汪恕誠

（1.第十一屆全國人大財政經(jīng)濟委員會,北京 100805；2.中華人民共和國水利部，北京 100053）

中國水資源安全問題及對策

汪恕誠1,2

（1.第十一屆全國人大財政經(jīng)濟委員會,北京 100805；2.中華人民共和國水利部，北京 100053）

0 引言

水是生命之源，是人類生存和發(fā)展不可替代的資源，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。從當前和21世紀的發(fā)展來看，我國的洪澇災害、干旱缺水和水環(huán)境惡化三大問題，特別是水資源短缺問題，將成為我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。當今，在全球氣候變化，極端氣候事件不斷發(fā)生的情況下，水資源安全問題將更為突出。我們要及早采取有效應對措施，迎接這場挑戰(zhàn)。

1 水資源基本情況

我國水資源總量為2.8萬億m3，居世界第六位，但人均占有量只有2200m3，僅為世界平均水平的30%左右。我國水資源南多北少，東多西少，與人口、耕地、礦產等資源分布及經(jīng)濟發(fā)展狀況極不匹配。長江及其以南水系的流域面積占全國國土總面積的36.5%，其水資源量卻占全國的81%；淮河及其以北面積占63.5%，水資源量僅占19%。西北內陸河地區(qū)面積占35.3%，水資源量僅占4.6%。我國受季風氣候影響，降水量年內分配極不均勻，大部分地區(qū)汛期4個月的降水量占全年總量的70%左右。我國水資源中大約2/3是洪水徑流量，降水量年際變化也很大。特別是在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)雙重因素交織作用下，我國水資源情勢正在發(fā)生新的變化。水資源評價最新成果顯示，1980—2000年水文系列與1956—1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4個流域降水量平均減少6%，地表水資源量減少17%，海河流域地表水資源量更是減少了41%?，F(xiàn)狀全國缺水量達400億m3，近2/3的城市存在不同程度的缺水，農業(yè)平均每年因干旱成災面積達1.53×107hm2。總之，我國水資源人均占有量低，加上時空分布不均，使得我國成為一個水旱災害頻發(fā)、水資源短缺、水污染嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱的國家。

2 水資源需求安全保障情況

人類會在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段對水資源提出不同層次的需求，水利工作就應該不斷提供保障來滿足這些需求。這種需求大體可分為5個層次：飲水安全、防洪安全、糧食安全、供水安全和生態(tài)安全。

1）飲水安全：2000年9月，聯(lián)合國千年發(fā)展目標提出，在2015年前使飲水不安全人口減少一半。中國政府對此作出了莊嚴承諾，制定了《農村飲水安全工程規(guī)劃》，并加大政府投資力度，抓緊實施。在2000年底，我國農村有3.79億人存在飲水安全問題。2001—2008年，全國共安排投資656億元（其中中央投資355億元，地方資金301億元），解決了17566萬人的飲水安全問題。我國在2009年提前6年實現(xiàn)了聯(lián)合國千年目標。中國政府還決定，要在2013年底前基本解決我國農村的飲水安全問題。

2）防洪安全：1998年長江大水以后，國家重點抓了2件事：一是實施了長江、淮河、海河、松花江、嫩江等大江大河堤防工程建設，極大地提高了主要江河的防洪能力。長江在與三峽水庫聯(lián)合運用后，荊江河段防洪標準可在不分洪條件下提高到百年一遇。黃河小浪底水庫以下河段防洪能力可達千年一遇?；春?9項骨干工程如期建成，構建了淮河流域防洪體系框架，是治淮歷史上的里程碑。二是實施了大規(guī)模的病險水庫除險加固，改善了水庫安全情況，促進了水庫效益的發(fā)揮。2000年，一期工程安排了1346座；2004年，二期工程安排了2300座；2006年，專項規(guī)劃又確定6240座病險水庫的除險加固。這些病險水庫的除險加固都作為中央補助項目。這樣，2010年前就可以完成全國大中型和重點小型病險水庫除險加固任務。

但是，我國防洪減災的總體水平仍然不高。主要問題：一是大江大河支流的防洪工程建設、蓄滯洪區(qū)的安全建設滯后，遍布全國的大量中小河流的防洪標準偏低。二是全球氣候變化帶來的極端氣候事件頻發(fā)，短時間超強降雨造成的災難事故較多。因此，必須做好充分的應對準備。

