孫澤學(xué)

實現(xiàn)“耕者有其田”是中國共產(chǎn)黨革命的理想與目標(biāo)，為此中共做過不懈努力，在不同時期采取過不同方法。大革命失敗后為反抗蔣介石國民黨的壓迫，中共以“打土豪，分田地”來滿足窮苦農(nóng)民對土地的愿望?？箲?zhàn)時期，鑒于國共兩黨合作抗日，中共在各抗日根據(jù)地實行減租減息的土地政策贏得了群眾的廣泛支持?？箲?zhàn)勝利后不久，在解放區(qū)針對廣大農(nóng)民對土地的渴望，從1946年5月4日中共中央發(fā)布《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》（即《五四指示》）到1947年10月中共中央頒布《中國土地法大綱》前，各解放區(qū)以反奸、清算、減租、退租、退息及公債征購等方式，和平地“從地主手中獲得土地，實現(xiàn)‘耕者有其田’”①《劉少奇選集》上卷，人民出版社，1981年，第378頁。。目前學(xué)術(shù)界對其中的公債征購雖有些研究②李作民：《中國共產(chǎn)黨和平解決土地問題的設(shè)想和和嘗試》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》1989年第1期；沙柳：《中國共產(chǎn)黨和平解決土地問題的嘗試》，《中南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》1996年第5期；宋金壽：《以和平方式和經(jīng)濟(jì)手段解決土地問題的探索》，《北京科技大學(xué)學(xué)報》1997年第5期；楊奎松：《關(guān)于戰(zhàn)后中共和平土改的嘗試與可能問題》，《南京大學(xué)學(xué)報》2007年第5期等。，但仍需要進(jìn)一步深化。

一、土地公債征購政策的出臺及其動因

用土地公債征購的辦法來實現(xiàn)“耕者有其田”，是中共中央在1946年7月19日向各解放區(qū)發(fā)出的《關(guān)于研究答復(fù)制定土地政策中的幾個重要問題的指示》中提出的。該《指示》對征購的對象、范圍、辦法及地價評定等均提出了具體意見?！吨甘尽芬?guī)定，征購對象為地主，其“土地超過一定數(shù)額者由政府以法令征購之”，對從事自耕的中農(nóng)及富農(nóng)的土地“不問多少，應(yīng)免于征購”；而敵偽及大漢奸的土地、旗地與地主的黑地及霸占的土地，則一律予以沒收。

在征購范圍上，“地主可保留一定數(shù)額的土地，免于征購，其保留數(shù)額根據(jù)各地土地的多寡，由各地政府規(guī)定之。但為了真正使地主在土地改革后能夠生活，是否地主每人所保留的土地可等于中農(nóng)每人所有平均土地的兩倍 （即超過一倍，如中農(nóng)每人三畝，地主每人可保留六畝）”。對抗戰(zhàn)期間“在抗日軍隊與抗日民主政府中服務(wù)及積極協(xié)助抗日軍隊與抗日民主之地主，應(yīng)給以優(yōu)待，每人保留免于征購之土地，可多于一般地主所保留者之一倍左右”。而“超過一定數(shù)額的土地之大地主，其超過定額之土地，以半價或半價以下遞減之價格征購之”，“地主多余的農(nóng)具、耕牛、房屋等為農(nóng)民所必需者，亦得征購之，但地主所有之工廠、商店、礦山，不得征購”。

關(guān)于地價評定，“由各縣政府和當(dāng)?shù)氐刂髋c農(nóng)民代表大會參照當(dāng)?shù)赝恋厥袃r與土地質(zhì)量之不同評議規(guī)定”。關(guān)于征購辦法，規(guī)定“由政府發(fā)行土地公債，交付地主地價，分十年還本。公債基金，或者由得到土地的農(nóng)民擔(dān)負(fù)一部分，農(nóng)民每年向政府交付一定數(shù)量的地價，分為十年至二十年交清。另一部分由政府在自己的收入中調(diào)劑?；蛘吒静灰r(nóng)民出地價，由政府在整個財政稅收中調(diào)劑。除公債辦法外，在抗日戰(zhàn)爭期間，地主負(fù)欠農(nóng)民的債務(wù)，農(nóng)民亦可當(dāng)作交付地價折算”。①《中共中央文件選集》第16冊，中共中央黨校出版社，1992年，第253～254頁。

其后，中共中央發(fā)出了《為實現(xiàn)耕者有其田向各解放區(qū)政府的提議》?！短嶙h》共34條，實際是對7月19日指示的具體化，主要重申了公債征購的基本原則與方法，要求各解放區(qū)根據(jù)規(guī)定的原則制定并頒布法令，以滿足廣大農(nóng)民正當(dāng)?shù)耐恋匾?，同時保障地主在土地改革后必需的生活，并為國家的民主化、工業(yè)化打下廣泛的鞏固的基礎(chǔ)②《解放戰(zhàn)爭時期土改文件選編 （1945—1949）》，中共中央黨校出版社，1981年，第21～26頁。。以上就是公債征購政策的主要內(nèi)容。

