孫瑞彬

構(gòu)建加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整體制機(jī)制的若干思考

孫瑞彬

加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，也是最關(guān)鍵、最緊迫的重大任務(wù)。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好的形勢下，下大力解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的深層次問題，必須找準(zhǔn)工作著力點(diǎn)和抓手，通過堅(jiān)定不移地深化改革，努力構(gòu)建更加科學(xué)有效的體制機(jī)制。

一、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已刻不容緩

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成就有目共睹，但付出的成本和代價(jià)很大，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠物質(zhì)資源消耗的格局還沒有根本改變，產(chǎn)業(yè)層次低、布局散、競爭力弱的格局還沒有根本改變，企業(yè)主要依靠低成本、低價(jià)格競爭的格局還沒有根本改變。特別是在國際金融危機(jī)的沖擊下，長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。突出表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)初級化和產(chǎn)能過剩。目前我國正處于工業(yè)化中期階段，按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的一般規(guī)律，高度加工業(yè)應(yīng)成為整個(gè)產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)和支柱，但是由于一些地方長期形成的“有什么資源做什么飯”的思維定勢，加上企業(yè)大多缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)，使得在發(fā)展路徑上過多依賴資源稟賦，產(chǎn)業(yè)初級化特征比較明顯。目前，全國原材料工業(yè)占重工業(yè)的比重為23%,且大多是鋼鐵、煤炭、建材、紡織、玻璃等傳統(tǒng)產(chǎn)品、初級產(chǎn)品。近年來，盡管我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一定成效，但不少領(lǐng)域、一些地區(qū)產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)問題仍很突出，一些行業(yè)落后產(chǎn)能比重還比較大。2009年，我國粗鋼產(chǎn)能超過7億噸，實(shí)際消費(fèi)不足5.3億噸；水泥產(chǎn)能19.6億噸,產(chǎn)量16.5億噸，產(chǎn)能閑置3.1億噸；電解鋁、傳統(tǒng)煤化工產(chǎn)能過剩30%左右，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也存在重復(fù)建設(shè)傾向。

第二，產(chǎn)業(yè)集中度低。近年來，我國重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的集中度有所提高，但與發(fā)達(dá)國家相比，產(chǎn)業(yè)布局點(diǎn)多、分散、不合理的問題仍較突出，特別是缺少實(shí)力雄厚、能夠支撐和帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的大企業(yè)、大集團(tuán)。從2009年《財(cái)富》世界500強(qiáng)看，我國有43家企業(yè)上榜，僅占美國上榜企業(yè)總數(shù)的三分之一；從分布行業(yè)看，美國、日本等發(fā)達(dá)國家上榜企業(yè)大多分布在汽車、電子、醫(yī)藥食品、金融和IT等以創(chuàng)新為主導(dǎo)的行業(yè)，我國上榜企業(yè)大多集中在冶金、工程建筑、貿(mào)易、石化等領(lǐng)域，普遍存在產(chǎn)品技術(shù)含量不高、創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題。由于產(chǎn)業(yè)集中度低，企業(yè)數(shù)量雖多，但規(guī)模不大、實(shí)力不強(qiáng)，對內(nèi)重復(fù)建設(shè)、惡性競爭，對外缺乏市場話語權(quán)，資源配置效率較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏競爭力。

