夏昌瓊

(深圳市地鐵集團(tuán)有限公司,518026,深圳∥經(jīng)濟(jì)師)

深圳地下空間開發(fā)利用探討

夏昌瓊

(深圳市地鐵集團(tuán)有限公司,518026,深圳∥經(jīng)濟(jì)師)

城市地下空間是城市建設(shè)的新型國(guó)土資源。城市地下空間的開發(fā)利用必將影響城市未來(lái)發(fā)展的格局。城市地下空間的科學(xué)開發(fā)利用將成為城市發(fā)展的新動(dòng)力。通過(guò)介紹深圳地下空間開發(fā)利用的實(shí)踐,分析了影響深圳地下空間開發(fā)利用的因素,進(jìn)而從法律制度、組織體系、技術(shù)理論研究和投融資模式等四個(gè)方面對(duì)深圳地下空間的開發(fā)利用提出了改進(jìn)的思路和建議。

地下空間;開發(fā)利用;開發(fā)保障

Author's addressShenzhen Metro Co.,Ltd.,518026,Shenzhen,China

伴隨著城市人口密度的提升以及稀缺土地資源的快速消耗,許多城市的現(xiàn)有土地資源愈加難以支撐城市的可持續(xù)發(fā)展,拓展城市地下空間資源已成為城市發(fā)展面臨的新課題。正如中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕所言,“21世紀(jì)是城市地下空間開發(fā)利用的年代,地下空間開發(fā)是歷史的責(zé)任,也是可持續(xù)發(fā)展的唯一辦法”。

深圳也面臨著城市發(fā)展空間不足,城區(qū)交通日益擁堵等系列問(wèn)題,已成為制約深圳可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。2008年,深圳建設(shè)用地面積達(dá)到 968.93 km2,占全市土地總面積的49.6%,可建設(shè)后備土地資源非常緊張。因此,大力拓展城市地下空間資源是深圳未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵之所在。

1 深圳地下空間資源開發(fā)利用實(shí)踐

1998年以來(lái),深圳大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)帶動(dòng)了沿線土地開發(fā)及車站腹地地下空間的開發(fā)。地下空間商業(yè)開發(fā)面積近4萬(wàn)m2,主要包括地鐵站廳商業(yè)和通道商業(yè)、地下商業(yè)街以及地下商鋪開發(fā)等。2004年,城市軌道交通一期工程建成后,一期工程中12個(gè)車站的核心腹地由市場(chǎng)自發(fā)進(jìn)行了地下空間的開發(fā)利用。其開發(fā)范圍達(dá)154萬(wàn)m2,總建筑面積230萬(wàn)m2,功能定位為地下停車庫(kù)、商業(yè)設(shè)施、地下人行通道和人防。此外,深圳在進(jìn)行舊城區(qū)改造過(guò)程中,與地鐵建設(shè)同步,地上地下一體化整治,使地下空間得以有效地開發(fā)利用。

隨著城市軌道交通二期工程的建設(shè),深圳迎來(lái)了地下空間開發(fā)利用的快速發(fā)展期。一是結(jié)合城市軌道交通建設(shè)的特點(diǎn),進(jìn)行綜合交通樞紐建設(shè)。如即將建成的深圳北交通樞紐,匯集廣深港客運(yùn)專線,以及城市軌道交通4、5、6號(hào)線與地面交通系統(tǒng),是集多種交通方式于一體的綜合交通樞紐,占地面積58.65萬(wàn)m2。二是對(duì)市政設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,與城市軌道交通建設(shè)同步實(shí)施了20多個(gè)地下過(guò)街通道的建設(shè),建設(shè)地下停車庫(kù)和自行車停車場(chǎng)。三是地下商業(yè)街的規(guī)劃和建設(shè)。四是人防工程的建設(shè)。

從實(shí)踐看,深圳在開展城市軌道交通建設(shè)的過(guò)程中已形成了地下空間開發(fā)利用的意識(shí)和理念,并能對(duì)地下空間開發(fā)進(jìn)行整體規(guī)劃。但是,現(xiàn)階段深圳的地下空間開發(fā)利用仍存在一些問(wèn)題和矛盾,影響了地下空間科學(xué)化、規(guī)?；?、系統(tǒng)化開發(fā)利用。

