楊心明

（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》中，善良的起草者們幾次以“搬遷”一詞取代“拆遷”一詞，1以免刺痛處于弱勢(shì)地位的“被拆遷人”那一顆顆瀕臨破碎的心。然而，伴隨著推土機(jī)的隆隆轟鳴，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程高歌猛進(jìn)，2形成不可阻擋之勢(shì)。最近，一位著名的城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者口出驚人之語(yǔ)：未來(lái)15年到20年內(nèi)中國(guó)城鎮(zhèn)現(xiàn)有住房約有一半需拆了重建。3此番言論再次引起社會(huì)各界有關(guān)短命建筑、有關(guān)業(yè)主權(quán)利有效期等問(wèn)題的熱議。本文擬從低碳經(jīng)濟(jì)的角度，探討我國(guó)房屋拆遷立法中有哪些底線必須堅(jiān)守。

一、低碳經(jīng)濟(jì)的合法性

低碳經(jīng)濟(jì)是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體系相比在生產(chǎn)和消費(fèi)中能夠節(jié)省能源，減少溫室氣體排放，同時(shí)還能保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭的一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)體系。低碳經(jīng)濟(jì)與中國(guó)當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展的理念和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的要求是一致的，與當(dāng)前大力推行的節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)也有密切聯(lián)系。4在城鎮(zhèn)房屋拆遷立法中滲入低碳經(jīng)濟(jì)理念、原則、措施和程序，是十分必要和迫在眉睫的一項(xiàng)任務(wù)。低碳經(jīng)濟(jì)的合法性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）低碳經(jīng)濟(jì)已被我國(guó)多部法律所肯定

雖然“低碳經(jīng)濟(jì)（Low-Carbon Economy，LCE）”一詞，遲至2003年2月24日才在英國(guó)頒布的《能源白皮書(shū)》中第一次出現(xiàn)，但是我國(guó)法律中早就肯定了與低碳經(jīng)濟(jì)有關(guān)的加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、積極應(yīng)對(duì)氣候變化的理念和措施。1982年憲法第26條即規(guī)定了“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的原則。以能源為中心的法律法規(guī)群體確立了實(shí)施溫室氣體排放控制的制度和措施。這就是：2002年6月的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、2002年10月的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、2005年2月的《可再生能源法》、2007年10月修訂的《節(jié)約能源法》等。尤其值得關(guān)注的是2008年8月29日通過(guò)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。該法主張，要在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中實(shí)行減量化、再利用、資源化；該法規(guī)定了一系列節(jié)能減排措施，對(duì)減緩氣候變化發(fā)揮了重大作用。2009年8月，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)高票通過(guò)了《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》。這部規(guī)范性文件滲透了低碳經(jīng)濟(jì)的理念，為未來(lái)的低碳經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)立法鋪平了道路。

（二）實(shí)行低碳經(jīng)濟(jì)是我國(guó)對(duì)世界的莊嚴(yán)承諾

早在1990年，中國(guó)政府就派出代表團(tuán)參加了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的談判，并在1992年簽署了該公約。1993年全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了該公約。1992年8月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議結(jié)束僅兩個(gè)月，中國(guó)便向世界發(fā)布了《中國(guó)環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》，其中第4條對(duì)策是“提高能源利用效率，改善能源結(jié)構(gòu)”。1994年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，其中第13章為“可持續(xù)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)”。

1998年中國(guó)簽署并于2002年批準(zhǔn)了《京都議定書(shū)》。2002年9月3日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基宣布，中國(guó)已核準(zhǔn)《〈聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約〉京都議定書(shū)》；作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)深知自己肩上的責(zé)任，將堅(jiān)持不懈地作出努力，義無(wú)反顧地承擔(dān)起責(zé)任。2005年2月16日，《京都議定書(shū)》正式生效。

2009年9月，胡錦濤主席在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上，提出了中國(guó)今后應(yīng)對(duì)氣候變化的具體措施：一是加強(qiáng)節(jié)能、提高能效、爭(zhēng)取到2020年單位GDP的二氧化碳排放比2005年有顯著的下降；二是大力發(fā)展可再生能源和核能，爭(zhēng)取2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15％左右；三是大力增加森林碳匯，爭(zhēng)取到2020年森林面積比2005年增加4000萬(wàn)公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米；四是大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，研發(fā)和推廣氣候友好技術(shù)。

