劉志剛 陸素娟

(東南大學(xué)土木學(xué)院,210096,南京∥第一作者,碩士研究生)

城市軌道交通系統(tǒng)具有以下明顯的經(jīng)濟(jì)特征：(1)準(zhǔn)公共產(chǎn)品——具有消費(fèi)的非競爭性和一定排他性的基本特征,可由政府直接提供,也可在政府提供一定的優(yōu)惠條件下由私人通過市場提供[1];(2)社會效益大——明顯提高沿線區(qū)域交通條件,誘發(fā)沿線土地增值,促進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展;(3)建設(shè)成本高——根據(jù)我國已建軌道交通的經(jīng)驗(yàn),在城市中心地段建造地鐵的造價高達(dá)7～9億元/km,即使輕軌的造價也高達(dá)2～3億元/km[2];(4)建設(shè)期和投資回收期長——項目運(yùn)營期收入受公眾的承受能力制約,在營運(yùn)前期相當(dāng)長時間內(nèi)處于虧損狀態(tài),一般不可能在20年以內(nèi)收回總投資,不易引起普通投資者的興趣。

城市軌道交通資金來源主要包括政府投入、私人投入和經(jīng)營收入。目前,我國軌道交通的建設(shè)融資主要來自政府資金。然而,面臨迅速擴(kuò)張的建設(shè)規(guī)模,加之政府主導(dǎo)投資建設(shè)效率低下,政府投入已無法滿足相應(yīng)資金需求。因此,拓寬融資渠道已成為疏通軌道交通建設(shè)資金瓶頸問題的關(guān)鍵。基于我國城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀,投資主體多元化、運(yùn)作模式市場化的新型融資模式將是解決我國城市軌道交通工程融資問題的必由之路。

1 PFI在城市軌道交通工程中的適用性

1.1 PFI的科學(xué)內(nèi)涵

民間主動融資(Private Finance Initiative,簡為PFI)的運(yùn)作原理如圖1所示。自從第一個真正意義上的 PFI項目——倫敦的Dart Ford大橋1986年實(shí)施以來,至今20多年內(nèi),PFI在理論研究和實(shí)踐應(yīng)用中取得了長足發(fā)展,被世界各國借鑒應(yīng)用,并擴(kuò)展到醫(yī)院、道路、水利設(shè)施等眾多公共項目。

圖1 PFI運(yùn)作原理圖

由于各國實(shí)施PFI的實(shí)際情況以及實(shí)施項目類型存在差異,導(dǎo)致對PFI的界定有所出入。目前,在英國,PFI即是一種將私有資金和技術(shù)融入以往由公共部門負(fù)責(zé)提供的項目的方式：公共設(shè)施的提供者承擔(dān)項目整個生命周期成本以及運(yùn)營階段的責(zé)任與風(fēng)險,私有部門通常擁有項目經(jīng)營權(quán),公共部門擁有規(guī)則決定權(quán)。而在日本,PFI是將公共項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等業(yè)務(wù)在一個相對較長的時間內(nèi)由民間進(jìn)行的一種活動：以民間為主導(dǎo),吸收民間資金和經(jīng)營方法,高效率社會資本整合;政府部門依舊發(fā)揮著很大的作用,如服務(wù)購買、事業(yè)推進(jìn)等[3]。我國對PFI的研究應(yīng)用始于近幾年。我國學(xué)者丁士昭認(rèn)為：PFI是利用私有資金的總概念、總模式,它涵蓋了BOT(建設(shè)-經(jīng)營-移交)、TOT(移交-經(jīng)營-移交)、ABS(資產(chǎn)證券化)等模式。但我國在近幾年的具體項目運(yùn)作中,PFI融合了BOT、TOT等模式優(yōu)點(diǎn),表現(xiàn)出不同形式,發(fā)展成集項目融資、設(shè)計、施工、運(yùn)營和維護(hù)全過程于一體的集成化建設(shè)模式,不再等同于這些模式的簡單匯總。

PFI將民間資金應(yīng)用于公共項目,與一般的項目融資、BOT等概念有所差別,可以有效解決公共項目開發(fā)資金短缺等問題。

1.2 國內(nèi)PFI項目融資特點(diǎn)

國內(nèi)PFI模式下項目的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門通過招投標(biāo)的形式與由中標(biāo)單位組建的特殊目的公司(SPV,一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M(jìn)行投資的第三方等私營單位組成的股份有限公司)簽訂特許合同,由SPV負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及營運(yùn)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議,向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與SPV簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營[4]。