第三，自主創(chuàng)新能力弱。盡管我國各個(gè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和自主創(chuàng)新能力有了大幅提高，個(gè)別產(chǎn)業(yè)在國際上具備了一定的競爭力，但總體來看，產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力仍然較弱，產(chǎn)業(yè)技術(shù)中的核心專利技術(shù)少，急需的一些技術(shù)裝備特別是高端產(chǎn)品主要依賴于進(jìn)口，多數(shù)產(chǎn)業(yè)處于國際產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的低端，技術(shù)水平、產(chǎn)品附加值和工業(yè)增加值率還比較低。目前，我國制造業(yè)平均增加值為26%，分別比美國、日本低23和22個(gè)百分點(diǎn)。人才少、機(jī)構(gòu)少、投入不足，致使絕大多數(shù)企業(yè)缺乏核心技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)。世界品牌實(shí)驗(yàn)室2009年度世界品牌500強(qiáng)中，中國只有18個(gè)品牌入選，僅占3.6%。同時(shí)，由于缺少擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，我國一些行業(yè)存在產(chǎn)業(yè)技術(shù)空心化的危險(xiǎn)，成為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大和進(jìn)入國際市場的瓶頸。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中存在的諸多問題，對當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展都造成了重大影響。從即期運(yùn)行看，經(jīng)濟(jì)效益比較低。在國際金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊、國內(nèi)外市場有效需求萎縮的情況下，由于我國大部分產(chǎn)品處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，微薄的利潤空間和市場受到擠壓，部分企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益大幅下滑，一些企業(yè)甚至停產(chǎn)、倒閉。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，資源環(huán)境約束日益加大。我國能源消費(fèi)總量較大，資源供需矛盾突出，鐵礦石、石油、煤炭等仍需大量進(jìn)口。污染排放總量偏大，盡管近年來環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但部分城市空氣污染、部分流域水污染仍然嚴(yán)重。在能源資源日益緊缺、環(huán)境質(zhì)量要求越來越高的形勢下，這種高投入、高消耗、高污染、低效益的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼了，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)確實(shí)到了非調(diào)不可、刻不容緩的時(shí)候。

二、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)鍵是找準(zhǔn)工作著力點(diǎn)和抓手

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)涵十分豐富，其實(shí)質(zhì)就是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。圍繞這一要求，我們必須立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧，著力把握好“六個(gè)環(huán)節(jié)”：

(一)必須把科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的中心環(huán)節(jié)

競爭是什么,就是減少甚至消滅產(chǎn)品的利潤。因此，每個(gè)行業(yè)、每個(gè)產(chǎn)業(yè)、每個(gè)企業(yè)、每個(gè)工序，都有一個(gè)技術(shù)升級和技術(shù)創(chuàng)新的問題。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，核心就是通過科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，全面提升產(chǎn)品的附加值。現(xiàn)實(shí)的途徑是，一方面，鼓勵有條件、有能力的企業(yè)開展自主創(chuàng)新,掌握更多的自主知識產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)，搶占科技制高點(diǎn);另一方面，積極引導(dǎo)大多數(shù)企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)適用技術(shù),大幅度改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),提升工藝裝備的技術(shù)水平，促進(jìn)產(chǎn)品更新?lián)Q代。具體來講，關(guān)鍵是要引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)瞄準(zhǔn)國際高端產(chǎn)品和先進(jìn)技術(shù)，普遍開展“對標(biāo)行動”，通過政策激勵、勞動競賽、崗位練兵等多種方法，使科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步真正落實(shí)到每個(gè)行業(yè)、每個(gè)企業(yè)、每個(gè)崗位和每個(gè)員工。

(二)必須把提高產(chǎn)業(yè)集中度作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效途徑

企業(yè)走到了今天,特別是對于原材料工業(yè)來講,企業(yè)的原料成本、能源成本、人工成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用、銷售費(fèi)用、產(chǎn)品價(jià)格大體相當(dāng)，關(guān)鍵是能否擁有市場話語權(quán)。當(dāng)前，要抓住一些企業(yè)生產(chǎn)困難的時(shí)機(jī)，大力推進(jìn)兼并重組。對內(nèi)，以鋼鐵、裝備制造、石化、建材、輕工等行業(yè)為重點(diǎn)，制定扶持政策和引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)開展兼并重組和低成本擴(kuò)張，加快培育一批具有綜合競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)。對外，加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，鼓勵符合國外市場需求的行業(yè)有序向境外轉(zhuǎn)移，支持有條件的企業(yè)開展海外并購，特別要加強(qiáng)多元化的礦業(yè)投資和開發(fā)，增強(qiáng)對鐵礦石、石油等重要資源的掌控能力，努力在重要行業(yè)和領(lǐng)域爭取更多話語權(quán)。