2009年11月25日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶向世界公布了我國(guó)2020年降低碳強(qiáng)度的目標(biāo)，即到2020年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40％至45％，作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，并制訂相應(yīng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核辦法。2009年12月18日，溫家寶總理在哥本哈根氣候變化大會(huì)閉幕式上重申：“我們言必信、行必果，無(wú)論本次會(huì)議達(dá)成什么成果，我們都將堅(jiān)定不移地為實(shí)現(xiàn)、甚至超過(guò)關(guān)于溫室氣體減緩排放的目標(biāo)而努力。”5截至2010年3月底，包括中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯和歐盟27個(gè)成員國(guó)在內(nèi)的111個(gè)國(guó)家已簽署了《哥本哈根協(xié)議》。6

盡管國(guó)內(nèi)一部分學(xué)者認(rèn)為，低碳經(jīng)濟(jì)中的“碳”已經(jīng)被極度妖魔化了，其中包藏著發(fā)達(dá)國(guó)家欲借“碳”而封殺發(fā)展中國(guó)家生存空間的險(xiǎn)惡用心，7然而，走低碳經(jīng)濟(jì)之路確實(shí)是中國(guó)政府和人民的自主抉擇，實(shí)行低碳經(jīng)濟(jì)客觀上已成為我國(guó)對(duì)世界各國(guó)的莊嚴(yán)承諾。作為世界上最大的碳排放國(guó)應(yīng)適度改變以往的生存方式，并在法律制度上作出相應(yīng)的改革。

（三）低碳經(jīng)濟(jì)法制是“外部不經(jīng)濟(jì)對(duì)策法”的重要組成部分之一

在新中國(guó)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)立法啟動(dòng)之初，立法部門和研究機(jī)構(gòu)曾向美、英、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家派出多批代表團(tuán)，以考察和借鑒他國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)。代表團(tuán)成員發(fā)現(xiàn)，在日本的經(jīng)濟(jì)法律制度中，有一個(gè)看似冷僻、實(shí)則不可或缺的分支——“外部不經(jīng)濟(jì)對(duì)策法”。8從法理上說(shuō)，“外部不經(jīng)濟(jì)對(duì)策法”的核心是旨在解決隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展所產(chǎn)生的外部性問(wèn)題。所謂外部性，是指一個(gè)或更多的人的自發(fā)行為未經(jīng)第三者同意而強(qiáng)加給他們的費(fèi)用或強(qiáng)行帶給他們的收益。通俗地說(shuō)，未被市場(chǎng)交易包括在內(nèi)的額外成本和收益就是外部性。9進(jìn)一步分析，外部性可以區(qū)分為正外部性和負(fù)外部性?！盁o(wú)論是正外部性還是負(fù)外部性，都是一種低效率的資源配置狀態(tài)，而且游離于市場(chǎng)之外，導(dǎo)致市場(chǎng)失衡與失靈”。10就負(fù)外部性而言，雖然損害的制造者沒(méi)有承擔(dān)加害他人的后果，但該后果卻由社會(huì)承擔(dān)著，所以損害者私人成本小于社會(huì)成本，其他主體，特別是直接受害者的私人成本就會(huì)同時(shí)增加。環(huán)境污染、“搭便車”行為都是典型的負(fù)外部性行為。如今，這一系列行為中還應(yīng)該加上過(guò)于宏大、過(guò)于頻繁的房屋拆遷行為。