2 深圳城市地下空間開發(fā)利用的瓶頸

2.1 地下空間開發(fā)利用的法律制度體系不健全

法律制度體系是最具權(quán)威性和約束力的規(guī)范和準(zhǔn)則。地下空間是土地資源的一種延伸,是城市建設(shè)的新型國(guó)土資源,其開發(fā)利用需要一個(gè)完善的法律制度體系進(jìn)行規(guī)范和約束。目前,在地下空間開發(fā)利用方面還沒(méi)有國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的法律或國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī),只有建設(shè)部于1997年出臺(tái)的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》,以及深圳市政府于2008年出臺(tái)的《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》,而《人民防空法》也僅對(duì)涉及地下民防工程進(jìn)行了規(guī)定。由于沒(méi)有專項(xiàng)立法,難以對(duì)實(shí)踐形成強(qiáng)力指導(dǎo)。

以深圳地下空間開發(fā)為例,由于缺少法規(guī)的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保障和制約,其開發(fā)的規(guī)模和進(jìn)度無(wú)法適應(yīng)城市發(fā)展的需要,無(wú)法建立地下空間開發(fā)利用的多元化投資模式,影響了各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)的界定等。

2.2 地下空間開發(fā)利用組織體系不健全

地下空間開發(fā)利用涉及到城市建設(shè)、市政、交通、國(guó)土資源、人防、園林、規(guī)劃、消防等多個(gè)部門,同時(shí),還涉及到設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理等多個(gè)單位。條塊的管理造成了協(xié)調(diào)溝通困難,審批復(fù)雜,管理混亂,無(wú)法形成合心合力的局面。

目前,深圳也沒(méi)有地下空間開發(fā)利用的指揮協(xié)調(diào)部門,一定程度上影響了地下空間開發(fā)利用的進(jìn)度和規(guī)模。因組織體系的不健全,深圳地下空間開發(fā)實(shí)踐往往是依托城市軌道交通建設(shè)而開展,由深圳市地鐵集團(tuán)有限公司進(jìn)行空間開發(fā)規(guī)劃和建議;但因所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)等在政策上不明確,也影響了深圳市地鐵集團(tuán)有限公司在地下空間規(guī)劃研究中的積極性。此外,審批程序繁多復(fù)雜和城市規(guī)劃頻繁變動(dòng),也給地下空間開發(fā)增加了難度。

2.3 地下空間開發(fā)利用的技術(shù)和理論研究力量不足

地下空間開發(fā)涉及到土建、建筑、安裝、裝修、環(huán)保、消防、大氣、巖土等多項(xiàng)技術(shù)應(yīng)用,需要有系統(tǒng)的理論研究作為支撐,為開發(fā)利用提供智力支持和技術(shù)創(chuàng)新。深圳目前還沒(méi)有專門的科研機(jī)構(gòu)或者相關(guān)組織對(duì)地下空間開發(fā)利用的技術(shù)和理論進(jìn)行研究,僅僅是依靠已有的相對(duì)成熟的技術(shù)應(yīng)用和零散設(shè)置一些專項(xiàng)課題,缺乏專業(yè)科研力量和科研創(chuàng)新能力。此外,深圳也沒(méi)有建立推動(dòng)地下空間開發(fā)技術(shù)和理論研究的組織和機(jī)制,缺乏資金支持,無(wú)法進(jìn)行系統(tǒng)性研究。

科研力量的不足使得深圳地下空間開發(fā)利用缺乏創(chuàng)新性和系統(tǒng)性,也影響了地下空間的深度開發(fā)和利用,技術(shù)上的無(wú)法突破也增加了開發(fā)的成本并影響了整體的效果。

2.4 地下空間開發(fā)利用的投融資模式尚未形成

深圳地下空間的開發(fā),主要是對(duì)城市軌道交通建設(shè)過(guò)程中所形成的地下空間進(jìn)行二次開發(fā)和利用。基于此,深圳市地鐵集團(tuán)有限公司成為了深圳地下空間開發(fā)的主體。深圳市地鐵集團(tuán)有限公司既要保障城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),也要科學(xué)地創(chuàng)造城市空間,這就需要有足夠的資金保障和政策支持。政府在為深圳市地鐵集團(tuán)有限公司劃撥專項(xiàng)資金進(jìn)行地下空間開發(fā)的同時(shí),也應(yīng)明確開發(fā)后具備商業(yè)價(jià)值的地下空間使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式及利益分配機(jī)制。但就目前實(shí)踐來(lái)看,政府還未形成科學(xué)的財(cái)政資金支持模式,在地下空間使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及利益分配方面也沒(méi)有定論。