中共中央提出用征購辦法和平實現(xiàn)“耕者有其田”，有多方面考慮。

1.鞏固和平民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。中共深知土地問題“是一個影響全國政治生活的大問題，可能影響統(tǒng)一戰(zhàn)線，使一部分資產(chǎn)階級民主派退出與我們的合作，影響我們的軍隊、干部與國民黨的軍隊，影響國共關(guān)系與國際關(guān)系”③《劉少奇年譜 （1898—1968）》下卷，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第42頁。。當(dāng)時，國共關(guān)系還沒有完全破裂，談判正在進(jìn)行，黨內(nèi)出現(xiàn)了“和平民主新階段”的樂觀判斷，某些解放區(qū)已著手復(fù)員，減少民兵，全國也彌漫著要求和平、休養(yǎng)生息的氣氛。在此情況下，針對農(nóng)民的土地要求，中共一直在尋求一種既能滿足農(nóng)民愿望，又能“絕不妨礙爭取和平”、鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線的辦法實現(xiàn)“耕者有其田”?？梢姡趯崿F(xiàn)“耕者有其田”的問題上，鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線是優(yōu)先考慮的因素，因而中共特別注意中間勢力的意見，照顧他們的利益，制定的相關(guān)政策也及時向他們解釋，以爭取他們的支持。《五四指示》發(fā)布后，毛澤東、劉少奇在關(guān)于土地政策的講話中指出要“更可能爭取團(tuán)結(jié)他們”，對他們“應(yīng)作正確而有力的解釋，指出減租與耕者有其田都是實行政協(xié)決議，其方式又與內(nèi)戰(zhàn)時期大不相同”④《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第8頁。。隨后，中央在關(guān)于時局及對策的指示中要求“在一切大城市中，除發(fā)展群眾工作外，應(yīng)用極大力量爭取各部分中間派及國民黨中間派”⑤《中共中央文件選集》第16冊，第162頁。。中央制定公債征購政策就是從“減少民族資產(chǎn)階級分子和中間人士的動搖懷疑，以鞏固反對內(nèi)戰(zhàn)獨裁爭取和平民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線，使土地問題得到順利的解決”①《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第15頁。的愿望出發(fā)的。中央在提出公債征購辦法的同時，給周恩來、董必武發(fā)出指示，要求他們及時向中間人士說明中共的土地政策，了解解放區(qū)群眾對土地的正當(dāng)要求及土地征購政策，讓他們明白“只有實行孫中山先生的耕者有其田的主張和政治協(xié)商會議耕者有其田的決議，滿足農(nóng)民的土地要求，才能領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)動走入正軌，才能為國家民主化、工業(yè)化，生成鞏固基礎(chǔ)”。并表示“很愿意和他們共同研究這一有關(guān)一萬萬幾千萬人民生活的重大問題，歡迎他們提供意見，必要時可以與他們開座談會來研究這個問題。他們認(rèn)為對抗戰(zhàn)民主有功須特別照顧的具體人物，他們也可提出”。②《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第19～20頁。

2.以公債征購的方式實施“耕者有其田”，可以暫時緩和與地主階級的關(guān)系。毛澤東深諳“誰得到農(nóng)民的擁護(hù)，誰就得到中國。誰解決土地問題，誰就得到農(nóng)民擁護(hù)”③《斯諾在中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1982年，第212頁。之理?？箲?zhàn)結(jié)束后，中共面對國內(nèi)出現(xiàn)的和平局面，面對廣大農(nóng)民對土地的要求，為緩和與地主階級的關(guān)系，中央堅持抗戰(zhàn)時期的減租減息政策。1945年11月7日，中共中央重申“目前我黨方針，仍然是減租而不是沒收土地”④《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1173頁。。《五四指示》對一般地主，特別是對屬于抗屬、軍屬和烈屬的地主家屬，在保留土地份額上給予相當(dāng)照顧。毛澤東在批準(zhǔn)《五四指示》時亦強(qiáng)調(diào)，在宣傳上“不要談土地革命”⑤《劉少奇年譜 （1898—1968）》下卷，第42頁。；中央也要求“在目前斗爭的策略上，我們在各地的報紙上除公開宣傳反奸、清算、減租、減息的群眾斗爭外，暫時不要宣傳農(nóng)民的土地要求、土地改革的行動以及解放區(qū)土地關(guān)系的根本改變，暫時不要宣傳中央一九四二年土地政策的某些改變”⑥《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第10頁。。但毛澤東、劉少奇非常清楚土地改革是黨“歷史上許多時期獲得大眾支持和吸引人們加入革命的一個根源”⑦〔美〕詹姆斯·R.湯森等著，顧速、董方譯：《中國政治》，江蘇人民出版社，2003年，第12頁。，而“現(xiàn)在類似大革命時期，農(nóng)民伸出手來要土地，共產(chǎn)黨是否批準(zhǔn)，必須有堅定明確的態(tài)度”。中共認(rèn)為“目前國民黨有大城市，有帝國主義幫助，占有四分之三人口的地區(qū)，我們只有依靠廣大人民群眾的偉大力量，與之斗爭，才能改變這種他大我小的形勢，如果在一萬萬幾千萬人口的解放區(qū)內(nèi)，解決了土地問題，即可使解放區(qū)人民長期支持斗爭不覺疲倦”。因此，“這是一個基本的問題，是一切工作的基本環(huán)節(jié)，必須使全黨干部認(rèn)識其重要性”⑧《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第7頁。。在此情況下以什么方法既滿足農(nóng)民的愿望又不惡化同地主的關(guān)系，考慮各方面的因素，毛澤東代表中央提出：“由各解放區(qū)發(fā)行土地公債發(fā)給地主，有代價地征收土地分配農(nóng)民。其已經(jīng)分配者，補(bǔ)發(fā)公債，如此可使地主不受過大損失?！雹帷睹珴蓶|年譜 （1893—1949）》下卷，人民出版社，中共中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第99頁。對一般地主不采取沒收辦法，而且允許其保留一定數(shù)額的土地，對抗戰(zhàn)民主運(yùn)動有功者，給以優(yōu)待，保留比一般地主更多的土地。以此方式實施“耕者有其田”，既可縮小打擊面，盡可能使敵對勢力保持暫時中立 （這對于解放戰(zhàn)爭初期處于弱勢地位的中共來說特別重要），也符合孫中山照價收買的主張及1946年1月政協(xié)會議決議的精神，又與國民政府《土地法》不矛盾。這一辦法對“一切地主采取緩和態(tài)度”○10《中共中央文件選集》第16冊，第264頁。，既利于“緩和地主逃亡，分化地主內(nèi)部”○11《中共中央文件選集》第16冊，第252頁。，又可以避免把他們逼到反動營壘一邊。事實上，在實施征購過程中，不少地主就“認(rèn)為合法合理”，地主和農(nóng)民“誰都認(rèn)為分配土地是應(yīng)該的”○12《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第54頁。。

3.與群眾自下而上的土地改革方式相配合。抗戰(zhàn)結(jié)束后，各解放區(qū)“在反奸、清算、減租、減息斗爭中，直接從地主手中取得土地，實現(xiàn)‘耕者有其田’，群眾熱情極高。在群眾運(yùn)動深入的地方，基本上解決了或正在解決土地問題。有些地方，運(yùn)動的結(jié)果，甚至實現(xiàn)了‘平均土地’，所有的人 （地主在內(nèi)）都得了三畝土地”。而部分逃到城市的漢奸、豪紳、惡霸、地主卻大罵解放區(qū)的群眾運(yùn)動，有的中間人士發(fā)生懷疑，在黨內(nèi)亦有少數(shù)人感覺群眾運(yùn)動過火了?！霸诖朔N情況下，我黨不能沒有堅定的方針，不能不堅決擁護(hù)廣大群眾這種直接實行土地改革的行動，并加以有計劃的領(lǐng)導(dǎo)，使各解放區(qū)的土地改革，依據(jù)群眾運(yùn)動發(fā)展的規(guī)模和程度，迅速求其實現(xiàn)。”①《劉少奇選集》上卷，第377頁。為此，《五四指示》堅決擁護(hù)群眾從地主手中獲得土地，并肯定了通過贖買、地主獻(xiàn)地和清算等和平方式實現(xiàn)“耕者有其田”的途徑。

