的角度對(duì)此做出了不同的界定。相對(duì)而言，把弱勢(shì)群體定義為在經(jīng)濟(jì)、文化、體能、智能、處境等方面處于一種相對(duì)不利的地位，導(dǎo)致生存困難和發(fā)展機(jī)會(huì)匱乏的那部分人群。弱勢(shì)群體的共同特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)上的貧困，他們往往無固定收入，缺乏自我保障能力，生存權(quán)、教育權(quán)等基本權(quán)利不能得到落實(shí)和保護(hù)。正如英國政府藍(lán)皮書所指出的，“貧困和不平等不僅是指缺錢花，而且意味著你能活多久，你的生活質(zhì)量如何。”…

嚴(yán)格地說，弱勢(shì)群體是指處于弱勢(shì)地位的社會(huì)成員。國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部指出，“弱勢(shì)群體”包括：下崗職工、“體制外”人、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、早退休“體制內(nèi)”人。顯然，政府關(guān)注的弱勢(shì)群體具有片面性，因?yàn)槌鲜鋈藛T之外，還有一個(gè)重要的群體即貧困的農(nóng)民。

根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書，截至2000年底中國農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口為3 000萬，占農(nóng)村總?cè)丝?％左右。這是一個(gè)連最基本生存權(quán)都沒有保障的群體(依城市弱勢(shì)群體的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)字)。眾多殘疾人也是這個(gè)群體中的成員，在殘疾人中，依靠國家、集體供養(yǎng)、救濟(jì)或補(bǔ)助者，只占2．7％，其余67．1％由父母、兄弟姐妹等親屬撫養(yǎng)，大多數(shù)生活相當(dāng)困難。

人權(quán)是一定社會(huì)或一定國家中受到認(rèn)可和保障的每個(gè)人實(shí)際擁有和應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利的最一般的形式，基本權(quán)利是特指人的生存權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化教育、發(fā)展權(quán)利等，其中生存權(quán)是最基本的權(quán)利。中國的弱勢(shì)群體構(gòu)成中，生存權(quán)受到威脅的不是國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部所指的“四種人”，而是農(nóng)村中沒有解決溫飽的那部分人。和城市貧困者一樣，他們最怕的是“三關(guān)”即生病關(guān)，子女輟學(xué)關(guān)、年節(jié)關(guān)，因?yàn)闊o力承受日益加重的醫(yī)療、教育、住房等方面的開支，其基本就業(yè)、教育、發(fā)展等基本權(quán)利受到威脅。由于弱勢(shì)群體在知識(shí)技能、文化水平、身體心理素質(zhì)、擁有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源等具有劣勢(shì)，國家和社會(huì)應(yīng)該給予更多的關(guān)注和生活等方面的保障。羅爾斯指出，“最后，政府確保一種社會(huì)最低受惠值，這或者通過家庭津貼和對(duì)生產(chǎn)、失業(yè)的特別補(bǔ)助，或者較系統(tǒng)地通過收入分等補(bǔ)貼的方法來達(dá)到。”…實(shí)際上，羅爾斯在這里所說的“社會(huì)取低受惠值”就是指針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障。

新中國成立以來，對(duì)弱勢(shì)群體給予了一定的重視。1949年建立了軍人社會(huì)保障制度，1951年國家制定和實(shí)施《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，建立了包括養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)等在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度；國家救濟(jì)制度、福利計(jì)劃也建立起來。在農(nóng)村，建立了合作醫(yī)療和鄉(xiāng)村\"32保戶”制度等。這套以國家為直接責(zé)任主體，以就業(yè)保障為核心，勞動(dòng)分配與福利分配結(jié)合，按照城鄉(xiāng)二元化方式運(yùn)作的社會(huì)保障體系，對(duì)中國社會(huì)的穩(wěn)定起到了巨大的作用。隨著中國改革開放，在改革中城市出現(xiàn)以下崗職工為主體的弱勢(shì)群體。中國政府保障他們的權(quán)利，如首先大力加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作；其次建立健全“三條保障線”，即建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度等逐漸向農(nóng)村延伸，建立起九年制免費(fèi)義務(wù)教育制度；再次逐漸打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)于城鄉(xiāng)居民的身份關(guān)系作出較大調(diào)整；第四扶貧戰(zhàn)略發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由最初以“物”為中心轉(zhuǎn)向“以人為本”。