3）糧食安全：我國糧食連續(xù)五年增產，2008年總產量52850萬t，創(chuàng)歷史最高水平。我國有13億人口，糧食安全始終是經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定的首要問題。總體來說，我們的農業(yè)還是靠天吃飯，農業(yè)抗御干旱災害的能力較低，搞好農村水利建設對保證糧食安全特別重要。

我國農業(yè)用水量占總供水量的64%，人增地減水缺的矛盾將長期存在。新中國成立以來，我國農田水利設施建設得到了較大發(fā)展。現(xiàn)在，全國有效灌溉面積0.625億hm2，占總耕地面積的46%，節(jié)水灌溉面積0.387億hm2，占總灌溉面積的62%。改革開放30年來，全國農業(yè)灌溉水利用系數(shù)從0.35提高到目前的0.46，在農業(yè)灌溉用水總量零增長的情況下，糧食產量提高近50%。2030年，我國人口將接近16億，這就要求全國灌溉用水利用系數(shù)提高到0.55以上（目前西方發(fā)達國家已達到0.70左右），才能保證糧食安全。

這里，我還想強調一點：在抗御各種自然災害工作中，要特別注重農業(yè)抗嚴重旱災能力，特別是提高我國糧食主產區(qū)的抗嚴重旱災能力。要把這件事作為農村水利建設的重中之重。

4）供水安全：我國是一個水資源短缺的國家，人均水資源量才2200m3。當2030年我國人口達到最高峰16億的時候，人均水資源量為1700m3，即處于世界共認的貧水警戒線1800m3以下。目前，正常年份全國每年缺水量近400億m3，有400余座城市供水不足，比較嚴重缺水的有110座。

應對措施主要抓了3條。一是建設節(jié)水型社會，節(jié)約用水，提高水的利用效率和效益。近年來，我國的節(jié)水工作取得了很好的業(yè)績。按2005年可比價計算，萬元GDP用水量從20世紀80年代初的2489m3降至2007年的254m3，萬元工業(yè)增加值用水量從828m3降低到142m3。到2020年，萬元GDP用水量要求進一步降低到125m3以下，萬元工業(yè)增加值用水量進一步降低到65m3以下，基本達到發(fā)達國家目前的水平。二是修建新的水源工程。北方大城市，如哈爾濱、長春、沈陽、大連、西安等地都修建了新的水源工程，南水北調中東線工程將為北京、天津等44座城市較為徹底地解決供水安全問題。三是開發(fā)非傳統(tǒng)水源，如再生水利用（中水回用），雨洪資源利用，海水淡化等等。

5）生態(tài)安全：這里包括水污染和水生態(tài)2部分內容。

我國工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水的年排放總量從1980年的239億m3增加到2006年的731億m3。大量未經(jīng)處理的污水直接排入水體，江河湖泊遭受嚴重污染。2006年，據(jù)對全國14萬km河流進行水質評價，水質4類和劣于4類的河長占總評價河長的41.7%，特別是劣5類河長占21.8%。解決我國的水污染問題，宏觀上需要發(fā)展綠色經(jīng)濟，就是要轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，調整經(jīng)濟發(fā)展結構；中觀層次上要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設防污型社會，控制污染物的排放；微觀層次上要實施清潔生產。目前，我國開展的“三河”（淮河、黃河、海河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）治理，已開始產生效果。

目前我國水土流失面積為356萬km2，占國土面積37%，每年流失的土壤總量達50億t。嚴重的水土流失，導致土地退化，生態(tài)惡化，河道淤積，加劇了江河下游的洪澇災害。全國地下水超采區(qū)面積從20世紀80年代初的8.7萬km2擴展到18萬km2，引起嚴重的生態(tài)問題。一些生態(tài)嚴重惡化的地區(qū)，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。

近年來，我們一方面大力開展水土保持工程建設，實施小流域綜合治理；另一方面注意發(fā)揮大自然的自我修復能力，實現(xiàn)生態(tài)的自我修復。對生態(tài)脆弱或者生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞的河流（湖泊），加強水資源配置，實施生態(tài)調水，保護、改善和修復生態(tài)?，F(xiàn)在，黃河已連續(xù)9年不斷流；塔里木河全河道復流，進入臺特馬湖；連續(xù)5年16次將黑河水送入下游尾閭東居延海，東居延海已連續(xù)800多天不干涸；開展引江（長江）濟太（太湖）工程和珠江壓咸補淡調水，向扎龍、向海、白洋淀、南四湖等濕地補水，都有效地改善了河湖生態(tài)環(huán)境，受到社會各界的廣泛好評。

