蔡銀鶯 張安錄

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院,湖北武漢 430070)

規(guī)劃管制下基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究綜述＊

蔡銀鶯 張安錄

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院,湖北武漢 430070)

20世紀(jì)90年代以來,針對(duì)耕地資源流失速度加快的基本形勢(shì),國(guó)家實(shí)施嚴(yán)厲的管制制度及措施不斷強(qiáng)化對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)及管理。然而,采取禁止性或限制性強(qiáng)的規(guī)劃管制制度,嚴(yán)格限制或剝奪管制區(qū)域內(nèi)相關(guān)群體使用資源和空間的權(quán)利,如未提供相應(yīng)的補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)援助,將侵害相關(guān)群體的發(fā)展機(jī)會(huì)及利益,導(dǎo)致不同分區(qū)利益群體福利非均衡,違背環(huán)境公平。因此,可以說基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的設(shè)立在一定程度上使區(qū)域內(nèi)土地的發(fā)展權(quán)利受到限制,給保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)群體帶來機(jī)會(huì)及利益的損失。如何從政策層面上探討實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)供給面由非均衡性向均衡性轉(zhuǎn)變的補(bǔ)償移轉(zhuǎn)制度及舉措,構(gòu)建激勵(lì)相容的利益分配機(jī)制,設(shè)計(jì)基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,是一個(gè)重要的研究課題。本文從研究視角、研究?jī)?nèi)容及重心、研究難點(diǎn)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、研究方法及現(xiàn)實(shí)需求等方面的變化對(duì)國(guó)內(nèi)外當(dāng)前規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)利受限,基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)难芯楷F(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)加以總結(jié)分析,為加強(qiáng)我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)及構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度提供借鑒。

規(guī)劃管制;土地發(fā)展受限;基本農(nóng)田;經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;研究趨勢(shì)

20世紀(jì)90年代以來,我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策,繼續(xù)出臺(tái)“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度”、“基本農(nóng)田保護(hù)條例”、“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策”、“耕地占補(bǔ)平衡制度”、“土地用途管制制度”等相關(guān)制度及措施。然而,在實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制、分區(qū)規(guī)劃政策及耕地保護(hù)制度的同時(shí),卻缺乏配套的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì),或僅有間接的補(bǔ)償政策,政策的不完全造成社會(huì)不公或滋生尋租行為,帶來相關(guān)群體利益分配關(guān)系的扭曲。在土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃背景下,如何設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和移轉(zhuǎn)制度,通過制度優(yōu)化提高政府規(guī)劃管制效率,實(shí)現(xiàn)限制發(fā)展區(qū)和非限制發(fā)展區(qū)相關(guān)利益群體福利均衡,以及區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、效益共享,不僅是政府亟待解決、社會(huì)公眾關(guān)注的問題,也是學(xué)術(shù)界尚未解決的重要課題。如何從政策層面上探討實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)供給面由非均衡性向均衡性轉(zhuǎn)變的補(bǔ)償移轉(zhuǎn)制度及舉措,構(gòu)建激勵(lì)相容的利益分配機(jī)制,設(shè)計(jì)基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,充分發(fā)揮政府管制和市場(chǎng)機(jī)制的雙重作用,將強(qiáng)制性的政府行政管理手段與自發(fā)的要素配置流動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合,以滿足基本農(nóng)田保護(hù)的目標(biāo)和促進(jìn)農(nóng)民增收現(xiàn)實(shí)需求的宏觀調(diào)控機(jī)制需求。