各地在執(zhí)行《五四指示》的過程中卻遇到了一些問題：一是一些地主在抗戰(zhàn)時期積極參加抗戰(zhàn)，一些開明紳士也積極與中共合作，根據(jù)《五四指示》的規(guī)定就不便于清算；二是清算減租只能針對有問題的地主，而對執(zhí)行中共政策、守法的地主則不能清算，即使清算也只能涉及一部分，不能把地主余額土地清算完；三是在獻(xiàn)地運(yùn)動中，除開明紳士大量獻(xiàn)地外，一般地主則不愿獻(xiàn)地或獻(xiàn)出壞地保留好地。四是對于外國教堂、外國僑民占有的土地及某些公地，不便用清算等辦法，否則容易引起外交糾紛。因此，仍然有許多農(nóng)民得不到土地，如在陜甘寧邊區(qū)，經(jīng)過減租清算、退租退息和開明士紳自愿獻(xiàn)地后，未經(jīng)分配土地的一些縣，平均有一半的土地沒有轉(zhuǎn)入農(nóng)民手中②李維漢：《回憶和研究》（下），中共黨史資料出版社，1986年，第597頁。。以上表明，在維護(hù)統(tǒng)一戰(zhàn)線，防止涉外事件發(fā)生的前提下，僅有農(nóng)民創(chuàng)造的自下而上的土地改革辦法是難以真正實現(xiàn)“耕者有其田”的，需要各解放區(qū)政府自上而下的土地法令相互配合。中共中央在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了公債征購的辦法，既完善了《五四指示》的規(guī)定，又為各解放區(qū)提供了土改的政策指導(dǎo)。

4.是中共為改變在實現(xiàn)“耕者有其田”上落后于群眾的狀況，化被動為主動，鞏固合法性的需要。在抗戰(zhàn)期間，根據(jù)地農(nóng)民曾于1937年秋至次年初、1939年下半年至1940年上半年和1942年冬至1944年春三次起來要求得到土地，實現(xiàn)“耕者有其田”，但都被中央和各級黨組織說服了?？箲?zhàn)勝利之初，根據(jù)地在貫徹減租減息政策的過程中，農(nóng)民又提出了解決土地問題的要求。如山東的乳山縣1942年開始減租減息，到1946年初農(nóng)民普遍要求解決土地問題。其理由主要是：（1）1942年減租訂立的租約將到期，農(nóng)民擔(dān)心失去這部分地租難以生活；（2）在減租清算中，地主惡霸抵還給農(nóng)民的土地財產(chǎn)多未訂立轉(zhuǎn)權(quán)契約，農(nóng)民有顧慮，覺得沒保障，要求政府給予證據(jù)以防地主日后抵賴；（3）在減租減息過程中，部分地主愿將其出租的土地低價賣給佃戶，但村干部考慮到減租政策，說服雙方保持租佃關(guān)系，要求政府妥善處理；（4）相當(dāng)多的農(nóng)民即將參加自衛(wèi)戰(zhàn)爭，希望在離家前解決土地問題③趙效民主編《中國土地改革史》，人民出版社，1990年，第315頁。。其他一些地區(qū)群眾也突破了中央的規(guī)定，自發(fā)地從地主手中取得土地，實現(xiàn)“耕者有其田”。斯特朗在河南時農(nóng)民就告訴她：“共產(chǎn)黨決定土改之前，我們已經(jīng)完成一半了?！雹堋端固乩饰募?（三），新華出版社，1988年，第327頁。因此，劉少奇說，“土地問題今天實際上是群眾在解決，中央只有一個一九四二年土地政策的決定，已經(jīng)落在群眾后面了”⑤參見金沖及《轉(zhuǎn)折年代——中國的1947》（生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2002年）第378頁。。毛澤東也意識到必須調(diào)整土地政策以改變被動的局面。1946年3月，他起草了一個關(guān)于土地問題的文件⑥《毛澤東年譜 （1893—1949）》下卷，第64頁。，以加強(qiáng)對群眾運(yùn)動的指導(dǎo)?！段逅闹甘尽肪褪菫榕まD(zhuǎn)“落在群眾后面”的狀況出臺的⑦韓丁認(rèn)為，《五四指示》“對于那些尚未實行土改的地區(qū)，這是一個徹底平分土地的號召，而太行山區(qū)等地的貧雇農(nóng)團(tuán)和農(nóng)會早已主動地進(jìn)行了這樣的斗爭，對于他們，這個指示就是一個正式的批準(zhǔn)”。參見〔美〕韓丁《翻身：中國一個村莊的革命紀(jì)實》（北京出版社，1980年）第227頁。胡素珊也認(rèn)為“《五四指示》只不過證實并正式宣布了一個早在日本投降前就已在實踐中發(fā)展起來的政策”。參見《中國的內(nèi)戰(zhàn)：1945—1949年的政治斗爭》（中國青年出版社，1997年）第292頁。。該指示雖提出了土地改革的基本原則，但在具體做法上只是對群眾的自發(fā)創(chuàng)造作了肯定與推介，顯然與農(nóng)民的要求有距離。提出公債征購既滿足了農(nóng)民的愿望，也扭轉(zhuǎn)了被動局面。另外，根據(jù)法國學(xué)者夸克的理論：“為了使共同體中的成員能夠認(rèn)為統(tǒng)治者的指揮地位是具有合法性的，那么就需要這種地位明確地表現(xiàn)出它所具有的公共福祉的活力?！雹佟卜ā匙?馬克·夸克著，佟心平等譯：《合法性與政治》，中央編譯出版社，2002年，第47頁。中共作為解放區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者，為得到農(nóng)民的合法性認(rèn)同，就必須盡全力滿足共同體成員的需要，帶給他們實際利益。土地作為農(nóng)村中最主要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最企求得到的，如果以和平的方式使地權(quán)由地主手中轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手里，就是給農(nóng)民帶來的最大福祉，從而增強(qiáng)他們對中共政權(quán)的合法性認(rèn)同。事實也是這樣，“解放區(qū)實行土地改革的經(jīng)驗完全證明：只要當(dāng)土地‘回了老家’，農(nóng)民取得了‘命根子’，‘飯碗根’，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性便空前的提高”②《爭取春耕前完成土地改革》，《解放日報》1946年12月14日。。費(fèi)正清認(rèn)為：“通過財產(chǎn)的再分配而激發(fā)起來的最初的階級覺悟，轉(zhuǎn)變成從事戰(zhàn)爭所必不可少的特種支持。”③〔美〕費(fèi)正清、費(fèi)維愷編《劍橋中華民國史》下卷，中國社會科學(xué)出版社，1998年，第862頁。