因受到政府工作思路和法律法規(guī)的制約,地下空間開發(fā)的投融資模式比較單一。長(zhǎng)期以來(lái)的政府財(cái)政資金或者政府信用擔(dān)保融資的模式使得地下空間開發(fā)成為了政府的財(cái)政包袱,影響了政府開發(fā)地下空間的積極性。這也是深圳市地下空間開發(fā)進(jìn)度緩慢,以及地下空間資源優(yōu)勢(shì)無(wú)法形成的一個(gè)重要原因。

3 深圳市地下空間開發(fā)利用的思路和建議

城市地下空間是城市建設(shè)的新型國(guó)土資源,其開發(fā)利用必將影響城市未來(lái)發(fā)展的格局,并將成為城市發(fā)展的新動(dòng)力。從實(shí)踐來(lái)看,深圳地下空間開發(fā)受到了諸多因素的影響,缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、高效性,需要不斷探索地下空間開發(fā)的新思路,提供周密的地下空間開發(fā)保障,為深圳城市發(fā)展創(chuàng)造新動(dòng)力,增添新活力。

3.1 加快立法進(jìn)程,為地下空間開發(fā)利用提供法律保障

中國(guó)工程院院士錢七虎認(rèn)為:“隨著城市地下空間開發(fā)利用的發(fā)展,地下空間利用涉及的法律、管理瓶頸日益凸現(xiàn)。”他呼吁各地方立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快健全及制定法律法規(guī),明確地下空間資源的所有權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、管理權(quán)、使用權(quán)以及相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,讓城市地下空間開發(fā)利用步入法制化軌道。在世界上,日本是城市地下空間開發(fā)利用立法最為完善的國(guó)家。早在20世紀(jì)80年代,日本就已在《憲法》、《民法》 、《道路法》 、《軌道法》 、《建筑基準(zhǔn)法》 、《地下街建設(shè)指針》等法律法規(guī)中就城市地下空間占用的管理主體、申請(qǐng)?jiān)S可、占用費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的核計(jì)收取等方面做出了相關(guān)規(guī)定;2001年頒布實(shí)施的《大深度地下公共使用特別措施法》進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范了城市地下空間,特別是深層地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃、建設(shè)與管理。

為給地下空間開發(fā)利用提供法律保障,深圳需要借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)際國(guó)內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn),充分利用特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)化立法,形成地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)體系,對(duì)地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,加快地下空間的開發(fā)利用。

3.2 健全組織體系,為地下空間開發(fā)利用提供組織保障

地下空間開發(fā)利用涉及到的政府管理部門多、技術(shù)專業(yè)環(huán)節(jié)多,需要多部門的協(xié)調(diào)合作。國(guó)外一些地下空間開發(fā)比較成熟的城市,政府一般都會(huì)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)地下空間開發(fā)利用,并成立公共事業(yè)部門負(fù)責(zé)具體操作事宜,分工合作,各司其職。政府把城市地下空間的開發(fā)利用納入到整個(gè)城市建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃中,對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目都進(jìn)行嚴(yán)格的可行性研究,地下與地面建設(shè)同步規(guī)劃、分階段實(shí)施。

為了高度重視城市地下空間的開發(fā)利用工作,深圳應(yīng)成立由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng),由規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、消防等政府職能部門和深圳市地鐵集團(tuán)有限公司為成員的城市地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審定城市地下空間開發(fā)工作計(jì)劃、發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)章程和優(yōu)惠政策,對(duì)地下空間開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng),對(duì)地下空間開發(fā)企業(yè)進(jìn)行審定和組建,并審定城市地下空間開發(fā)投資市場(chǎng)和地下建筑交易市場(chǎng)的基本原則,協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)各部門間的關(guān)系和職責(zé),為深圳地下空間開發(fā)利用提供了有力的組織保障。

3.3 推動(dòng)技術(shù)理論研究,為地下空間開發(fā)利用提供理論保障

地下空間開發(fā)利用是一項(xiàng)技術(shù)含量高、管理復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,需要有科學(xué)的理論作為指導(dǎo)。一般地下空間開發(fā)利用成熟的城市都比較重視理論研究工作。日本自20世紀(jì)80年代就開始重視道路地下空間開發(fā)利用的研究,1984年,在建設(shè)省內(nèi)設(shè)立了“道路地下空間活用研究會(huì)”,重點(diǎn)開展道路地下空間的規(guī)劃與管理、改革、立法、新技術(shù)開發(fā)等課題研究。