1 研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)中期,歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始關(guān)注土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃給農(nóng)田、森林、文化古跡、自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境敏感地等土地發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)權(quán)利群體所帶來的福利損益效應(yīng),認(rèn)識(shí)到土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃會(huì)導(dǎo)致不同利用分區(qū)利益群體間福利的非均衡,給發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)群體帶來福利損失。理論上,學(xué)者們普遍認(rèn)為,土地發(fā)展受限時(shí),如果沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償,會(huì)激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當(dāng)動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生,造成土地利用的低效[1-3]。實(shí)踐方面,在發(fā)達(dá)國(guó)家,土地發(fā)展受限得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償已成明文規(guī)定及不爭(zhēng)事實(shí)。例如,在美國(guó)南卡羅來納地區(qū),當(dāng)?shù)刈罡叻ㄔ好魑囊?guī)定土地發(fā)展權(quán)被長(zhǎng)期限制,必須給予相應(yīng)補(bǔ)償。20世紀(jì)60年代,為避免規(guī)劃管制政策失效,消除因規(guī)劃管制所帶來的限制發(fā)展地區(qū)相關(guān)群體利益“暴損”(wipeouts),以及非受限土地的“暴利”(windfalls)的現(xiàn)象,歐美發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸對(duì)利益受損者采用市場(chǎng)和政府相結(jié)合的福利補(bǔ)償及轉(zhuǎn)移政策,制定與此相應(yīng)的具有經(jīng)濟(jì)誘因和具有效率的制度安排和公共政策。這些政策工具有代表性的當(dāng)屬土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度(Transfer of Development Rights,TDRs)和針對(duì)環(huán)境敏感區(qū)等發(fā)展限制區(qū)制定的農(nóng)業(yè)環(huán)境資助政策(Agri-environmental Policies,AEPs)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地保護(hù)面臨的政策困境與發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)60年代時(shí)所處的政策環(huán)境極其相似。20世紀(jì)90年代以來,針對(duì)城市化進(jìn)程及耕地資源流失速度加快問題,我國(guó)政府采用土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃等相關(guān)制度措施強(qiáng)化對(duì)耕地資源的保護(hù)。但在管制制度執(zhí)行的同時(shí),卻缺乏考慮相應(yīng)的補(bǔ)償制度,或僅有間接的補(bǔ)償政策(例如,對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)及環(huán)境敏感地區(qū)因保護(hù)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本,或承受歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題的成本間接給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或財(cái)政轉(zhuǎn)移政策傾斜等),政策的不完全造成社會(huì)不公或滋生尋租行為。然而,我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地保護(hù)制度多作為行政任務(wù)執(zhí)行,農(nóng)田保護(hù)給社會(huì)帶來的糧食安全、環(huán)境保護(hù)效益為周邊地區(qū)乃至全社會(huì)共享,保護(hù)的成本卻由行為者承擔(dān),保護(hù)者或保護(hù)地區(qū)未得到相應(yīng)的補(bǔ)償,缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制或作用,存在“搭便車”和“政策失效”的現(xiàn)實(shí)困境。尤其,農(nóng)地保護(hù)的利益分配機(jī)制存在缺陷,保護(hù)權(quán)責(zé)利關(guān)系不等,致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)、環(huán)境敏感地區(qū)之間面臨著生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系的扭曲,制約著農(nóng)地保護(hù)的進(jìn)程及地區(qū)間的和諧發(fā)展。農(nóng)地保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益,農(nóng)業(yè)市縣往往是貧困市縣,保護(hù)農(nóng)地意味著放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的現(xiàn)實(shí)窘境,促使一些地方政府和利益集團(tuán)在信息不對(duì)稱條件下規(guī)避農(nóng)地保護(hù)責(zé)任,追逐短期經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)土資源部2005年對(duì)全國(guó)16個(gè)城市進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè),發(fā)現(xiàn)違法用地的宗數(shù)占到新建設(shè)用地的60%,面積占到50%,個(gè)別地方甚至達(dá)到90%;1999年新《土地管理法》實(shí)施以來,全國(guó)的土地違法案件查處情況的統(tǒng)計(jì),政府違法立案查處的政府違法的案件所占的比例大概將近20%,涉及的土地面積達(dá)60%[4]。全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)檢查也發(fā)現(xiàn),一些地方政府為規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)國(guó)務(wù)院審批的法律規(guī)定,頻繁進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整或修改,影響基本農(nóng)田保護(hù)的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。2001年以來,全國(guó)因城鎮(zhèn)村非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整基本農(nóng)田面積28.36×104hm2,各類非農(nóng)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田面積7.75×104hm2[5]。

