程曉冰，齊兵強(qiáng)

（水利部水資源司，100053，北京）

一、水資源論證制度歷史回顧與工作概況

1.水資源論證制度的由來(lái)

1993年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《取水許可制度實(shí)施辦法》（國(guó)務(wù)院令第119號(hào)），確立了取水許可制度。在實(shí)施過(guò)程中，因缺少必要的技術(shù)分析和科學(xué)論證，取水許可審批機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提交的取、用、退水方案的合理性難以把握，影響了取水許可管理的科學(xué)性。為此，在20世紀(jì)90年代中后期，山東、山西、江蘇等地開始探索建設(shè)項(xiàng)目論證制度，取得了很好的效果，大大提升了取水許可審批的科學(xué)性，其經(jīng)驗(yàn)開始在全國(guó)推廣試行。隨后，1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布《水利產(chǎn)業(yè)政策》、2000年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》明確要求建立水資源論證制度。2002年修訂后實(shí)施的現(xiàn)行水法正式建立了水資源論證制度。2002年，水利部和原國(guó)家計(jì)委貫徹落實(shí)水法，聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（水利部第15號(hào)令），水利部制定了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法和水資源論證報(bào)告書審查規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度全面推行實(shí)施。2006年國(guó)務(wù)院頒布《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)），水資源論證成為取水許可審批前的法定必備環(huán)節(jié)。

2.水資源論證的主要內(nèi)容

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，水資源論證包括建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和規(guī)劃水資源論證兩個(gè)方面。

（1）建設(shè)項(xiàng)目水資源論證

凡直接從江河、湖泊或地下取水并需申請(qǐng)取水許可證的新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證。主要內(nèi)容是：項(xiàng)目所在區(qū)域水資源開發(fā)利用程度和利用潛力分析，建設(shè)項(xiàng)目取水水源論證，取用水合理性論證，退（排）水情況及其對(duì)水環(huán)境影響分析，對(duì)其他用水戶權(quán)益的影響分析，消除或減少建設(shè)項(xiàng)目取用水影響的補(bǔ)救、補(bǔ)償措施合理性論證等。

（2）規(guī)劃水資源論證

水法第23條第2款規(guī)定對(duì)以下三類規(guī)劃進(jìn)行水資源論證，一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的水資源論證。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2005〕33 號(hào)），國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃；按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。因此，凡與水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等有密切關(guān)聯(lián)的各行政層級(jí)的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃均屬水資源論證的范圍。二是城市總體規(guī)劃的水資源論證。三是重大建設(shè)項(xiàng)目布局的水資源論證。主要內(nèi)容是：分析水資源條件對(duì)規(guī)劃的保障能力和約束作用，論證規(guī)劃布局與水資源承載能力的協(xié)調(diào)性，預(yù)測(cè)規(guī)劃實(shí)施對(duì)水資源可持續(xù)利用的影響，提出規(guī)劃方案調(diào)整和優(yōu)化的意見以及預(yù)防或減輕不良影響的對(duì)策措施，從宏觀層面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和水資源承載能力相協(xié)調(diào)，從戰(zhàn)略層面促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。

3.主要管理內(nèi)容

目前對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的管理主要有4個(gè)方面：一是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書編制單位資質(zhì)管理。根據(jù)《水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)資質(zhì)和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法(試行)》，凡從事建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的單位，必須取得相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)，并在資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)開展工作。二是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查制度。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查工作管理規(guī)定（試行）》，報(bào)告書審查意見是取水許可的依據(jù)，也是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)。三是評(píng)審專家管理。為保證論證報(bào)告書審查質(zhì)量，水利部建立了水資源論證評(píng)審專家?guī)?。審查機(jī)關(guān)組織專家審查報(bào)告書時(shí)，從水利部水資源論證評(píng)審專家?guī)熘羞x聘的專家人數(shù)不得少于專家總?cè)藬?shù)的1/2。四是對(duì)報(bào)告書編制從業(yè)人員的管理。資質(zhì)單位必須有相應(yīng)數(shù)量的經(jīng)過(guò)培訓(xùn)上崗的人員。規(guī)劃水資源論證目前處于探索階段，尚未正式明確具體管理環(huán)節(jié)。