3 建設節(jié)水防污型社會，以水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展

我國水資源短缺，且時空分布不均。按通常做法，解決時間分布不均主要靠修建水庫；解決空間不均主要靠跨流域調水。而這2種措施，不能從根本上解決水資源短缺問題，建設節(jié)水型社會才是解決我國干旱缺水問題最根本、最有效的戰(zhàn)略舉措。

節(jié)水型社會建設不是簡單地用行政的辦法去節(jié)水，其本質特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟手段為主的節(jié)水機制，建立自律式發(fā)展的節(jié)水模式，不斷提高水資源承載能力，提高水資源利用效率和效益，促進經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。節(jié)水型社會的核心是制度建設，要明晰初始水權，建立和確定水資源的宏觀控制和微觀定額兩套指標體系；要完善水價形成機制，建立水權交易市場；要建立政府調控、市場引導、公眾參與的節(jié)水型社會管理體制。

現(xiàn)在，水利部已頒布水量分配暫行辦法和取水許可管理辦法，全國七大流域管理機構初步編制完成了流域取水許可總量控制指標體系，黃河水量分配指標細化到各支流，江西省率先完成全省主要江河水量分配。黃河水利委員會已審批寧夏、內蒙古26個水權轉換項目，涉及水量2.28億m3。27個?。▍^(qū)、市）發(fā)布了用水定額；非農業(yè)取用水戶計量設施安裝率達到90%。全國陸續(xù)開展了張掖、大連、綿陽、西安等82個全國節(jié)水型社會建設試點和近200個省級試點，節(jié)水工作取得明顯進展。

水污染防治工作也是同樣道理，要通過防污型社會建設，提高水環(huán)境承載能力，減少污染，保護水資源。要根據(jù)河道水功能區(qū)劃，確定納污總量，配置排污權；通過排污定額管理，排污權交易，排污費交納等經(jīng)濟手段，嚴格排污管理。現(xiàn)在，水利部已對全國31個省（區(qū)、市）全部批復實施水功能區(qū)劃；編制完成黃河干流、淮河、海河、松花江、遼河、珠江、太湖和長江三峽庫區(qū)限制排污總量意見；七大流域入河排污口調查登記全面完成。水利部編制完成了全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃，公布了2批118個全國重點城市飲用水水源地名錄。

總之，水短缺和水污染是我國水資源安全中最突出的問題。最近，水利部提出：實行最嚴格的水資源管理制度，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?！皩嵭凶顕栏竦乃Y源管理制度，就是要不斷完善并全面貫徹落實水資源管理的各項法律、法規(guī)和政策措施，劃定水資源管理‘紅線’，嚴格執(zhí)法管理。當前，要圍繞水資源配置、節(jié)約和保護，明確水資源開發(fā)利用紅線，嚴格實行用水總量控制；明確水功能區(qū)限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量；明確用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費。”與此同時，中國正在研究探索建立最科學的水資源管理制度，實施水資源管理的良治。我們完全有理由相信，中國一定能克服水資源短缺帶來的困難，以水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

China’s Water Resources Security Issue and Its Countermeasures

WANG Shu-cheng1,2
(1.Finance and Economy Committee of the 11th NPC,Beijing 100805,China;2.Ministry of Water Resources of the PRC,Beijing 100053,China)

This paper introduced China's basic facts in water resources and utilization,which are characterized by a low water quantity per capita,the uneven distribution both in time and in space,frequent droughts and floods,lack of water resources,severe water pollution, and vulnerability in ecological environment.This paper addresses the issue of China’s water supply security in terms of safe drinking water,anti-flood safety,food security,water supplysecurity,ecological security,and brings forward the construction of the water-saving and pollution-proof society to guarantee the sustainable utilization of water resources and sustainable development ofthe society.

water resources;safe drinking water;anti-flood safety;food security;water supply security;ecological security

介紹了我國水資源人均占有量低，加上時空分布不均，使得我國成為一個水旱災害頻發(fā)、水資源短缺、水污染嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱的國家的基本情況，從飲水安全、防洪安全、糧食安全、供水安全、生態(tài)安全5方面論述了我國水資源需求安全保障情況，提出建設節(jié)水防污型社會，以水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

水資源；飲水安全；防洪安全；糧食安全；供水安全；生態(tài)安全

1674-3814（2010）09-0001-03

F407.61

C

2010-05-28。

汪恕誠（1941—），男，第十一屆全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員，原中華人民共和國水利部部長。

（編輯 董小兵）