2 研究趨勢(shì)

2.1 研究視角的變化趨勢(shì)

研究視角從土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃所帶來的不同權(quán)利主體福利非均衡的經(jīng)濟(jì)誘因及制度缺陷分析,轉(zhuǎn)向如何設(shè)計(jì)可操作的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或移轉(zhuǎn)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體利益均衡的探討。規(guī)劃管制給發(fā)展受限區(qū)相關(guān)權(quán)利群體帶來的福利損益效應(yīng),在西方發(fā)達(dá)國(guó)家早有關(guān)注,認(rèn)識(shí)到政府部門對(duì)于限制發(fā)展地區(qū)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的管制政策,會(huì)使得限制發(fā)展地區(qū)相關(guān)群體利益“暴損”,以及非受限土地的“暴利”現(xiàn)象[6-8]。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究也認(rèn)同國(guó)家采取禁止性或限制性強(qiáng)的保護(hù)區(qū)制度,嚴(yán)格限制或剝奪周圍群眾使用資源和空間的權(quán)利,且未提供任何形式的補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)援助,影響到生態(tài)建設(shè)區(qū)和保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾的利益,違背環(huán)境公平[9-11]。為此,普遍認(rèn)為土地發(fā)展受限,缺乏配套的補(bǔ)償機(jī)制,會(huì)激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當(dāng)動(dòng)機(jī)產(chǎn)生。國(guó)外學(xué)者[12]認(rèn)為引入市場(chǎng)機(jī)制,使限制發(fā)展地區(qū)土地權(quán)利人透過部分財(cái)產(chǎn)權(quán)交易,達(dá)到補(bǔ)償目的及效率。此外,相關(guān)群體的利益趨向及公平性也引起關(guān)注[13-14]。

2.2 研究?jī)?nèi)容及重心的變化趨勢(shì)