二、公債征購政策的實施

中共中央1946年7月19日的指示下達(dá)各解放區(qū)后，多數(shù)中央局和中央分局提出不同意見。9月21日，中央鑒于以上情況，決定暫緩發(fā)表征購?fù)恋靥嶙h文件，并解釋說：“中央關(guān)于征購?fù)恋靥嶙h，有些地區(qū)要求暫緩發(fā)表，以免影響群眾的反奸清算運(yùn)動。有些地區(qū)要求提早發(fā)布，其主要目的是為了在老區(qū)內(nèi)解決抗日地主、抗屬地主的土地。我們將各地意見研究之后，認(rèn)為目前暫不公布為有利，等過了陽歷年各地將土地問題基本解決之后，再看情況決定發(fā)布問題。”④《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第35頁。雖然中央沒有發(fā)布該文件，但有的地方從本地區(qū)實際出發(fā)著手試行。

9月28日，西北局發(fā)出《關(guān)于試行土地公債辦法草案》，規(guī)定地主除留超過當(dāng)?shù)刂修r(nóng)每人占有土地平均數(shù)的一倍兩倍以上者，由政府依令征購之。所有征購、沒收的土地，均應(yīng)分配給無地少地的農(nóng)民。無人承購者，即公地由政府管理。⑤張俊南等編《陜甘寧邊區(qū)大事記》，三秦出版社，1986年，第218頁。陜甘寧邊區(qū)政府副主席李鼎銘在邊區(qū)委員會上提出試行土地公債，得到各委員的普遍認(rèn)同，并寫入了擬議中的陜甘寧邊區(qū)憲法草案⑥《謝覺哉日記》 （下），人民出版社，1984年，第999頁。。11月5日，邊區(qū)第三屆二次政府委員會作出決議，同意采用試行土地公債征購地主超額土地的辦法。12月13日，邊區(qū)政府制定的《征購地主土地條例草案》公布試行。原則是：“在未經(jīng)土地改革區(qū)域，發(fā)行土地公債，征購地主超過應(yīng)留數(shù)量之土地，分配給無地或少地之農(nóng)民，以達(dá)到耕者有其田之目的?！睏l例主要有三方面內(nèi)容：一是規(guī)定土地征購的范圍。一般地主，留給其家中每人平均地數(shù)，應(yīng)多于當(dāng)?shù)刂修r(nóng)每人平均地數(shù)50％。在抗日戰(zhàn)爭及自衛(wèi)戰(zhàn)爭中，著有功績之地主，留給其家中每人平均地數(shù)，應(yīng)多于當(dāng)?shù)刂修r(nóng)每人平均地數(shù)之一倍。地主自力耕種之土地和富農(nóng)土地不得征購。二是規(guī)定了征購地價的評定方法。由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府協(xié)同鄉(xiāng)農(nóng)會及地主具體評定，其標(biāo)準(zhǔn)按各地地價與土地質(zhì)量不同而定，但最高不得超過該地平年兩年收獲量的總和，最低不得低于該地平年一年的收獲量。被征購?fù)恋刂貎r，采用超額遞減辦法。三是規(guī)定了土地承購辦法?！罢髻徶恋?，按征購原價之半數(shù)，分配給無地或地少之農(nóng)民承購。地價分為十年付清。家境貧苦無力繳付者，經(jīng)縣政府呈請邊區(qū)政府批準(zhǔn)后可予免付。”原耕種之貧苦佃農(nóng)及雇農(nóng)、家境貧苦之革命死難者的遺族、現(xiàn)役軍人之直系家屬及復(fù)員退伍軍人有承購?fù)恋氐膬?yōu)先權(quán)，且移民難民應(yīng)和當(dāng)?shù)鼐用裼型瘸匈復(fù)恋刂畽?quán)利。條例還對土地公債的清償、宗教團(tuán)體、廟院、族田及土地上的附著物等規(guī)定了處理辦法。⑦《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社，1991年，第16、41～43頁。

邊區(qū)政府為取得經(jīng)驗，于1946年11月至次年2月組織了三個土地征購工作團(tuán)分赴綏德新店區(qū)一鄉(xiāng)、慶陽高迎區(qū)王家塬和米脂楊家溝進(jìn)行試點。在綏德的工作團(tuán)先是宣傳解釋土地公債條例，然后組織征購委員會，以鄉(xiāng)農(nóng)會為主，村代表和公證人 （非征購戶和非承購戶）組成，先弄清土地情況，評定土地等級和地價；再評議成分，確定征購戶、承購戶及征購和承購的數(shù)量。通過9天的工作，共有225戶、991人承購?fù)恋?193坰，還承購石、土窯27孔。其中，賀石村61戶無地或少地的農(nóng)民，用19石8斗米買了424坰地 （內(nèi)有典地141.5坰），7戶地主57人留地272.5坰，平均每人留地4.8坰。米脂的楊家溝通過征購，全鄉(xiāng)從63戶地主手中征購了20881畝土地，全部分給了無地或少地的農(nóng)民。在慶陽的王家塬，經(jīng)過調(diào)查研究，宣傳政策；召開大會，發(fā)動群眾，討論征購，控訴惡霸；確定征地和分地原則；換約、丈地、定界，給地主發(fā)公債，給農(nóng)民發(fā)土地證及健全村政權(quán)，推行鄉(xiāng)自治等四個階段，共征購1900余畝，以每畝一年至一年半的收獲量作價，分別由68戶無地和22戶少地的農(nóng)民承購，人均5至6畝。按規(guī)定給地主人均留地9畝，超過當(dāng)?shù)刂修r(nóng)的50％，符合條例規(guī)定。經(jīng)過征購，使97％的土地歸農(nóng)民所有。王家塬的試點被邊區(qū)政府樹為土地征購的典型向邊區(qū)推介。①參見李維漢《回憶和研究》（下）第598～599頁；《解放日報》1946年12月29日、1947年1月21日。1947年2月，邊區(qū)政府根據(jù)實施征購試點中反映出的問題，對條例的部分內(nèi)容作了修訂②參見《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11輯第107頁。。