(三)必須把淘汰落后產(chǎn)能作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段

淘汰落后產(chǎn)能，既節(jié)約資源、減少污染，又能為先進(jìn)產(chǎn)能騰出空間，提高經(jīng)濟(jì)效益，本身就是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2010年2月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，分行業(yè)明確了目標(biāo)任務(wù)。各地必須堅(jiān)決按照國家要求，逐行業(yè)、逐地區(qū)、逐企業(yè)分解目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)定不移地加快淘汰落后產(chǎn)能。需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展中形成的落后產(chǎn)能，是進(jìn)一步發(fā)展和調(diào)整的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，直接關(guān)系財(cái)政收入和就業(yè)。因此，我們既要堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能，又要有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)，建立政府引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的退出機(jī)制，制定分行業(yè)落后產(chǎn)能退出補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，兼顧各方利益，最大限度地減少產(chǎn)業(yè)“脫胎換骨”的陣痛。

(四)必須把節(jié)能減排作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要抓手

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，最根本的是把發(fā)展從依靠資源能源消耗轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步上來。但歷史形成的傳統(tǒng)發(fā)展方式往往具有很強(qiáng)的慣性，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個(gè)非常艱難的過程，有時(shí)甚至?xí)绊懓l(fā)展速度。在這種情況下，單純依靠地方和企業(yè)自覺調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作用是有限的，必須牢牢抓住并利用好節(jié)能減排這一硬性約束，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段，倒逼各地和企業(yè)加快科技創(chuàng)新和技術(shù)改造，切實(shí)提高工藝技術(shù)和裝備水平，積極淘汰落后產(chǎn)能和工藝，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。

(五)必須把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要載體

“城”和“市”是相伴而生的,沒有產(chǎn)業(yè)作支撐，城市就不可能繁榮；沒有城鎮(zhèn)作載體，產(chǎn)業(yè)也就很難發(fā)展壯大。一個(gè)功能完善、承載力強(qiáng)的城市，可以有效帶動以服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程步伐不斷加快，2009年全國城鎮(zhèn)化率達(dá)46.6%,但總體發(fā)展水平還比較低。目前世界城鎮(zhèn)化水平已超過50%，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率大都在80%左右。城鎮(zhèn)的承載力不強(qiáng)、功能不全,嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。如果不改變現(xiàn)狀,資本和人才進(jìn)不來、留不住,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的道路可能更長。因此,加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，絕不單單是一個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)問題，而是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重要載體。必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，切實(shí)增強(qiáng)城鎮(zhèn)對現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的聚集、吸納和承載能力。

(六)必須把繼續(xù)擴(kuò)大開放作為結(jié)構(gòu)調(diào)整的強(qiáng)大動力

擴(kuò)大對外開放，不僅可以吸引項(xiàng)目、資金，而且可以引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)、管理和高端人才，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提供有力支撐。在后國際金融危機(jī)時(shí)期，我們必須發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，瞄準(zhǔn)國際產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的高端，充分利用國際國內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場，更深、更廣地參與國際產(chǎn)業(yè)分工，努力在國際競爭中搶占制高點(diǎn)、爭創(chuàng)新優(yōu)勢。當(dāng)前，要抓住國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)加速“梯度轉(zhuǎn)移”的時(shí)機(jī)，有針對性地開展招商引資，鼓勵外資投向高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，特別要引進(jìn)更多的高端人才、更多的優(yōu)質(zhì)資本、更多的先進(jìn)技術(shù)、更多的高端產(chǎn)品，促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)層次的快速提升。

三、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的根本保障是深化改革、著力創(chuàng)新體制機(jī)制

胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變滯后，最大癥結(jié)在于體制機(jī)制不合理。因此，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須以更大的決心和力度深化改革，著力創(chuàng)新體制機(jī)制。具體講，要努力在五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破：

（一）積極推進(jìn)行政體制改革

產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、資源優(yōu)化配置、淘汰落后產(chǎn)能、企業(yè)兼并重組等，都涉及不同地區(qū)、不同層次的實(shí)際利益。目前，我國條塊分立、相互封閉的行政管理格局尚未根本解決，決策層面部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合，資源配置上各地競相爭取國家支持，致使一些重大決策很難執(zhí)行到位，一些資源低效配置和重復(fù)浪費(fèi)。必須本著科學(xué)合理、突出效果的原則，進(jìn)一步深化行政管理體制改革，建立地區(qū)財(cái)稅分享機(jī)制，打破部門分割、業(yè)務(wù)分割和地域分割的管理體制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間加速流動和高效配置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