研究?jī)?nèi)容及重心從土地發(fā)展受限相關(guān)權(quán)利主體福利非均衡的補(bǔ)償機(jī)理討論,逐漸轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)地外部性、選擇價(jià)值、發(fā)展權(quán)定價(jià)及福利損失額度的測(cè)算,特別是對(duì)農(nóng)地管制損失補(bǔ)償及外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán)界定的關(guān)注上,開始考慮產(chǎn)權(quán)代表之間的相互作用或個(gè)體和群體之間的相互作用,對(duì)利益受損者采用市場(chǎng)和政府相結(jié)合的福利補(bǔ)償及與此相應(yīng)的具有經(jīng)濟(jì)誘因和具有效率的制度安排和政策研究。研究人員從制度層面探討規(guī)劃失效的原因,廣泛地認(rèn)同管制制度失效的主要原因在于市場(chǎng)失靈及財(cái)產(chǎn)權(quán)界定不明晰,且缺乏對(duì)受限地區(qū)相關(guān)利益群體提供給社會(huì)的外部效益進(jìn)行量化和補(bǔ)償[15]。認(rèn)為糾正管制失效、市場(chǎng)失靈,創(chuàng)建環(huán)境市場(chǎng)和執(zhí)行地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移是應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵措施。同時(shí),研究證實(shí)農(nóng)地產(chǎn)生重要的公共利益和外部效應(yīng),并通過CVM、HPM、TCM等評(píng)估技術(shù)進(jìn)一步量化農(nóng)地的選擇價(jià)值和外部性,揭示出農(nóng)業(yè)景觀給消費(fèi)者帶來的社會(huì)福利,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地外部性內(nèi)在化[16-18]。實(shí)踐方面,20世紀(jì)60年代以來,美國(guó)采用市場(chǎng)和政府相結(jié)合的政策工具對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、環(huán)境敏感地和景觀資源實(shí)行保護(hù),代表性的屬TDRs。據(jù)Pruetz確定,美國(guó)30多個(gè)州采用TDRs,將近142個(gè)項(xiàng)目區(qū)[19];美國(guó)農(nóng)地信托機(jī)構(gòu)估計(jì)發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度已保護(hù)近90 000英畝土地[20],并作為成功經(jīng)驗(yàn)在加拿大、澳大利亞、日本、墨西哥和印度等地推廣和借鑒。國(guó)內(nèi)關(guān)于土地發(fā)展受限所帶來的福利損失及補(bǔ)償研究始于臺(tái)灣。臺(tái)灣20世紀(jì)90年代末修訂的“國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃”將土地經(jīng)營(yíng)管理區(qū)分為“限制發(fā)展地區(qū)”和“可發(fā)展地區(qū)”,期望通過對(duì)“限制發(fā)展地區(qū)”的建設(shè),將重要資源用地及環(huán)境敏感地適當(dāng)保護(hù)起來;90年代為緩解政府征購(gòu)公共設(shè)施用地的財(cái)政壓力,頒布“古跡土地容積移轉(zhuǎn)辦法”和“都市計(jì)劃容積移轉(zhuǎn)實(shí)施辦法”。理論方面,臺(tái)灣學(xué)者林國(guó)慶[21]、毛育剛[22]等認(rèn)為,限制發(fā)展地區(qū)以管制方式等強(qiáng)制手段加以管理,造成土地所有權(quán)人或關(guān)系人福利損失,存在缺失公平的爭(zhēng)議;張?zhí)┗蚚23]、陳明燦[24]、陳瑞主和吳佩瑛[25-26]等認(rèn)為農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)受限造成的損失應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償,透過法律創(chuàng)設(shè)農(nóng)地外部效益產(chǎn)權(quán),進(jìn)而制定相關(guān)的“補(bǔ)償”措施,或允許產(chǎn)權(quán)交易。這些研究認(rèn)同農(nóng)地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋匾?但未進(jìn)一步探討農(nóng)地外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì),及采取何種方式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。

2.3 研究難點(diǎn)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的借鑒

從研究難點(diǎn)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,監(jiān)控體系不完善、信息不對(duì)稱是耕地保護(hù)制度弱化的潛在因素,契約設(shè)計(jì)受道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇困擾,設(shè)立完善的督管體系以及鼓勵(lì)農(nóng)戶、社區(qū)、權(quán)益相關(guān)主體與地方政府的共同參與是制度成功的關(guān)鍵。20世紀(jì)80年代以來,發(fā)達(dá)國(guó)家以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)農(nóng)民簽訂契約參與保護(hù)農(nóng)地,創(chuàng)造公共物品“準(zhǔn)市場(chǎng)”。但契約設(shè)計(jì)由于信息不對(duì)稱,受道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇困擾。早期的研究試圖評(píng)估補(bǔ)償政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),應(yīng)用監(jiān)測(cè)和評(píng)估技術(shù)定義政策改善效應(yīng)。近期研究[27]應(yīng)用委托代理理論研究補(bǔ)償政策因信息不對(duì)稱所帶來的問題,認(rèn)為監(jiān)控體系不完善、信息不對(duì)稱是制度弱化的潛在因素。明顯證據(jù)表明契約設(shè)計(jì)的無(wú)效性,契約義務(wù)和責(zé)任關(guān)系不對(duì)等[28],會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),誘惑農(nóng)民不遵守契約[29-30]。因此,決策者認(rèn)識(shí)到需要設(shè)立完善的督管體系去抗擊欺詐行為和保護(hù)公共資金,同時(shí)公眾的參與能夠消弱信息不對(duì)稱,農(nóng)戶、社區(qū)、權(quán)益相關(guān)主體與地方政府的共同參與是成功的關(guān)鍵。

2.4 研究方法的變化趨勢(shì)