除以上三個試點外，邊區(qū)在米脂的桃鎮(zhèn)區(qū)和葭縣等地也實施了土地征購。如桃鎮(zhèn)區(qū)8鄉(xiāng)經(jīng)過1946年冬和次年春兩次征購后，地主、富農(nóng)人均占地只比中農(nóng)多0.6至0.7坰，而葭縣倍甘區(qū)一、五鄉(xiāng)經(jīng)過兩次征購后，地主、富農(nóng)分別減少土地2/3和1/2，貧農(nóng)的土地已接近于平均數(shù)③參見董志凱《解放戰(zhàn)爭時期的土地改革》（北京大學(xué)出版社，1987年）第71～73頁。。12月28日，邊區(qū)政府在關(guān)于貫徹土地改革的指示信中，要求各專區(qū)、縣“凡已普遍完成徹底減租的地區(qū)如綏德分區(qū)各縣，首應(yīng)普遍征購分配，隴東分區(qū)之慶、合、鎮(zhèn)三縣，安邊、鄜縣及關(guān)中分區(qū)各縣未分配土地地區(qū)，應(yīng)在繼續(xù)發(fā)動群眾深入查減的基礎(chǔ)上進(jìn)行征購分配，務(wù)須于明年春耕之前徹底完成土地改革”④《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11輯，第72頁。。1947年2月6日，隴東分區(qū)召集合水、鎮(zhèn)原、慶陽三縣黨政軍干部匯報試行公債征購情況。三縣已有22個鄉(xiāng)試行完畢，共征購?fù)恋?萬余畝，由占人口28％的無地或少地的農(nóng)民承購，9680多人平均每人得地6畝多。⑤參見《解放日報》1947年2月12日。

邊區(qū)征購?fù)恋卦圏c的成功得到了中共中央的肯定。1947年2月8日，中央《關(guān)于陜甘寧邊區(qū)若干地方試辦土地公債經(jīng)驗的通報》指出：“最近在陜甘寧邊區(qū)若干地方試辦土地公債結(jié)果，證明這是徹底解決土地問題——最后消滅封建土地關(guān)系與更多滿足無地、少地農(nóng)民土地要求的最好辦法之一。”之所以如此，其一，它是以政府法令的形式出現(xiàn)的，“使群眾的清算更加站在合法地位，使群眾感覺有政府法令的保證而更敢于斗爭，使地主感覺更非拿出全部余額土地不可”。其二，它解決了在贖買、獻(xiàn)地和清算中遇到的問題。公債征購可以使地主把余額土地完全拿出，交給農(nóng)民；對一些抗日地主和開明士紳不便清算的土地，也有了法律根據(jù)；對外國教堂、外國僑民的土地，實行此法也可避免外交糾紛。其三是群眾歡迎。由于土地改革時期地價大跌，以公債購買土地的市價低，且公債本息償還時間規(guī)定又長，政府和群眾負(fù)擔(dān)得起。其四是社會影響好?！斑厖^(qū)公債條例傳到北平時，很得中外記者贊許，認(rèn)為共產(chǎn)黨的土地政策已經(jīng)有所變更，故土地公債的辦法可使我們的土地改革增加一般的合法地位，減少中間派資產(chǎn)階級的反對?！币虼耍醒胝J(rèn)為，“用公債征購?fù)恋胤纸o農(nóng)民的辦法，很可在各解放區(qū)采用”。⑥《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第45～46頁。

華東解放區(qū)也制定了相關(guān)條例。9月，華東局就山東地區(qū)實行土地征購問題請示中央，并在制定的《中共華東中央局關(guān)于徹底實行土地改革的指示》中，對征購問題作出安排：“為滿足農(nóng)民土地要求，順利實行耕者有其田，并爭取全國廣大階層對我黨土地改革政策的同情，對于地主土地超過一定數(shù)額者，由政府依法征購之，其具體辦法由政府公布?！雹佟督夥艖?zhàn)爭時期山東的土地改革》，山東人民出版社，1993年，第206頁。10月25日，山東省政府通過了《土地改革暫行條例》。在“征購?fù)恋亍表椫幸?guī)定，地主土地經(jīng)清償、獻(xiàn)田后所余土地，超過政府規(guī)定數(shù)額者由政府依法酌量征購。由政府發(fā)行土地公債，向地主征購?fù)恋?，地價由得到土地的農(nóng)民負(fù)擔(dān)一半，政府負(fù)擔(dān)一半。農(nóng)民從得到土地的第二年起，每年向政府繳納其應(yīng)付地價的1/10，分10年還清。征購地價由當(dāng)?shù)乜h （市）政府、地主與農(nóng)民代表評議規(guī)定，一般應(yīng)低于市價，并得遞減至半價征購。土地公債為實物公債，地價亦按實物計算。凡富農(nóng)自耕土地，無論多少不予征購。另外，對特殊土地、分配土地、地權(quán)等均有詳細(xì)規(guī)定。②參見韓延龍、常兆儒編《中國新民主主義革命時期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第4卷 （中國社會科學(xué)出版社，1984年）第508～511頁。它比陜甘寧邊區(qū)頒布的征購地主土地條例還細(xì)致、全面。山東的土地征購雖有完備的文本，卻未見付諸實踐。1947年2月，在中央提出公債征購?fù)恋氐霓k法“很可在各解放區(qū)采用”后，華東局于2月21日發(fā)出《關(guān)于目前貫徹土地改革土地復(fù)查并突擊春耕生產(chǎn)的指示》中重提土地征購：“為了更廣泛有效的進(jìn)行土改運(yùn)動，中央指示除清算獻(xiàn)田辦法外再加一個征購?fù)恋氐霓k法，以滿足農(nóng)民均能獲得土地的要求。特別對于一般開明的以及中小地主、部分富農(nóng)多余的土地，邊沿區(qū)的地主土地，教會土地等，采取此辦法將更能發(fā)動群眾以補(bǔ)救某些清算及獻(xiàn)田的勉強(qiáng)生硬……過去省府曾經(jīng)頒布此項辦法，但因戰(zhàn)爭緊張未發(fā)公債，各地可按省府辦法及參照陜甘寧邊區(qū)頒布的辦法，制定當(dāng)?shù)卣髻忁k法，并由各行署自發(fā)公債，以利迅速廣泛開展和貫徹土改運(yùn)動?！雹邸督夥艖?zhàn)爭時期山東的土地改革》，第229～230頁。4月底，華東局又對征購的范圍及征購程序作出規(guī)定：“地主留地以中農(nóng)的平均數(shù)為標(biāo)準(zhǔn) （耕地多的地方可留富裕中農(nóng)同樣多的土地），其按照去年省府法令規(guī)定多留的土地，以公債征購，分配給農(nóng)民；富農(nóng)除拿出出租部分土地，如群眾堅決要求其拿出一部分自耕土地時，則政府可以公債征購之?！薄罢髻?fù)恋氐墓珎蛘患坝∷?，可先由縣區(qū)政府出具臨時憑據(jù)，以后調(diào)換。土地公債規(guī)定于五年后開始還本，分五年還清 （例如票面為五百元，則每年還一百元）。”④參見王友明《革命與鄉(xiāng)村——解放區(qū)土地改革研究：1941—1948》（上海社會科學(xué)院出版社，2006年）第178頁。根據(jù)華東局的指示，山東解放區(qū)在一些地方推行了公債征購。但隨后開始“反特復(fù)查”運(yùn)動，迫于形勢，地主不敢接受征購。7月7日華東局發(fā)出《關(guān)于山東土改復(fù)查新指示》后，山東地區(qū)轉(zhuǎn)而采取激烈的土地政策，將地主“掃地出門”，公債征購遂被放棄。