4.工作概況

目前，全國(guó)甲級(jí)資質(zhì)單位162家，乙級(jí)資質(zhì)單位780家，從事水資源論證工作的技術(shù)人員已達(dá)3萬(wàn)余人。資質(zhì)單位覆蓋全國(guó)水利、國(guó)土、環(huán)保、教育、建設(shè)等多個(gè)行業(yè)，涉及生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、科研和咨詢等領(lǐng)域，基本形成了多領(lǐng)域、多學(xué)科的論證工作隊(duì)伍。全國(guó)累計(jì)提交審查的水資源論證報(bào)告書20000余份，涉及水利、電力、化工、鋼鐵等數(shù)十個(gè)主要行業(yè)，項(xiàng)目遍及全國(guó)各地。許多項(xiàng)目因不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策或不能滿足當(dāng)?shù)厮Y源和水環(huán)境承載力而未能上馬。水利部逐步規(guī)范加強(qiáng)監(jiān)督管理，每年對(duì)論證審查機(jī)構(gòu)、論證資質(zhì)單位和評(píng)審專家組織年度總結(jié)考核，并對(duì)部分單位進(jìn)行抽查，對(duì)違規(guī)資質(zhì)單位進(jìn)行處罰。2010年8月，為加強(qiáng)水資源論證管理，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，水資源司按照 《關(guān)于開展2010年度建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)單位監(jiān)督檢查工作的通知 》（辦資源〔2010〕194號(hào)）要求，對(duì)有關(guān)資質(zhì)單位及其編制的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書進(jìn)行了監(jiān)督檢查，下發(fā)了《關(guān)于2010年度建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)單位抽查情況的通報(bào)》（辦資源〔2010〕295 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱通報(bào)），對(duì)存在違規(guī)行為、報(bào)告書編制質(zhì)量差等問題的22家資質(zhì)單位進(jìn)行了處理。此舉引起了很大的社會(huì)反響，已成為嚴(yán)格水資源管理的一項(xiàng)有力舉措。此外，許多地區(qū)探索開展了規(guī)劃水資源論證工作，湖南省開展了長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展規(guī)劃水資源論證，湖北省開展了武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)水資源論證等，為全面推行規(guī)劃水資源論證積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

水資源論證工作開展8年來(lái)，取得明顯成效。一是從源頭上加強(qiáng)了水資源開發(fā)利用的需求管理。各地先后否決了100多份水資源論證報(bào)告書，限制了一批高耗水、高污染建設(shè)項(xiàng)目的上馬。特別是在缺水地區(qū)，在很大程度上可以減免此類建設(shè)項(xiàng)目參與競(jìng)爭(zhēng)性取用水的資格，客觀上迫使某些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)布局的合理優(yōu)化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源相匹配的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是提升了取水許可審批的科學(xué)化、規(guī)范化水平。經(jīng)過(guò)審查通過(guò)的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告，為審批取水許可提供了可靠的技術(shù)依據(jù)。三是促進(jìn)了水資源高效利用。通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目取用水合理性的論證，在一定程度上改變了過(guò)去粗放用水的生產(chǎn)模式，提高了水的利用效率和效益，推動(dòng)了節(jié)約用水和計(jì)劃用水。四是促進(jìn)了水資源有效保護(hù)。通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目取水、退水對(duì)生態(tài)與環(huán)境及第三方影響的分析論證，并提出了相應(yīng)的補(bǔ)救措施和補(bǔ)償方案建議，可在很大程度上消除或減少其不利影響，有利于水環(huán)境的改善和維系水生態(tài)的平衡，有利于水功能區(qū)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，受到影響的他人，也因得到了合理補(bǔ)救和補(bǔ)償?shù)某兄Z，從源頭上減少了水事糾紛，促進(jìn)了和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、水資源論證制度的特點(diǎn)及其對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要作用

水資源論證制度作為水資源管理的基本制度之一，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度具有十分重要的意義，其特點(diǎn)及作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.水資源論證是水資源開發(fā)利用與管理的前置把關(guān)環(huán)節(jié)

水資源論證制度的特點(diǎn)之一是從源頭把關(guān)水資源的開發(fā)利用。規(guī)劃水資源論證是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃環(huán)節(jié)，從宏觀層面論證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略與水資源承載能力的協(xié)調(diào)性，預(yù)防把關(guān)規(guī)劃實(shí)施出現(xiàn)的水資源問題。建設(shè)項(xiàng)目水資源論證是在具體項(xiàng)目建設(shè)決策方面，從微觀層面論證建設(shè)項(xiàng)目與區(qū)域水資源條件的適應(yīng)性及建設(shè)項(xiàng)目取、用、退水的合理性，預(yù)防把關(guān)建設(shè)項(xiàng)目上馬后對(duì)區(qū)域水資源可持續(xù)利用以及其他取用水戶的不利影響。水資源論證關(guān)口直接關(guān)系著后續(xù)的水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)等工作。因此水資源論證充分體現(xiàn)了水資源管理以預(yù)防為主的指導(dǎo)思想，是水資源管理中十分重要的前置把關(guān)環(huán)節(jié)。