研究方法從對(duì)土地發(fā)展受限相關(guān)權(quán)利主體福利變化的定性判識(shí)轉(zhuǎn)向各權(quán)利群體福利損益及政策實(shí)施績(jī)效的定量測(cè)度,從靜態(tài)分析轉(zhuǎn)向靜態(tài)、動(dòng)態(tài)分析結(jié)合,注重動(dòng)態(tài)過程和福利變化的長(zhǎng)效影響。早期研究集中體現(xiàn)均質(zhì)農(nóng)地在同樣的農(nóng)地保護(hù)和發(fā)展政策下,農(nóng)地發(fā)展受限引起的福利不均衡,或是土地發(fā)展受限出現(xiàn)的不同利益群體(地方政府、社區(qū)、農(nóng)民)直接、間接可見、間接不可見損失上,甚至是制度的不完善而使得農(nóng)戶的福利受損。隨后較多研究開始注重土地發(fā)展受限過程中農(nóng)地外部性、選擇價(jià)值、土地發(fā)展權(quán)及補(bǔ)償移轉(zhuǎn)量的測(cè)度[31]。當(dāng)前研究側(cè)重關(guān)注補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施對(duì)不同利益群體的福利效應(yīng),尤其體現(xiàn)補(bǔ)償政策對(duì)弱勢(shì)群體福利的影響及消除貧困的積極作用[32]。

2.5 現(xiàn)實(shí)需求的緊迫程度

從現(xiàn)實(shí)需求來看,發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)基于土地用途管制采取的TDRs政策工具有近30年的歷史,如何結(jié)合我國(guó)政策背景和土地資源基本國(guó)情探索兼顧公平和效率的基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫。TDRs的成效明顯:①創(chuàng)建較為公平的利益分享機(jī)制,規(guī)避規(guī)劃管制滋生的尋租行為[33];②較其他政策工具相比,管理和執(zhí)行成本較低[34];③以市場(chǎng)為基礎(chǔ),具有制度彈性的益處,有助減少農(nóng)地細(xì)碎化、抑制城市增長(zhǎng)和保護(hù)開敞空間及歷史古跡[35-36]。自1961年付諸實(shí)踐以來,TDRs在美國(guó)經(jīng)歷3代的成長(zhǎng)。后期制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)不同利益群體及相關(guān)成員的重要性[37],并將制度參與者及其傾向執(zhí)行進(jìn)第3代TDRs。國(guó)內(nèi)針對(duì)土地利用受限對(duì)不同利益集團(tuán)福利變化及損失補(bǔ)償?shù)奶剿髡_始,發(fā)展性利益分配和權(quán)利歸屬越來越成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。

3 研究展望

綜上所述,國(guó)內(nèi)外關(guān)于土地發(fā)展受限及規(guī)劃管制下基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)难芯恳讶〉靡恍?shí)質(zhì)性的進(jìn)展,普遍認(rèn)同土地發(fā)展受限時(shí),缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制,會(huì)激發(fā)土地所有者的尋租行為及不正當(dāng)動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生,造成土地利用的低效。但現(xiàn)有研究在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償額度、補(bǔ)償方式及補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)等方面仍缺乏可行的制度框架。表現(xiàn)為:①目前對(duì)農(nóng)田補(bǔ)償?shù)难芯慷嗉杏诙ㄐ缘谋孀R(shí),缺乏定量的判定。例如,對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償,非公共利益流轉(zhuǎn)的土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償,不僅僅是權(quán)能的界定與分割,還涉及到投入結(jié)構(gòu)與福利貢獻(xiàn)、產(chǎn)權(quán)權(quán)能等尚待研究的問題。②現(xiàn)有補(bǔ)償政策存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位,缺失能夠有效調(diào)整利益主體分配關(guān)系,達(dá)到激勵(lì)保護(hù)行為的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)。③參與主體的利益分配及責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明晰,缺乏權(quán)、責(zé)、利的制度設(shè)計(jì);④補(bǔ)償政策在地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)雙重委托目標(biāo)的框架下,存在激勵(lì)不相容的問題。如何通過經(jīng)濟(jì)、政策和市場(chǎng)手段,解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中農(nóng)地存量、增量及改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展,有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)田保護(hù)責(zé)任的區(qū)域公平、區(qū)際補(bǔ)償和主體權(quán)責(zé)仍有待探討。