此外，冀東行署于1947年1月20日發(fā)出《冀東行政公署關(guān)于發(fā)行土地債券的指示》；1月27日，西北局發(fā)出《關(guān)于發(fā)動群眾徹底解決土地問題的指示》，均要求本地區(qū)發(fā)行土地債券，幫助農(nóng)民取得土地⑤參見楊奎松《中華人民共和國建國史研究》（一）（江西人民出版社，2009年）第33頁。。

以上表明，當(dāng)時中央確曾認(rèn)真考慮采取對社會震動較小的方法，而不是無償沒收的方法來實現(xiàn)“耕者有其田”。但是全國越來越緊張的戰(zhàn)爭局勢，要求必須在較短的時間內(nèi)果斷有力地解決土地問題以獲得農(nóng)民的支持，使這一溫和的辦法喪失了實現(xiàn)的可能⑥參見金沖及主編《劉少奇?zhèn)鳌罚ㄉ希ㄖ醒胛墨I(xiàn)出版社，1998年）第561頁。。

三、對公債征購中幾個問題的認(rèn)識

1.中共提出公債征購除受當(dāng)時的形勢與環(huán)境影響外，還有思想基礎(chǔ)。馬克思主義創(chuàng)始人曾提出過對資本主義實行和平贖買的設(shè)想，而對封建土地關(guān)系則主張以暴力手段加以消滅。受此影響，中共從早期主張“耕地農(nóng)有”到“打土豪分田地”，都是以沒收地主土地為前提。在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，中共為爭取建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，提出“愿意停止使用暴力沒收地主土地的政策，而準(zhǔn)備在新的民主共和國建設(shè)過程中，用立法和別的適當(dāng)方法去解決土地問題”⑦《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第260頁。。1940年8月，張聞天在談到抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中的“左”傾危險時說：“我們黨內(nèi)還有不少同志固執(zhí)著一個老公式，以為中國民主革命的勝利，必須經(jīng)過兩個階段，即民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的階段與土地革命的階段……相反地，新的情況，新的實踐，將證明中國民主革命的勝利不一定再要經(jīng)過那兩個階段，農(nóng)民土地問題不必一定要經(jīng)過土地革命的階段來解決，而可以就在民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的階段中經(jīng)過革命的逐漸改良辦法，來求得解決。這在敵后方抗日根據(jù)地實際經(jīng)驗的例子中，已經(jīng)顯示了它的端倪?！雹佟稄埪勌煳募返?卷，中共黨史出版社，1994年，第94～95頁。經(jīng)過抗日根據(jù)地的減租減息實踐，中共認(rèn)識到在實行民主制度下，土地問題是可以通過和平方式來解決的。1944年7月14日，毛澤東在會見英國記者斯坦因時指出：“只要真正的民主政府制度在各地建立起來，就可能把現(xiàn)在處于封建剝削制度下的一切土地逐步地和平地轉(zhuǎn)移給耕種者……但是，這樣的解決方法取決于真正的國內(nèi)和平和真正的民主的實現(xiàn)?！雹凇睹珴蓶|文集》第3卷，人民出版社，1996年，第185頁。李維漢在會見中外記者參觀團(tuán)時也說：“我們現(xiàn)在的土地政策是減租減息和交租交息，我們執(zhí)行這個政策已經(jīng)得到很好效果。地主在減租以后，有的已經(jīng)開始自己勞動，有的轉(zhuǎn)辦工廠、合作社，改變了他們的經(jīng)濟(jì)地位。政府鼓勵這種改變。這些經(jīng)驗說明，在民主政府領(lǐng)導(dǎo)下，土地問題是可以和平解決的?！雹劾罹S漢：《回憶和研究》（下），第595頁。在中共七大上，毛澤東在談到戰(zhàn)后土地政策時表示：“如果沒有特殊阻礙，我們準(zhǔn)備在戰(zhàn)后繼續(xù)實行下去，首先在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)減租減息，然后采取適當(dāng)方法，有步驟地達(dá)到‘耕者有其田’?！雹堋睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社，1991年，第1076頁。抗戰(zhàn)勝利后，中共從強(qiáng)調(diào)在解放區(qū)貫徹減租減息，在宣傳上“不要談土地革命”和農(nóng)民的土地要求及中共政策的變化，到認(rèn)同并支持農(nóng)民通過贖買、地主獻(xiàn)地和清算的方式和平取得土地，再到提出公債征購，是有思想基礎(chǔ)的。中共作為一個革命政黨，并非一貫的暴力論者，即使在實現(xiàn)從改良到革命的原則轉(zhuǎn)變后，也曾爭取以改良的方式達(dá)到既定的目標(biāo)。⑤在聯(lián)合政府談判期間，毛澤東曾說，我們對國民黨的方針，自國共合作以來，就是改良方針……建立聯(lián)合政府的口號不是改良主義的，而是革命性的。并說這是一個原則性的轉(zhuǎn)變?！睹珴蓶|年譜》中卷，人民出版社、中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第553、576頁。