從微觀上看，只要新建筑的市場(chǎng)價(jià)值高于拆遷和建設(shè)成本，無(wú)論原來(lái)的建筑物有多新多高多大，將其拆除重建在經(jīng)濟(jì)上都是合算的。然而，從宏觀上看，過(guò)早過(guò)多地拆除房屋的做法，除極大地增加碳排放量以外，還將形成兩大負(fù)外部性問(wèn)題：一是建筑垃圾堆放和降解問(wèn)題，二是新建房屋所需稀缺資源問(wèn)題。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)每年產(chǎn)生數(shù)以億噸計(jì)的建筑垃圾，其中多為不可降解的混凝土，如何處理？有的地方用來(lái)填河填湖，如武漢市中心的湖泊數(shù)已由新中國(guó)成立之初的100多個(gè)銳減至目前的38個(gè)，湖泊面積減少了228.9平方公里。11有的用來(lái)填海，如深圳市向海洋要地產(chǎn)，計(jì)劃填海100平方公里，已填完三成。這樣會(huì)改變自然景觀，生物多樣性降低，漁業(yè)資源減少，濕地消失，加重了赤潮危害。12有的地方用來(lái)填山谷，有的地方將其深埋，但工程浩大，且易造成漏斗狀地質(zhì)，對(duì)保水保墑不利。有的地方試圖用大型機(jī)械將其粉碎后作水泥原料或?qū)⑵涓脑鞛樗囝A(yù)制塊，但成本偏高，得不償失。讓本可長(zhǎng)期地繼續(xù)使用的建筑淪為無(wú)處藏身的垃圾，這肯定不符合低碳理念，也給交易外部第三人和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。

關(guān)于新建房屋所需稀缺資源問(wèn)題，除鋼材、水泥以外，黃砂、磚坯、木材均已逐步進(jìn)入稀缺資源范圍。不少地區(qū)配制混凝土的黃砂現(xiàn)已十分緊張，挖掘砂石嚴(yán)重?fù)p毀河床，給一些水利工程帶來(lái)重大安全隱患。浙江、福建沿海一些美景近年來(lái)逐步消失，原因是有人出高價(jià)收購(gòu)海邊砂土，村民貪小利而自毀家園。在磚瓦燒制方面，雖然多年來(lái)政府部門一直倡導(dǎo)制造空心磚、煤渣磚等，但農(nóng)村地區(qū)使用粘土磚、實(shí)心磚仍很普遍，這在較大程度上影響到耕地的土質(zhì)。在住宅裝修裝飾方面，不良攀比之風(fēng)盛行。木質(zhì)地板、木材護(hù)墻板耗用了大量木料，必然誘使林區(qū)的人們超量采伐樹(shù)木。有學(xué)者分析，白龍江流域甘肅段因每年需完成10萬(wàn)立方米的開(kāi)采量，加劇了泥石流現(xiàn)象的發(fā)生。13資源的過(guò)度消耗，意味著碳排放的大量增加，同時(shí)伴生著各種自然災(zāi)害。這在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，成為愈演愈烈的負(fù)外部性問(wèn)題。

那么，如何克服外部不經(jīng)濟(jì)性呢？目前各發(fā)達(dá)國(guó)家主要采取兩方面的措施：一是由法律規(guī)定受害方有免受外部不經(jīng)濟(jì)性的權(quán)利，并能以接受同等數(shù)量補(bǔ)償?shù)姆绞较蛐袨榉睫D(zhuǎn)讓此權(quán)利；二是將環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，包括對(duì)行為方的直接管制方法和經(jīng)濟(jì)刺激方法。14我國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)定一整套剛?cè)岵?jì)的措施，以妥善地解決外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。

二、現(xiàn)實(shí)中房屋拆遷背離低碳經(jīng)濟(jì)原則的表現(xiàn)與危害

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃屢作變更，房屋拆遷的規(guī)模過(guò)于龐大

目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為47％，距離60％的預(yù)期目標(biāo)尚有較大差距。在邁向預(yù)期目標(biāo)的過(guò)程中，必須充分考慮到資源的承受能力，城鎮(zhèn)化應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的指引下，分階段實(shí)施，漸進(jìn)式發(fā)展。然而，各地競(jìng)相采用的口號(hào)卻是“一年一個(gè)樣，三年大變樣”。有的地方前后任領(lǐng)導(dǎo)“一人一把號(hào)，各吹各的調(diào)”。少數(shù)官員為追求政績(jī)，追求新面貌，急不可耐，只爭(zhēng)朝夕。湖南省嘉禾縣政府甚至提出了“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”的拆遷口號(hào)。15