2.水資源論證是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的管理紐帶與綜合平臺(tái)

水資源論證以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和水資源管理政策法規(guī)、規(guī)劃等為依據(jù)，檢驗(yàn)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目是否符合流域區(qū)域取用水總量控制的要求，是否符合節(jié)約用水的要求，以及是否符合水功能區(qū)的管理要求，其實(shí)質(zhì)是檢驗(yàn)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目與水資源開發(fā)利用紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線的符合性，是將三條紅線的管理要求放在一個(gè)綜合平臺(tái)上同時(shí)體現(xiàn)，因而水資源論證是聯(lián)系水資源管理三條紅線的紐帶；水資源論證廣泛涉及水資源管理中的水量分配方案、定額管理、取水許可、水資源調(diào)度、節(jié)約用水、入河排污口和水功能區(qū)管理等水資源管理的各個(gè)方面，是將水資源管理要考慮的各個(gè)方面共同放在一個(gè)工作平臺(tái)上予以統(tǒng)籌解決，是協(xié)調(diào)水資源管理各個(gè)方面的紐帶。同時(shí)，水資源論證不僅僅從水資源可持續(xù)利用方面出發(fā)，還要充分保障規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目的合理需水；不僅論證規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目本身的合理性，還要分析對(duì)其他相關(guān)用水戶及生態(tài)環(huán)境的不利影響。因此，水資源論證提供了一個(gè)很好的管理紐帶與綜合平臺(tái)，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)與保護(hù)的相互協(xié)調(diào)、水資源管理各個(gè)方面的相互協(xié)調(diào)以及規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目自身與受影響方的協(xié)調(diào)。

3.水資源論證是能夠落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手

近年，《中華人民共和國(guó)水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水量分配暫行辦法》等法律法規(guī)相繼頒布或修訂，形成了水資源管理制度框架體系。但總體看來(lái)，現(xiàn)有水資源管理制度法規(guī)不夠健全，特別是制度的可操作性較差，這也是水資源管理各項(xiàng)制度落實(shí)不夠的主要原因之一。凡不能通過(guò)水資源論證報(bào)告書審批的建設(shè)項(xiàng)目，取水許可申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，意味著建設(shè)項(xiàng)目沒有水源保障；建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法被審批和核準(zhǔn)，意味著建設(shè)項(xiàng)目不能上馬。這是一項(xiàng)十分有力的管理措施，不僅促使建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位必須主動(dòng)考慮水資源保護(hù)問題，也為各級(jí)水行政主管部門具體落實(shí)水資源管理各項(xiàng)政策提供了重要抓手。因此，盡管水資源論證的推行僅有幾年的時(shí)間，但其已成為各級(jí)水行政主管部門從事水資源管理的重要抓手。

三、對(duì)強(qiáng)化水資源論證管理的思考

盡管近年水資源論證取得了很大成效，但該項(xiàng)制度起步較晚，實(shí)踐時(shí)間較短，還存在一些問題需要改進(jìn)和完善。在管理層面，一是管理制度法規(guī)不健全。規(guī)劃水資源論證管理制度基本空白，論證范圍、管理環(huán)節(jié)和管理內(nèi)容尚處于探索階段；現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度的設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)密。二是管理體制問題。目前報(bào)告書審查主要由各地方水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)實(shí)施，水利部缺少對(duì)重大項(xiàng)目水資源論證的控制力。地方審批機(jī)關(guān)受地方政府行政干擾嚴(yán)重，部分地區(qū)政府為上馬工程，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，影響水資源論證審批結(jié)果的合理性。三是監(jiān)督管理不到位，對(duì)違規(guī)行為處罰力度不夠。部分審批機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)告書審查工作把關(guān)不嚴(yán)，部分資質(zhì)單位編制的報(bào)告書質(zhì)量較差。盡管各級(jí)水行政主管部門定期對(duì)水資源論證工作進(jìn)行檢查，但目前的監(jiān)督檢查工作力度仍然不夠。在技術(shù)層面，一是偏重于論證建設(shè)項(xiàng)目水資源保障的可靠性，在用水效率合理性、對(duì)流域區(qū)域水資源可持續(xù)利用的影響、對(duì)其他用水戶的影響及補(bǔ)償方面論證深度不足。二是標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。目前水資源論證僅有《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（試行）》技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，急需健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。三是基礎(chǔ)薄弱。水資源綜合規(guī)劃等許多流域綜合規(guī)劃、河流水量分配方案和取水許可總量控制指標(biāo)制定工作尚未完成，水資源論證依據(jù)的規(guī)劃、水量分配方案以及管理政策等不充分、缺乏必要的限制性政策。