2.公債征購也是對中間勢力和國民黨提出的用土地債券的辦法平均地權(quán)的回應(yīng)。抗戰(zhàn)勝利后，中間勢力和國民黨都提出通過發(fā)行土地債券實現(xiàn)“耕者有其田”的主張。如三民主義同志聯(lián)合會主張“實行平均地權(quán)，以下列方法逐漸實現(xiàn)之：（一）國有土地，不得出賣。（二）無主土地，收歸國有。（三）發(fā)行土地公債，主要以征購方式，逐漸實現(xiàn)土地國有”。中國民主同盟提議由政府“規(guī)定最高限度之土地私有額，凡超額之私有土地，國家于必要時，得依法定程序征購之，而以漸進(jìn)方式完成土地國有之最高原則”。中國民主建國會提出“農(nóng)村土地問題之解決，應(yīng)從保障佃權(quán)，限制佃租入手，進(jìn)一步由國家征租或發(fā)行債券征購非自耕地，分租與農(nóng)民”。中國致公黨設(shè)想：“土地問題，必須用和平合理之政策速求解決……其解決辦法，應(yīng)從保障佃權(quán)，限制佃租入手，擴(kuò)大農(nóng)貸，簡化貸款手續(xù)，嚴(yán)禁高利貸及其他盤剝；進(jìn)而由國家征租或發(fā)行債券，征購非自耕土地，分租與農(nóng)民，由此逐漸實現(xiàn)本黨‘耕者有其田’之基本政策?！雹耷皴X牧等編《民主革命時期的民主黨派》，湖南人民出版社，1986年，第23、214、388、633頁。中國民主社會黨也主張“應(yīng)有一個全國適用的土地改革辦法，使耕者有其田的理想由和平方法得以實現(xiàn)”，辦法是由“政府設(shè)土地?fù)?dān)保銀行，出資收買耕地”，“平定地價，扶助貧農(nóng)”⑦《中國民主社會黨》，檔案出版社，1988年，第181、229、154頁。。國民黨亦深知，“土地問題是解決國民經(jīng)濟(jì)的中心，土地問題合理解決，政治與軍事便迎刃而解”，因此，在抗戰(zhàn)前后曾多次提出過解決土地問題的政策。1945年10月國民政府地政署修訂《扶植自耕農(nóng)實施辦法草案》提出，以土地債券征收個人逾額之土地、荒地及不在地主出租之地，招致具有耕作能力之農(nóng)民承領(lǐng)自耕。1946年3月，國民黨六屆二中全會宣言提出，即刻規(guī)定“耕者有其田”之實施步驟及辦法，由政府發(fā)行土地債券，收購大地主土地，分配給退伍士兵及貧農(nóng)，并切實扶植自耕農(nóng)，保護(hù)佃農(nóng)。按照宣言精神，4月29日，國民政府修正公布《土地法》，規(guī)定私有土地實行最高限額，逾額土地、無主土地、空地、菜地等等，得由政府照價收購后轉(zhuǎn)售佃農(nóng)，分年償還地價，但最多不得超過20年，土地銀行發(fā)行土地債券作購地資金。繼而又在《綏靖區(qū)經(jīng)濟(jì)設(shè)施綱要》及《綏靖區(qū)土地處理辦法》中規(guī)定，私人占地以50畝為限，超過限額之土地由政府征購，地價以土地債券償付。農(nóng)民在繳納地價的前提下向國家承領(lǐng)耕種，不超過15年付清。地價未付清前土地憑證由政府保管，作為抵押。若政府認(rèn)為承領(lǐng)人違反規(guī)定可隨時收回等。①《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編，財政經(jīng)濟(jì) （六），江蘇古籍出版社，第2、31、11、23～24頁。

可見，以土地債券的方式實現(xiàn)“耕者有其田”是抗戰(zhàn)結(jié)束后中間勢力和國民黨的訴求。但是中間勢力的設(shè)想僅停留在紙面上，既無配套措施又缺乏實踐的平臺。國民黨在內(nèi)外壓力下②當(dāng)時美國一些政治家對國民黨的土地等問題提出尖銳批評，美國副總統(tǒng)華萊士就公開表示中國應(yīng)解決農(nóng)民的土地問題，其助手曾經(jīng)當(dāng)面建議蔣介石進(jìn)行土改。參見〔美〕伊·卡恩《中國通》（新華出版社，1980年）第140頁。提出的土地政策連自己也承認(rèn)“多未見諸實施”?！督椌竻^(qū)土地處理辦法》雖曾在江蘇的4個縣和安徽、山東、河北、察哈爾、陜西各2個縣進(jìn)行過試驗，但由于其政權(quán)的政治基礎(chǔ)對該政策多持反對態(tài)度而使試驗無法繼續(xù)。1947年9月底至10月初，國民黨召開全國土地會議，討論土地政策等問題，提出了若干解決方案。其基本思路是在不觸動地主根本利益的前提下，以和平、漸進(jìn)、改良、贖買的方式來解決土地問題。1948年3月20日，“中國土地改革協(xié)會”發(fā)表《土地改革方案》，提出全國土地自即日起一律歸現(xiàn)耕農(nóng)民所有，佃耕者以分年清償?shù)貎r方式取得土地所有權(quán)；地價定為現(xiàn)租額之7倍，分14年交納；現(xiàn)租額則以不超過農(nóng)地正產(chǎn)物375‰計算。該方案擬在半年內(nèi)擬定計劃，一年內(nèi)實施完成。立法院對此案進(jìn)行了近3個月的討論，結(jié)果以“并付審查”了結(jié)。③汪朝光：《中國命運(yùn)的決戰(zhàn)1945～1949》，江蘇人民出版社，2006年，第327頁。

事實表明，中共才是“耕者有其田”的忠實實踐者。中共提出的公債征購不是一般性口號，比中間勢力和國民黨的提議更具可操作性。正如毛澤東指出的：“‘耕者有其田’的主張，是一種資產(chǎn)階級民主主義性質(zhì)的主張，并不是無產(chǎn)階級社會主義性質(zhì)的主張，是一切革命民主派的主張，并不單是我們共產(chǎn)黨人的主張。所不同的，在中國條件下，只有我們共產(chǎn)黨人把這項主張看得特別認(rèn)真，不但口講，而且實做?！雹堋睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社，1991年，第1074～1075頁。