目前,國內(nèi)PFI項目融資具有如下特點(diǎn)：

(1)資金來源私營化。項目主體與資金來源一般為本國私營企業(yè)及其聯(lián)合。此類民間實(shí)體成立SPV負(fù)責(zé)籌措項目建設(shè)運(yùn)營資金。主體參與時間長,通常在25年以上,含設(shè)計、融資、建設(shè)、營運(yùn)。

(2)公共風(fēng)險有效轉(zhuǎn)移。政府及其他參與方會對PFI項目的各種風(fēng)險進(jìn)行識別、量化和管理,并根據(jù)風(fēng)險最佳管理原則,簽定特許權(quán)合同(即PFI合同)合理分配項目風(fēng)險,有效將大部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營機(jī)構(gòu)。

(3)項目運(yùn)作市場化。私營主體按照市場規(guī)律,以經(jīng)濟(jì)效益為主要目的選擇出資建設(shè)的項目,主要考慮項目收益穩(wěn)定性和高利潤。同時,引進(jìn)私營部門的知識、技術(shù)和管理優(yōu)勢,能有效控制成本。

(4)管理運(yùn)作靈活化。政府不出讓PFI項目的所有權(quán),可隨時檢查項目的工作進(jìn)展。同時,對于項目土地獲取方案、建設(shè)運(yùn)營模式、運(yùn)營收益分配等在項目進(jìn)行中與私營企業(yè)協(xié)商確定。

綜上所述,依據(jù)PFI模式的科學(xué)內(nèi)涵,及其目前在我國的運(yùn)作結(jié)構(gòu)和特點(diǎn),可見PFI是一種典型的投資主體多元化、運(yùn)作模式市場化的新型融資模式,正是解決我國城市軌道交通融資問題的所需途徑,在城市軌道交通工程融資上具有很強(qiáng)的適用性。

2 PFI在城市軌道交通中的應(yīng)用

2.1 城市軌道交通PFI項目的組織結(jié)構(gòu)

在城市軌道交通項目運(yùn)用中,PFI項目組織結(jié)構(gòu)反映項目各主體間圍繞資金運(yùn)作產(chǎn)生的關(guān)系網(wǎng)。站在政府角度,PFI在我國城市軌道交通工程的運(yùn)作方式可以采取圖2的組織結(jié)構(gòu)。

圖2 城市軌道交通PFI項目組織結(jié)構(gòu)

2.1.1 政府

政府負(fù)責(zé)項目立項,與由私人投資者組成的SPV之間簽訂PFI合同,具有監(jiān)管和指導(dǎo)作用,尤其關(guān)注城市軌道交通項目社會效益的實(shí)現(xiàn);同時為SPV提供良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境,推進(jìn)和支持項目的實(shí)施。

由于城市軌道交通主要運(yùn)營收入是票價,范圍局限于城市及其附近,因此難以吸引私人投資者參與。政府應(yīng)考慮給投資者其他優(yōu)惠或變相補(bǔ)償,如減免稅收、土地開發(fā)補(bǔ)償?shù)?以保證一定期限內(nèi)的合理收益。城市軌道交通項目建設(shè)運(yùn)營周期長,政府要在建設(shè)運(yùn)營中實(shí)施全壽命周期的監(jiān)督和協(xié)調(diào),同時在特許經(jīng)營期終止后考慮回收監(jiān)管的方式。即如果由SPV繼續(xù)運(yùn)營應(yīng)該提供何種條件,如果政府回收自主經(jīng)營又如何實(shí)施等。

為了使工程順利實(shí)施,政府部門應(yīng)與咨詢機(jī)構(gòu)簽訂專項咨詢合同,組建相關(guān)全職和兼職專家予以協(xié)助管理。為監(jiān)管民間私營單位獲取銀行貸款合法合理,政府應(yīng)與銀行簽署指導(dǎo)性協(xié)議。

2.1.2 SPV(PFI公司)

以單個和聯(lián)合的私營單位組成的項目投資者通常是軌道交通項目的發(fā)起人,提供SPV用于項目的初始資金。私人單位其本身可以通過發(fā)行股票等多種途徑進(jìn)行融資,但其資格必須進(jìn)行審核并滿足相關(guān)條件。