從規(guī)劃的角度看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路似乎在重復(fù)著美國(guó)模式，其特點(diǎn)是城市分散、汽車化、郊區(qū)化、摩天大樓林立。不少縣級(jí)市的城區(qū)出現(xiàn)了一環(huán)、二環(huán)、三環(huán)，呈現(xiàn)出“攤大餅式”的發(fā)展趨勢(shì)。在一些大中城市，低矮的城郊平房因有礙觀瞻已難覓蹤影，連歷史文化風(fēng)貌區(qū)也不能幸免。例如，遵義會(huì)議舊址周圍的老舊房屋被成片拆除，后經(jīng)古建筑保護(hù)專家批評(píng)，又匆忙按舊圖復(fù)制出一連串的新古董。16又如，身處合肥市中心的李鴻章故居被一座座現(xiàn)代化高樓大廈緊緊包圍，顯得滑稽可笑。規(guī)劃屢遭變更，拆遷規(guī)模偏大的負(fù)面效應(yīng)是我們和前輩們?cè)?jīng)付出的心血都白費(fèi)了，我們和前輩們?cè)趥鞒形拿?、?jié)省資源等方面曾經(jīng)作出的某些努力都付之東流了。

（二）短命建筑現(xiàn)象頻發(fā)，造成資源極大浪費(fèi)

所謂短命建筑，是從兩個(gè)角度得出的結(jié)論。

第一個(gè)角度是中外對(duì)比的角度。發(fā)達(dá)國(guó)家的建筑壽命普遍較長(zhǎng)。例如，英國(guó)建筑的平均壽命達(dá)到132年，美國(guó)建筑的平均壽命達(dá)到74年。關(guān)于我國(guó)建筑的平均壽命，住建部副部長(zhǎng)仇保興在第六屆國(guó)際綠色建筑與建筑節(jié)能大會(huì)上披露了一組數(shù)據(jù)，頗為權(quán)威。他說(shuō)，我國(guó)是世界上新建建筑量最大的國(guó)家，每年20億平方米新建面積，相當(dāng)于消耗了全世界40％的水泥和鋼材，而這些建筑物的平均壽命只有25年至30年。17這就是說(shuō)，就建筑的平均壽命而言，我國(guó)建筑不及英國(guó)的1/4、美國(guó)的1/2。

第二個(gè)角度是理論與實(shí)踐相對(duì)比的角度。理論上的建筑壽命，稱為房屋生命周期，又稱設(shè)計(jì)使用年限。我國(guó)建筑工程規(guī)范規(guī)定：磚混結(jié)構(gòu)建筑的設(shè)計(jì)使用年限為30年；鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)建筑的設(shè)計(jì)使用年限為50年；鋼結(jié)構(gòu)建筑的設(shè)計(jì)使用年限為80年。那么，合理拆除或搬遷一個(gè)房屋的時(shí)間段當(dāng)然就分別為30年、50年、80年。然而，這項(xiàng)規(guī)范是過(guò)于謹(jǐn)慎，過(guò)于悲觀的，它在一定程度上為短期內(nèi)反復(fù)拆建行為提供了行政規(guī)章上的依據(jù)。經(jīng)驗(yàn)表明，有的磚混結(jié)構(gòu)建筑歷經(jīng)幾百年尚能安全使用。我國(guó)古建筑的輝煌也表現(xiàn)在使用年限很長(zhǎng)，如山西應(yīng)縣木塔、福建石獅的客家人圍屋、徽州的明清民居等?，F(xiàn)代建筑中，北京的十大建筑和住建部大樓已使用51年了，理論上已超過(guò)使用極限，但結(jié)構(gòu)仍然很好，18繼續(xù)使用30年至50年應(yīng)不成問(wèn)題。然而，同各地建筑健康存續(xù)、超設(shè)計(jì)年限存續(xù)的樂(lè)觀狀況相反，我國(guó)城鎮(zhèn)的大量房屋，卻在一心追求政績(jī)的形象工程打造中被提前拆毀，遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限。有些房屋是因?yàn)樵瓉?lái)的工廠、學(xué)校、黨政機(jī)關(guān)等搬遷，將土地用途變更后作出拆除。這些房屋中，有的是六、七層的辦公樓，有的是小高層，有的是高層（如浙江大學(xué)原醫(yī)學(xué)院大樓），不少房屋還很新，質(zhì)量還很好，價(jià)值還很大，甚至使用不足10年，竟被強(qiáng)行拆除，或列入拆遷之規(guī)劃。例如，位于揚(yáng)州市古運(yùn)河黃金地段的900多畝土地上，已在2002年后陸續(xù)建起福運(yùn)苑、渡江西苑等小區(qū)。市國(guó)土局為獲取20多億元出讓金，竟答應(yīng)銀河房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司聘請(qǐng)的技術(shù)人員到業(yè)主們家中測(cè)量評(píng)估，擬將新建不足8年的幾個(gè)小區(qū)推倒重建，遭到業(yè)主們強(qiáng)烈反對(duì)，被主流媒體曝光后市府緊急叫停，并向公眾致歉。19應(yīng)當(dāng)說(shuō)，福運(yùn)苑等小區(qū)的業(yè)主們是幸運(yùn)的，而在媒體未能及時(shí)關(guān)注到的一些地方的業(yè)主們恐怕就只能含淚告別那些嶄新的“舊居”了。這將造成資源上非常大的浪費(fèi)。