（二）完善政策激勵和導(dǎo)向機(jī)制

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效途徑，往往是通過政府的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)企業(yè)在市場競爭中優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。而各地現(xiàn)行的政策體系，大多仍以支持GDP增長為主，缺乏支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的鮮明導(dǎo)向。必須更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)一步健全政策激勵和導(dǎo)向機(jī)制。在稅收調(diào)節(jié)方面，應(yīng)抓住當(dāng)前宏觀環(huán)境比較有利的時(shí)機(jī)，堅(jiān)持區(qū)別對待原則，適時(shí)調(diào)整資源稅、消費(fèi)稅和環(huán)境稅的稅負(fù)，引導(dǎo)各地和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在資金補(bǔ)助方面，要集中研發(fā)投入、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金、貼息、獎勵、技改資金、淘汰落后產(chǎn)能資金、環(huán)保資金等財(cái)政資金，加大對產(chǎn)業(yè)升級項(xiàng)目和企業(yè)的補(bǔ)貼力度，引導(dǎo)各類投資的投向和結(jié)構(gòu)。在資源配置方面，集中政府掌控的資源，特別是在大宗礦產(chǎn)資源配置、土地指標(biāo)分配等方面，對技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)升級和整合重組等項(xiàng)目予以重點(diǎn)支持和傾斜。

（三）強(qiáng)化政策和要素約束機(jī)制

政策激勵固然重要，強(qiáng)有力的約束也必不可少。要綜合規(guī)劃、價(jià)格、金融、土地、環(huán)保等多種手段，倒逼各地和企業(yè)通過上大壓小、以新代舊、淘汰落后，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。規(guī)劃方面，國家和各地都制定出臺了產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，關(guān)鍵是要落實(shí)到具體項(xiàng)目和每個(gè)企業(yè)，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的剛性約束力。融資方面，堅(jiān)持有保有壓、區(qū)別對待的金融政策，大力推行“綠色金融”，嚴(yán)格限制或禁止向“兩高”行業(yè)和落后產(chǎn)能項(xiàng)目發(fā)放信貸資金或支持上市融資。價(jià)格方面，進(jìn)一步提高差別電價(jià)和水價(jià)標(biāo)準(zhǔn),并將實(shí)施范圍由目前的燒堿、水泥、鋼鐵等行業(yè)擴(kuò)大到所有“兩高”行業(yè),推行差別電價(jià)、水價(jià)累進(jìn)獎懲制度,調(diào)動企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的積極性。土地、環(huán)保方面，對產(chǎn)能過剩行業(yè)堅(jiān)持新增產(chǎn)能“等量置換”或“減量置換”原則，加強(qiáng)用地計(jì)劃調(diào)控，嚴(yán)格環(huán)評審批，遏制低水平重復(fù)建設(shè)，防止新增落后產(chǎn)能。

（四）健全活躍市場主體的運(yùn)行機(jī)制

企業(yè)是市場主體，也是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主體。而政府應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，把該管的切實(shí)管好管住，把不該管的徹底放開，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)高效、公平公正的發(fā)展環(huán)境。去年以來，河北省委、省政府全面開展干部作風(fēng)建設(shè)年活動，大幅度削減和取消行政審批事項(xiàng)和收費(fèi)項(xiàng)目，受到了市場主體和人民群眾的普遍歡迎。各級政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，深化審批制度改革，不斷改善軟硬環(huán)境，提供全方位、多層次、低成本的專業(yè)化服務(wù),形成有利于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級的體制環(huán)境,使企業(yè)真正成為推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主體。

(五)完善體現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的考評機(jī)制

考核是指揮棒和風(fēng)向標(biāo)?？己说胤胶筒块T的工作業(yè)績，既要看發(fā)展速度和規(guī)模，更要看發(fā)展質(zhì)量和效益，注重對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步、擴(kuò)大就業(yè)和改善民生等方面的評價(jià)。目前，國際上越來越重視用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境等方面的指標(biāo)，作為評價(jià)發(fā)展水平的依據(jù)；國內(nèi)有些地方也在嘗試放棄GDP排名的做法，央企開始實(shí)行經(jīng)濟(jì)增加值的考核。我們必須順應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大趨勢，進(jìn)一步健全和完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考評體系，形成有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和科學(xué)發(fā)展的機(jī)制。只有這樣，才能使調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)真正轉(zhuǎn)化為各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行動。

（作者系河北省副省長）