SPV負(fù)責(zé)整個項目融資。由于城市軌道交通所有權(quán)始終歸國家所有,所以SPV通常以項目投資者的股本金及項目收益作為以后償還債務(wù)的擔(dān)保。SPV出資以代建制的方式承擔(dān)項目的全過程建設(shè),并在軌道交通特許經(jīng)營期內(nèi)運(yùn)營獲益。SPV在特許期終止之時根據(jù)合同移交軌道交通及其特許權(quán),屆時解散。

2.1.3 融資來源

城市軌道交通工程一般融資來源包括項目民間投資者的股本金和債務(wù)融資。由于建設(shè)資金巨大,單靠發(fā)起人自有資金難以滿足,很大比例來自債務(wù)資金,主要通過銀行、非銀行等金融機(jī)構(gòu)獲取。同時,政府可以通過金融機(jī)構(gòu)有效地對項目資金流進(jìn)行監(jiān)控。在特殊情況下,金融機(jī)構(gòu)可利用自身的信譽(yù)協(xié)助SPV以發(fā)行債券等方式進(jìn)行融資。

民間私人投資以股本金的形式投入到SPV中,作為項目的啟動資金。根據(jù)國內(nèi)實(shí)際情況,PFI項目中項目投資者的資產(chǎn)凈值只占項目資金很少部分,一般在5%～15%。軌道交通工程投資巨大,民間私人投入的股本金也只能占到一部分,但必須達(dá)到國家法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。其余資金需通過債務(wù)融資獲得。

債務(wù)融資包括銀行貸款和其他金融機(jī)構(gòu)融資。銀行貸款是主要來源。城市軌道交通工程項目屬公共項目,貸款銀行一般是以四大國有銀行為主的商業(yè)銀行。其他金融機(jī)構(gòu)融資主要是以項目投資者資產(chǎn)凈值、特許經(jīng)營權(quán)等作為抵押獲取銀行以外金融機(jī)構(gòu)的資金。

2.2 城市軌道交通PFI項目融資運(yùn)作程序

結(jié)合城市軌道交通建設(shè)特點(diǎn),擬定政府方實(shí)施PFI項目運(yùn)作流程如表1所示。

表1 軌道交通PFI項目融資運(yùn)作流程

城市軌道交通工程實(shí)施年限長,不確定因素多,尤其是合同管理的內(nèi)容復(fù)雜多變,應(yīng)結(jié)合各種具體情況編制詳細(xì)的運(yùn)作實(shí)施方案。

2.3 城市軌道交通PFI項目融資注意要點(diǎn)

2.3.1 完善的PFI保障體系

完善的保障體系是 PFI能成功融資的基礎(chǔ)。政府應(yīng)制定科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略加以引導(dǎo),并完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章政策,為城市軌道交通PFI項目建立有效的成本和定價機(jī)制、投資收益機(jī)制,以及透明的監(jiān)管機(jī)制、審計機(jī)制。

2.3.2 合理的利益分配

城市軌道交通作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施,具有自然壟斷性。采用PFI模式運(yùn)作,實(shí)質(zhì)上是在壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制,政府仍起著決定性作用。政府主要考慮項目的國民經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,票價的確定必須考慮居民的承受能力,符合低票價原則。在以票價為主要運(yùn)營收入的城市軌道交通項目中,私人投資者需要長時間才能回收項目高額的沉淀成本而實(shí)現(xiàn)收益。為了吸引民間資本,政府必須建立合理的利益方案,建立項目成本體系和票價調(diào)整機(jī)制,確保投資者達(dá)到合同予以承諾的利益;同時,可以用其他補(bǔ)償方式來吸引民間資本,如土地開發(fā)等。

3 結(jié)語

目前這類項目已有實(shí)施,但范圍有限。實(shí)施過程中也出現(xiàn)了諸多問題,如：風(fēng)險分擔(dān)界定不清,導(dǎo)致政府和投資者之間產(chǎn)生矛盾,但解決途徑有限,影響工程建設(shè),增加項目的社會成本;再有,實(shí)施PFI的環(huán)境不健全,投資者利益得不到有效保證,造成民間投資者對該類項目喪失吸引力。由于PFI介入的成員多,必然還會帶來更多的問題。然而,PFI模式應(yīng)用在城市軌道交通工程中,不僅可以有效地解決軌道交通資金短缺的問題,而且有利于政府節(jié)約成本,提高管理效率。

鑒于PFI融資模式的諸多優(yōu)點(diǎn),因此應(yīng)結(jié)合我國城市軌道交通工程現(xiàn)狀,合理地將兩者的利益有效地結(jié)合起來,同時應(yīng)加強(qiáng)這方面的實(shí)踐與理論研究。

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