（三）短命建筑的碳排放經(jīng)濟(jì)賬

如前所述，我國(guó)鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)建筑的設(shè)計(jì)使用年限為50年，而這種結(jié)構(gòu)的建筑是我國(guó)城鎮(zhèn)建筑的主流形態(tài)。仇副部長(zhǎng)的初步結(jié)論是，這些建筑的平均壽命只有25年至30年，這意味著即使以30年計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)建筑的實(shí)際使用平均年限，也僅為設(shè)計(jì)使用年限50年的60％。

有資料反映，自1999年以來(lái)，我國(guó)新建了7000萬(wàn)套住房。20若以一套房居住3人計(jì)，已較好地解決了2.1億人的住房問(wèn)題，但這只是滿足了全部需求的1/3，因?yàn)槲覈?guó)城鎮(zhèn)的戶籍人口和其他常住人口至少有6億人。另?yè)?jù)專家評(píng)析，過(guò)去10年，我國(guó)建成70億平方米房屋。21這一數(shù)據(jù)和7000萬(wàn)套住房的說(shuō)法是基本吻合的，假設(shè)每套房100平方米，7000萬(wàn)套正好是70億平方米，平均每年新建7億平方米。然而，每年7億平方米的數(shù)據(jù)同仇副部長(zhǎng)所說(shuō)每年20億平方米的數(shù)據(jù)之間有了不小的差距。筆者揣測(cè)，有三個(gè)因素起了作用。一是20億平方米中包括了農(nóng)民零星建房的面積，二是20億平方米中包括了工業(yè)企業(yè)、商貿(mào)物流企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)等的建房面積，三是我國(guó)城鎮(zhèn)化“運(yùn)動(dòng)”有一個(gè)“加速度”的特點(diǎn)，即最近幾年來(lái)越造越多。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，我們暫且以每年新增7億平方米為立論起點(diǎn)。若按拆一建二的比例，我國(guó)每年在城鎮(zhèn)拆除的房屋約為3.5億平方米。上文說(shuō)到，我國(guó)城鎮(zhèn)建筑的實(shí)際平均壽命僅為設(shè)計(jì)使用年限50年的60％，換言之，有40％的房屋屬于提前拆除，則3.5億平方米中有1.4億平方米屬于提前拆除。