針對(duì)當(dāng)前水資源論證工作存在的主要問題，可以考慮從以下幾個(gè)方面著力改進(jìn)。

1.強(qiáng)化水資源論證法規(guī)建設(shè)

《中華人民共和國(guó)水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)雖然規(guī)定了水資源論證制度，但較為原則，可操作性不強(qiáng)；水利部制定了 《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》以及資質(zhì)管理和報(bào)告書審查的規(guī)定，但限于部門規(guī)章，權(quán)威性不足，對(duì)違法違規(guī)行為的威懾力不強(qiáng)，難以充分發(fā)揮作用。為此，需要抓緊制定“水資源論證條例”，使水資源論證成為更加具有權(quán)威性和普遍約束力的一項(xiàng)制度，也使各級(jí)水行政主管部門有法可依，依法行政，強(qiáng)化水資源論證制度的落實(shí)。

2.探索改革現(xiàn)行報(bào)告書審批和資質(zhì)管理體制

盡管中央三令五申要求加強(qiáng)水資源管理，從嚴(yán)控制水資源開發(fā)利用行為，但當(dāng)前水資源過(guò)度開發(fā)、無(wú)序開發(fā)和低效開發(fā)仍然十分嚴(yán)重。水資源論證作為水資源開發(fā)利用的把關(guān)環(huán)節(jié)，說(shuō)明在這項(xiàng)制度的執(zhí)行過(guò)程中，中央對(duì)地方的控制力不夠，上級(jí)審批機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審批機(jī)關(guān)的約束力不夠。這就需要從審批管理體制上著手解決，將現(xiàn)行水資源論證報(bào)告書審批權(quán)限普遍上收一級(jí)，原由各流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批的水資源論證上收到國(guó)家水行政主管部門；原由省級(jí)水行政主管部門審批的水資源論證上收到各流域機(jī)構(gòu)，依次類推。通過(guò)提高審批權(quán)限門檻，避免審批機(jī)關(guān)所在地方的政府行政干擾，增加制度實(shí)施的控制力。同時(shí)，將資質(zhì)審批權(quán)限統(tǒng)一集中到國(guó)家水行政主管部門，從嚴(yán)控制資質(zhì)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)厲處罰違規(guī)資質(zhì)單位，全面規(guī)范資質(zhì)單位管理。

3.嚴(yán)格兩項(xiàng)行政許可，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督檢查

盡快修訂 《水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法（試行）》和《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查規(guī)定（試行）》，嚴(yán)格設(shè)定行政許可條件，嚴(yán)密設(shè)計(jì)制度的各個(gè)管理環(huán)節(jié)。執(zhí)法監(jiān)督檢查要改革現(xiàn)有的定期檢查制度，將報(bào)告書年度抽查和資質(zhì)單位年度檢查改變?yōu)槌Ｒ?guī)性日常工作。

4.健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則 （試行）》已經(jīng)試行了7年，很多技術(shù)要求已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前水資源論證工作的需要，需要抓緊修訂標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要針對(duì)不同行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證特點(diǎn)，提高技術(shù)要求的針對(duì)性，特別是針對(duì)火電、造紙、紡織、印染等高用水、高污染行業(yè)和核電等特殊行業(yè)，需要抓緊提出這些行業(yè)的水資源論證技術(shù)要求。

5.大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作

當(dāng)前各級(jí)政府和各行業(yè)主管部門已經(jīng)開始著手“十二五”規(guī)劃編制工作。抓緊開展規(guī)劃水資源論證，是當(dāng)前一項(xiàng)十分重要而急迫的任務(wù)。各級(jí)水行政主管部門要切實(shí)加大工作力度，全力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，使水資源論證工作著力點(diǎn)盡快從微觀層面進(jìn)入到宏觀層面。