深圳在加快地下空間開發(fā)的同時(shí),也須采取有效措施,成立地下空間開發(fā)利用研究機(jī)構(gòu),開展新課題的研究,重視新成果的應(yīng)用,積極引進(jìn)高端人才充實(shí)科研力量;并建立地下空間開發(fā)利用研究專項(xiàng)資金,按照成果應(yīng)用價(jià)值對(duì)科研力量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),提高科研力量的積極性和創(chuàng)新活力,推動(dòng)地下空間開發(fā)利用理論研究的發(fā)展,為深圳地下空間開發(fā)利用提供系統(tǒng)的理論保障。

3.4 創(chuàng)新投融資模式,為地下空間開發(fā)利用提供資金保障

根據(jù)投融資主體的不同,地下空間開發(fā)利用中存在著兩種基本的投融資模式,即政府投融資模式和市場(chǎng)化投融資模式。政府投融資,是指政府為實(shí)現(xiàn)城市地下空間開發(fā)利用的目標(biāo),以政府財(cái)政及信用為基礎(chǔ),以政策性融資為手段,籌集開發(fā)資金并投資于城市地下空間項(xiàng)目的金融活動(dòng),可分為政府財(cái)政出資和政府債務(wù)融資;市場(chǎng)化投融資,是指市場(chǎng)主體以獲取盈利為目的,以企業(yè)誠(chéng)信或項(xiàng)目收益為基礎(chǔ),以商業(yè)化融資為手段,籌集資金并投資于地下空間項(xiàng)目的金融活動(dòng)。國(guó)外在城市空間開發(fā)利用形成一定規(guī)模、具備一定贏利能力后,開始采取市場(chǎng)化投融資模式,如英法海峽隧道重組融資項(xiàng)目、英國(guó)倫敦地鐵PPP(公私合作)等。

地下空間項(xiàng)目具有投資額高、投資回收期長(zhǎng)等特征,單靠政府融資模式不僅將使政府背負(fù)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),而且使地下空間的運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期缺乏效率,不得不依賴政府的補(bǔ)貼維持運(yùn)營(yíng),進(jìn)而影響社會(huì)各界對(duì)地下空間開發(fā)的熱情和支持力度。目前深圳地下空間開發(fā)領(lǐng)域形成了以政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為主的基本體系,必須加快開展對(duì)地下空間開發(fā)利用的投融資模式研究,積極引導(dǎo)社會(huì)力量,建立以政府主導(dǎo)、多元投入的地下空間市場(chǎng)化投融資體制。

以政府為主導(dǎo)、多元投入的市場(chǎng)化投融資體制,是指在政府統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理下,通過(guò)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以多種形式進(jìn)入,實(shí)現(xiàn)政府體制和市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。這一體制的構(gòu)建需要改革相關(guān)管理制度,通過(guò)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,推進(jìn)投資主體的多元化,培育機(jī)構(gòu)投資者;并根據(jù)地下空間開發(fā)利用功能進(jìn)行合理化分類,不同的類別采用不同的、具有項(xiàng)目特色的投融資方式。BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)方式適用于投資額巨大、建設(shè)周期長(zhǎng)、具有收費(fèi)機(jī)制的經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性地下空間項(xiàng)目,如城市軌道交通線路、地下垃圾處理廠等;TOT(移交-經(jīng)營(yíng)-移交)方式適用于有資金流入的地下空間存量資產(chǎn)項(xiàng)目,如地下停車場(chǎng)、商業(yè)街等;PFI(民間主動(dòng)融資)方式適用于無(wú)收費(fèi)機(jī)制的非經(jīng)營(yíng)性地下空間項(xiàng)目,如人防、地下通道等。

只有結(jié)合實(shí)際情況,建立科學(xué)的投融資模式,才能給地下空間開發(fā)利用注入新的動(dòng)力和激發(fā)新的活力,才能提高地下空間開發(fā)利用效率,提升地下空間開發(fā)利用效益。

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Development and Utilization of Underground Space in Shenzhen

Xia Changqiong

Because of the limited land resources,expansion of underground space has become a new driving force for the development of Shenzhen.By introducing the utilization of underground space in Shenzhen,this paper analyzes the factors in the development process,from four aspects:the legal system,organization system,technical and theoretic research,investment and financing mode,puts forward some suggestions for improving the development and utilization of underground space in Shenzhen.

underground space;development and utilization;development security

T U 984.11+3

2009-08-25)