我國(guó)實(shí)施嚴(yán)厲的基本農(nóng)田保護(hù)制度,對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格的管制措施,基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的設(shè)立在一定程度上使區(qū)域內(nèi)土地的發(fā)展權(quán)利受到限制,給發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)群體帶來機(jī)會(huì)及利益損失。因此,如何借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的成功經(jīng)驗(yàn),從制度層面上探究和構(gòu)建基本農(nóng)田保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制,提出基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益,建立可操作的量化模式,對(duì)加強(qiáng)我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)工作、促進(jìn)土地資源可持續(xù)管理至關(guān)重要。同時(shí),在當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”和諧社會(huì),推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),推進(jìn)形成全國(guó)主體功能區(qū),有條件地實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村等政策背景下,該研究探討在規(guī)劃管制致使土地發(fā)展受限的前提下,基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)及制度安排,具有重要的理論意義。①為促進(jìn)我國(guó)耕地資源的持續(xù)利用,保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全及農(nóng)民基本權(quán)益等提供技術(shù)支撐,為推進(jìn)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作及農(nóng)田生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管提供依據(jù),為今后開展主體功能區(qū)的分區(qū)管理政策制定提供重要參考;②建立和完善基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,有利于調(diào)整保護(hù)區(qū)內(nèi)相關(guān)主體的利益分配關(guān)系和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,促進(jìn)國(guó)家、城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間的公平性和生態(tài)文明社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展;③有利于緩解我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)田保護(hù)之間的現(xiàn)實(shí)矛盾,為制定農(nóng)地保護(hù)政策和農(nóng)地制度的創(chuàng)新提供理論依據(jù),促進(jìn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”和諧社會(huì)的構(gòu)建,實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村、為加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供決策依據(jù)和技術(shù)支撐。

(編輯:田 紅)

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AbstractSince 1990s,along with the rapid loss of cultivated land,the government adopted a series of severe policy and mechanism to protect the cultivated land.However,the related stakeholders’right of using resources and space was prohibited and limited without related economic aids and compensations.So if cultivalted land is planned as a basic farmland protection area,to some extent,its land development rights will be limited.Furthermore,nowadays the opportunity loss of relevant interest groups will be enhanced under compelling farmland protection system and imperative land use planning control in China.How to design the compensation mechanism of protecting prime farmland and to construct a fair interest mechanism amongfarmers,collective economic organization and local government is an important research.This paper analyzes the researching progresses and trendsof prime farmland’s economic compensation and land development rights’limitation under land use planning control from the change of perspective,topic and focus,difficulties and experiences of the related research,which will provide reference for China’s prime farmland protection.

Key wordsland use planning control;limitation for land development rights;prime farmland;economics compensation;researching trends

Researching Trends of Prime Farmland’s Economic Compensation Under Land Use Planning Control

CAI Yin-ying ZHANG An-lu
(College of Land Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan Hubei 430070,China)

F062.1

A

1002-2104(2010)07-0102-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.017

2009-10-30

蔡銀鶯,博士,副教授,主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)與管理。

張安錄,博士,教授,博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)與管理。

＊國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(批準(zhǔn)號(hào):40901288,70773047);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(批準(zhǔn)號(hào):09CJY021);教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金(批準(zhǔn)號(hào):07JC790034);教育部博士點(diǎn)新教師基金(批準(zhǔn)號(hào):20090146120005);華中農(nóng)業(yè)大學(xué)科技創(chuàng)新基金(批準(zhǔn)號(hào):07XCX008)資助課題。