據(jù)“新浪地產(chǎn)”資料介紹，我國(guó)每建成一平方米的房屋，約釋放800公斤二氧化碳（即0.8噸），22如此，每年提前拆除的1.4億平方米房屋在建造之初共釋放1.12億噸二氧化碳。這里我們不妨將其與全國(guó)的碳排放總量作一番對(duì)照。2006年全國(guó)二氧化碳排放總量為53.17億噸。232007年，我國(guó)碳基燃料共計(jì)排放二氧化碳54.3億噸。24每年不該拆除的那些房屋在建造時(shí)曾經(jīng)釋放的1.12億噸二氧化碳至少占全國(guó)排放總量的1/50。這只是一個(gè)保守性的估計(jì)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部等單位的研究則表明：如果既有的城鎮(zhèn)民用建筑的壽命從目前的30年延長(zhǎng)到50年，則50年內(nèi)可以節(jié)約8億噸鋼材、44億噸水泥、4.8億立方米的木材，僅在生產(chǎn)、加工領(lǐng)域就可以少消耗近12億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少30多億噸二氧化碳排放。2550年僅可減排30多億噸二氧化碳，這顯然是一個(gè)被大大低估的數(shù)據(jù)。按筆者的匡算，以每年減排1.12億噸計(jì)，50年的總量至少可達(dá)55億噸，幾乎等于2007年我國(guó)碳基燃料排放二氧化碳的總量。在房屋拆遷方面，“碳減排”的潛力如此巨大，決不可等閑視之。

三、房屋拆遷立法中貫徹低碳經(jīng)濟(jì)原則的幾項(xiàng)重點(diǎn)

在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，無(wú)論是世界還是中國(guó)，存在著可再生能源的比重難以決定性地替代傳統(tǒng)能源的問(wèn)題，這被稱為當(dāng)前的能源轉(zhuǎn)換鴻溝。26因此，旨在降低傳統(tǒng)能源使用量的房屋拆遷低碳化運(yùn)行，顯得尤其必要。房屋拆遷低碳化在立法上主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）以低碳理念把好城鎮(zhèn)規(guī)劃關(guān)，嚴(yán)禁隨意制定和修改拆遷規(guī)劃

倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)并不意味著在城市建設(shè)中簡(jiǎn)單地主張不拆或少拆，而是說(shuō)要有計(jì)劃地拆，有區(qū)別地拆，理智地拆，民主地拆。2007年10月通過(guò)的我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。城市總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)對(duì)城市更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展作出預(yù)測(cè)性安排。據(jù)此可認(rèn)定，頻繁更改城鎮(zhèn)規(guī)劃的行為是違法的。所謂“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的口號(hào)，在上個(gè)世紀(jì)末提出時(shí)也許是正確的，而在目前情況下，則有浪費(fèi)資源、肆意增加碳排放之嫌?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第31條規(guī)定，舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建。作為上位階法之一的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中這一滲透著低碳經(jīng)濟(jì)理念的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷立法中得到重申。隨著各地區(qū)節(jié)能減排工作的深入開(kāi)展，各市縣職能部門都必須精準(zhǔn)地計(jì)算出本地區(qū)5年、10年、20年乃至50年二氧化碳排放總量，并將其與房屋拆遷規(guī)劃掛鉤，以杜絕違反城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的過(guò)度拆遷行為。

（二）是否符合低碳經(jīng)濟(jì)原則應(yīng)成為拆遷審批中須考量的主要因素之一

無(wú)論公有房屋還是私有房屋，自然存續(xù)未達(dá)設(shè)計(jì)壽命的多層和高層房屋的拆除，都要受到嚴(yán)格限制。限制國(guó)有房屋拆除，主要依靠行政手段；限制私有房屋拆除主要依靠市場(chǎng)力量?！胺采虡I(yè)拆遷，須依當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成一致為準(zhǔn)；當(dāng)事人對(duì)拆遷補(bǔ)償安置達(dá)不成協(xié)議的，不能由行政機(jī)關(guān)裁決，更不能由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷?！?7房屋拆遷審批制度需要改進(jìn)，審批過(guò)程要公開(kāi)。要借鑒上海世博場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以推行“征詢制”為契機(jī)，啟動(dòng)規(guī)劃中的拆遷工作。對(duì)于較高較大較新的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施的拆除，誰(shuí)提議拆除，誰(shuí)申請(qǐng)拆除，誰(shuí)批準(zhǔn)拆除，都要有明確的責(zé)任人，要由該責(zé)任人在當(dāng)?shù)孛襟w上公開(kāi)說(shuō)明拆除的必要性和拆除方案，接受社會(huì)監(jiān)督。28經(jīng)實(shí)踐證明該拆除行為是錯(cuò)誤的，有關(guān)責(zé)任人須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