新中國還加強(qiáng)社會(huì)保障方面的法制建設(shè)。1950--1965年，以《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》為依據(jù)，國務(wù)院頒布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》、《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》以及有關(guān)工人、職員、國家工作人員退休、退職等方面的全國性行政法規(guī)，其中《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》是一部較為全面成熟的社會(huì)保障法規(guī)。這一時(shí)期是對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利保障法制建設(shè)的第一個(gè)高峰期?！拔母铩逼陂g進(jìn)入停滯階段。1978--1989年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、《關(guān)于軍隊(duì)干部退休的暫行辦法》等法規(guī)。20世紀(jì)90年代以后，社會(huì)保障立法取得了輝煌成就。全國人大和國務(wù)院從1990年起，頒布和實(shí)施了《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國勞動(dòng)法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》等。而中國最權(quán)威的《憲法》第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會(huì)保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！边@是中國社會(huì)保障權(quán)的憲法規(guī)定，它對(duì)弱勢(shì)群體保障的法律體系建立提供了憲法保證。在國際上，中國于1997年10月27日簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》(該公約規(guī)定：工作權(quán)，即人人應(yīng)有機(jī)會(huì)憑其自由選擇和接受的工作謀生的權(quán)利。締約國應(yīng)采取步驟，提供技術(shù)和職業(yè)指導(dǎo)和訓(xùn)練，人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn))。

古代政府通過若干救荒政策實(shí)施對(duì)弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)保障?！兑葜軙の膫髌分鲝垺疤煜聼o常豐子歲，不可無備”，“茍粟多而財(cái)有余，和何為而不成?”哼后救濟(jì)措施如實(shí)物救助、救濟(jì)金救助和安置就業(yè)救助等?！睹献印けM心篇》記載：“齊宣王亦嘗發(fā)棠邑之倉，以賑平民”；東漢順帝下詔由國庫出銀兩對(duì)受災(zāi)百姓進(jìn)行救助；宋建炎三年，開倉將10萬斛糧食平價(jià)賣給江南五府部分因受災(zāi)而流離失所的百姓。以工代賑的方法開始戰(zhàn)國時(shí)期的齊景公，唐朝時(shí)，遇江淮大旱，盧坦就組織災(zāi)民去開發(fā)當(dāng)涂縣的廢田，按時(shí)發(fā)放口糧；明朝時(shí)期，黃河決口，明政府也采用這種方式。

中國古代還有以“施粥”、“居養(yǎng)”等手段對(duì)災(zāi)民救助?！笆┲唷睆膽?zhàn)國時(shí)期就已開始，到北宋、南宋更為盛行，明代推行最為廣泛，管理上也很規(guī)范。“居養(yǎng)”制度起于漢代，到宋代以后成為固定的收容機(jī)關(guān)。宋代居養(yǎng)機(jī)構(gòu)不僅多，保障范圍也較為廣泛，這種保障也是對(duì)當(dāng)時(shí)的弱勢(shì)群體的一種基本生存權(quán)的保護(hù)，因而具有進(jìn)步意義。

中國目前對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利保障與西方發(fā)達(dá)國家相比，還有一定的差距。西方國家以提高全民福利作為目標(biāo)，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了目前中國對(duì)弱勢(shì)群體保障的范圍?！爸袊鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)僅限于城市中的干部和工人，廣大農(nóng)村中享受社會(huì)保障的主要是‘五保戶’和軍烈屬，而農(nóng)村人口的98％處于社會(huì)保障之外?！蹦窟@明顯具有以下幾個(gè)方面的問題：(1)政府社會(huì)保障職能仍然滯后，盡管成立了社會(huì)保障部，但對(duì)弱勢(shì)群體的保障方面仍存在政出多門、管理混亂的現(xiàn)象；(2)政府責(zé)任太重，社會(huì)動(dòng)員不夠充分；(3)城市居民最低生活保障制度不合理：(4)最大的制度缺陷就是社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利保障的二元結(jié)構(gòu)，忽視處于絕對(duì)弱勢(shì)眾多農(nóng)民，保障面狹窄；(5)社會(huì)保障法不健全等。中國的社會(huì)保障制度還在改革完善之中，社會(huì)保障制度逐漸由傳統(tǒng)的全民保障即所有的城市居民轉(zhuǎn)向有選擇性的保障即城市和農(nóng)村中的弱勢(shì)群體，對(duì)于一些制度可能還會(huì)推倒重建，但目前中國的整個(gè)社會(huì)保障體系的大致框架不會(huì)有大的改變。