3.公債征購與《五四指示》一樣，是和平實現(xiàn)“耕者有其田”政策的有機(jī)組成部分，其指導(dǎo)思想與《五四指示》方針是一致的。實現(xiàn)“耕者有其田”是中共民主革命的目標(biāo)。一些農(nóng)民對中共在抗戰(zhàn)勝利后沒有把實現(xiàn)“耕者有其田”提上日程是不滿意的。針對一些解放區(qū)在反奸清算、減租減息的斗爭中，農(nóng)民自己動手直接從地主手中取得土地、實現(xiàn)“耕者有其田”的情況，中央發(fā)布了《五四指示》，提出了指導(dǎo)各根據(jù)地土地改革的基本原則，認(rèn)同并推廣群眾在解決土地問題中所創(chuàng)造的模式，并要求對抗日軍人及抗日干部的家屬屬于豪紳地主成分者，對抗日時期無論在解放區(qū)還是在國統(tǒng)區(qū)與我們合作而不反共的開明紳士及其他人等，“一般應(yīng)采取調(diào)解仲裁方式……對待中小地主的態(tài)度應(yīng)與對待大地主、豪紳、惡霸的態(tài)度有所區(qū)別，應(yīng)多采取調(diào)解仲裁方式解決他們與農(nóng)民的糾紛”，從而“使農(nóng)民站在合法和有理地位”⑤《劉少奇選集》上卷，第379、381頁。。上述與“內(nèi)戰(zhàn)時期大不相同”的土地政策，“是在對剝削者和掌權(quán)者毫無懲罰的情況下實行的”⑥〔美〕費(fèi)正清、費(fèi)維愷編《劍橋中華民國史》下卷，第859頁。非暴力的和平政策。可以說，《五四指示》是以和平實現(xiàn)“耕者有其田”為宗旨的，它既是戰(zhàn)后和平環(huán)境的產(chǎn)物，又是維護(hù)和平、鞏固和平的土地政策，繼而由中央提議的公債征購的和平性，更是不言而喻的。同時，在方針上，從中央到地方都強(qiáng)調(diào)兩者的相互結(jié)合。《五四指示》肯定的是“群眾所創(chuàng)造，為中央所批準(zhǔn)的適當(dāng)方法”，公債征購則是“使農(nóng)民群眾自下而上的土地改革運(yùn)動與各解放區(qū)自上而下的土地法令相互配合”，征購?fù)恋卣加写髴?、不便清算的抗日地主和開明士紳的土地、外國教堂和外國僑民的土地及某些公地，以滿足農(nóng)民的土地要求。如陜甘寧邊區(qū)頒布的《征購地主土地條例草案》指出：“凡已徹底減租地區(qū)應(yīng)即遵照本條例草案實行……在查減尚不徹底的地區(qū)，亟須繼續(xù)發(fā)動群眾普遍進(jìn)行查租減租，在貫徹減租工作的基礎(chǔ)之上，依據(jù)本條例草案進(jìn)行征購地主土地?！雹佟督夥湃請蟆?946年12月20日。中央在總結(jié)陜甘寧邊區(qū)試辦土地公債經(jīng)驗的通報中也說，公債征購不是“代替清算、獻(xiàn)地等辦法，而是在采用清算、獻(xiàn)地等辦法之外，再增加一個征購的辦法，多一個辦法總比少一個辦法要好。在陜甘寧邊區(qū)也和各解放區(qū)一樣，發(fā)動群眾清算是解決土地問題的主要辦法 （這是自下而上的），但如果再加一個由上而下的由政府頒布法令以公債征購?fù)恋氐霓k法來配合，就更能發(fā)動群眾，更能使土地問題迅速徹底而完全的解決”②《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第46頁。。

可見，公債征購與《五四指示》所肯定的群眾創(chuàng)造的自下而上的辦法相得益彰，其指導(dǎo)思想與《五四指示》是一致的。那種僅把公債征購視為中共和平解決土地問題政策的看法是不全面的。

4.中央發(fā)布公債征購政策的審慎性及地方實施的自主性。在提出公債征購的辦法后，中央考慮到各地群眾運(yùn)動發(fā)展不平衡，運(yùn)動的進(jìn)度不一致，特別是對各地的運(yùn)動情況不很了解，因此，要求各地特別考慮：“如果我們目前宣布這樣的法令，對當(dāng)前正在發(fā)展的群眾運(yùn)動有否阻礙，地主多留地和用公債征購及農(nóng)民出一部分地價等辦法，農(nóng)民是否贊成，有無損傷農(nóng)民的基本利益，現(xiàn)在由政府宣布土地法令，是否已到時機(jī)，這樣的法令其有效期是否可從法令公布之日起才發(fā)生效力，而在此以前已經(jīng)解決的土地，不再重新征購。如果你們那里土地問題大部分已經(jīng)解決，那就要采取批準(zhǔn)農(nóng)民既得的果實，由政府調(diào)劑補(bǔ)救地主的必需生活和土地的辦法，這樣的法令是否適當(dāng)；如果在大部沒有解決，群眾運(yùn)動剛開始的地區(qū)，宣布這樣法令又是否適當(dāng)……”要求各地答復(fù)，以便能更周密地制定公開的土地政策加以公布，以滿足廣大農(nóng)民的正當(dāng)要求。在得到各地對公債征購提議的不同反饋意見后，中央在給山東的指示中提出暫不公布，再視1947年初的情況而定③《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第17、35頁。。1947年1月10日，劉少奇在詢問土地改革問題時提出：“是否由各解放區(qū)政府各自頒布法令，發(fā)行土地公債，征購一切地主多余的土地，無代價分給農(nóng)民，以便采用一般合法方式，最后取消地主這一個階級。頒布土地公債法令這時期是否已到？”④《解放戰(zhàn)爭時期土地改革文件選編 （1945—1949）》，第43頁。直到陜甘寧邊區(qū)試辦公債征購取得較好的社會效果后才肯定了這一辦法的可行性。

從上述過程可以看出，中共中央在頒行這一政策時是極其審慎的，它反映了中共中央在事關(guān)人民群眾切身利益的重大問題上的一貫立場。在實施上，中共中央考慮到各地情況的差異，并未作出剛性規(guī)定，各解放區(qū)如何處理，由當(dāng)?shù)卣灾鳑Q定。后來雖然向其他解放區(qū)推介陜甘寧邊區(qū)的經(jīng)驗，但各根據(jù)地從實際出發(fā)并未仿效，體現(xiàn)了較大的自主性。如太岳區(qū)認(rèn)為中央頒布公債征購法令對解決干部家屬及民主人士等的土地問題有好處，且可給群眾多一層合法斗爭的工具。但該區(qū)因已經(jīng)采取了直接的平均分配的辦法解決土地問題，所以認(rèn)為此辦法“在我區(qū)似不迫切需要”⑤《薄一波書信集》（上），中共黨史出版社，2009年，第67頁。。他們的做法也得到中央的認(rèn)可。