（三）物盡其用，房盡其壽，置換優(yōu)于推倒，改建優(yōu)于拆除

房產(chǎn)是中國(guó)老百姓最值錢的財(cái)產(chǎn)，建筑是我們身邊最大的物。奉行低碳經(jīng)濟(jì)原則，就應(yīng)當(dāng)將中華民族勤儉持家、聚沙成塔的優(yōu)良傳統(tǒng)發(fā)揚(yáng)光大。有關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示，在過(guò)去3年中，北京首次購(gòu)房者的平均年齡只有27歲，而美國(guó)首次購(gòu)房者平均年齡達(dá)到30歲以上，英國(guó)已由33歲上升至37歲，日本和德國(guó)為42歲。29如何延緩我國(guó)年輕人過(guò)早的購(gòu)房需求，如何撫平年輕人在初入社會(huì)時(shí)暫時(shí)性“無(wú)產(chǎn)”的恐慌心理，將是傳播低碳經(jīng)濟(jì)理念、引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。中國(guó)是一個(gè)有十幾億人口的大國(guó)，如果也追求人均GDP幾萬(wàn)美元的話，我們的環(huán)境、生態(tài)、資源還能承受嗎？中國(guó)人應(yīng)該及早放棄對(duì)西方所謂“豐裕生活”的盲目追求，宣布中國(guó)“趕超意識(shí)”的終結(jié)，進(jìn)入正常健康的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。30在住房問(wèn)題上，不宜一味地求新、求大、求兩代分居。物盡其用，房盡其壽，不僅是道德的體現(xiàn)，而且是法律的要求。所謂“置換優(yōu)于推倒”包括這樣一些方案：原來(lái)的大學(xué)搬走后，可協(xié)商轉(zhuǎn)讓給中小學(xué)使用；原來(lái)的市級(jí)、區(qū)級(jí)黨政機(jī)關(guān)搬走后，可轉(zhuǎn)讓給基層的黨政群機(jī)構(gòu)使用。所謂“改建優(yōu)于拆除”主要是指原來(lái)空置的辦公樓可改為商務(wù)樓、物流中心或廉租房。總之，要少用爆破、少用推土機(jī)。

（四）以低碳建筑取代老建筑的過(guò)程可適當(dāng)縮短

低碳經(jīng)濟(jì)原則在房屋拆遷過(guò)程中的另一重要體現(xiàn)是新建筑設(shè)計(jì)方案的低碳化和長(zhǎng)壽性。在條件允許的情況下，應(yīng)以滲透著低碳理念的“百年建筑”即低碳建筑來(lái)代替行將拆除的老建筑。所謂低碳建筑是指在建筑材料與設(shè)備制造、施工建造和建筑物使用的整個(gè)生命周期內(nèi)，減少石化能源的使用，提高能效，降低二氧化碳等溫室氣體的排放量的住宅和其他建筑物。31為使舊區(qū)改造工作最大限度地節(jié)省資源，減少碳排放，應(yīng)將新建筑設(shè)計(jì)方案的合理競(jìng)爭(zhēng)作為舊房拆除的前置條件之一。實(shí)際使用已達(dá)設(shè)計(jì)壽命2/3以上的舊房，僅在低碳建筑設(shè)計(jì)方案獲專家集體通過(guò)后，才準(zhǔn)許在尚未完全到達(dá)設(shè)計(jì)壽命時(shí)予以拆除。這可以視為對(duì)碳排放交易規(guī)則的靈活運(yùn)用。如果擬建新住宅仍沿襲高耗能、短壽命的舊設(shè)計(jì)觀念，有關(guān)行政部門或業(yè)主組織均可對(duì)拆遷方案行使否決權(quán)。

注：

1沈巋：《“拆遷”概念即將成為歷史》，《新聞晚報(bào)》2010年1月22日，第A38版。

2劉樹(shù)成：《未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)還有六方面動(dòng)力》，《新華每日電訊》2010年7月10日。

3陳淮：《我為什么說(shuō)“20年拆一半”》，《解放日?qǐng)?bào)》2010年8月10日，第5版。

4中國(guó)人民大學(xué)氣候變化與低碳經(jīng)濟(jì)研究所：《低碳經(jīng)濟(jì)——中國(guó)用行動(dòng)告訴哥本哈根》，石油工業(yè)出版社2010年版，第52頁(yè)。

5《人民日?qǐng)?bào)》2009年12月19日，第1版。

6《新民晚報(bào)》2010年4月2日，第A15版。

7勾紅洋：《低碳陰謀——中國(guó)與歐美的生死之戰(zhàn)》，山西經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第7頁(yè)。

8王家福、王保樹(shù)、梁慧星、崔勤之、李薇：《關(guān)于日本經(jīng)濟(jì)法律制度的考察報(bào)告》，《法學(xué)研究》1986年第3期。

9呂忠梅、陳虹、彭曉暉：《規(guī)范政府之法——政府經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)制》，法律出版社2001年版，第74頁(yè)。

10[美]約瑟夫·斯蒂格里茲：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，春秋出版社1998年版，第208頁(yè)。

11皮曙初、魏夢(mèng)佳：《“百湖之市”填湖造樓之痛》，《半月談內(nèi)部版》2010年第8期。

12蔣高明：《填海造地變味，過(guò)度開(kāi)發(fā)盛行，將帶來(lái)報(bào)復(fù)性惡果》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2010年6月25日，第3版。

13劉子倩：《舟曲的啟示》，《中國(guó)新聞周刊》，2010年8月19日。

14汪勁：《環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求》，法律出版社2000年版，第171-173頁(yè)。

15李釗：《對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例征求意見(jiàn)稿的修改建議》，http://q.sohu.com/forum/121/topic/ 47166669，2010年7月13日訪問(wèn)。

16阮儀三：《聚焦城市遺產(chǎn)永續(xù)利用中的誤區(qū)》，《文匯報(bào)》2006年2月26日，第8版。

17《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2010年4月16日。

18、28朱奕：《政協(xié)：短命建筑背離低碳經(jīng)濟(jì)，極大浪費(fèi)》，《人民政協(xié)報(bào)》2010年4月19日。

19敬一丹、項(xiàng)先中：《我的房子怎么說(shuō)拆就拆》，CCTV第一套《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目，2010年4月4日。

20陳淮：《支持70％土地優(yōu)先解決低端群體住房問(wèn)題》，http://finance.sinq，com.cn/chanjing/b/20100410/22117726027.

shtml，2010年7月25日訪問(wèn)。

21潘石屹：《從土地供應(yīng)上解決房?jī)r(jià)問(wèn)題》，《新京報(bào)》2010年4月11日，第A4版。

22崔琳：《地產(chǎn)業(yè)的生態(tài)透鏡》，《新聞晚報(bào)》2010年1月21日，第B11版。

23、25國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部等：《2050中國(guó)能源和碳排放報(bào)告》，科學(xué)出版社2009年版，第119頁(yè)，第675頁(yè)。

24、31孫克放：《突破三步走模式，推進(jìn)低碳住宅產(chǎn)業(yè)化》，http://news.dichan.sina.con.cn新浪地產(chǎn)，2010-6-28，11：59：45，2010年7月13日訪問(wèn)。

26諸大建：《大都市低碳發(fā)展的戰(zhàn)略思考》，《新聞晚報(bào)》2010年9月5日，第A1疊09版。

27應(yīng)松年：《拆遷制度當(dāng)如何完善》，《新聞晚報(bào)》2010年1月7日，第B4版。

29鏈家地產(chǎn)市場(chǎng)研究中心、光大銀行：《值得政府關(guān)注的警訊》，《北京晨報(bào)》2010年8月30日。

30陳先奎：《別再急著“超英趕美”了》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2010年8月25日。