劉 濤

(陜西省地下水管理監(jiān)測(cè)局,陜西 西安 710003)

淺議我國(guó)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理

劉 濤

(陜西省地下水管理監(jiān)測(cè)局,陜西 西安 710003)

分析我國(guó)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出把鑿井準(zhǔn)入管理列入政府行政許可范疇是切實(shí)維護(hù)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)地下水資源管理與保護(hù)的有效手段,通過(guò)大力實(shí)行地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理,將對(duì)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用具有重要意義。

地下水取水工程;建設(shè)市場(chǎng);準(zhǔn)入管理

0 引言

地下水是水資源的重要組成部分,是我國(guó)工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)生活用水的重要供水水源,也是維護(hù)生態(tài)環(huán)境重要要素。當(dāng)前,由于地下水的管理和保護(hù)措施已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新形勢(shì)的迫切要求,導(dǎo)致地下水開發(fā)利用問(wèn)題日趨突出,已經(jīng)成為我國(guó)主要的水資源問(wèn)題之一。

《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒布實(shí)施以來(lái),原水利系統(tǒng)設(shè)定的鑿井管理資質(zhì)被終止,造成全國(guó)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序混亂、地下水無(wú)序開采、工程質(zhì)量無(wú)保證、危及公共安全等問(wèn)題,不利于地下水資源的可持續(xù)利用與水環(huán)境保護(hù),急待加強(qiáng)監(jiān)督管理。2008年,筆者有幸參與了水利部地下水保護(hù)行動(dòng)—《地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理研究》項(xiàng)目工作,該研究專題在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度和管理措施,對(duì)于維護(hù)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)秩序、確保地下水取水工程質(zhì)量與安全、實(shí)現(xiàn)地下水資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)具有重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀

2004年《行政許可法》頒布實(shí)施后,按照《行政許可法》規(guī)定,沒(méi)有經(jīng)國(guó)家設(shè)立的資質(zhì)、格,地方不能隨便設(shè)立,這就使得 2004年前各省已有的鑿井準(zhǔn)入管理與《行政許可法》規(guī)定相悖的情況,原有的地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理工作面臨著依據(jù)不足、無(wú)法深入的新問(wèn)題。一些原來(lái)開展鑿井準(zhǔn)入管理的省份相繼停止了該項(xiàng)工作,如山西省、山東省、黑龍江省等等;一些省份停止了新資質(zhì)的審批工作,只對(duì)以前頒發(fā)的資質(zhì)證書進(jìn)行年檢和總結(jié),如北京市、遼寧省。停止準(zhǔn)入制度管理,給各地地下水開發(fā)利用市場(chǎng)管理帶來(lái)極大的困難,廣大的地下水業(yè)務(wù)工作者感到極為困惑,眼看著市場(chǎng)秩序的混亂卻束手無(wú)策。面對(duì)新的形勢(shì),針對(duì)管理工作的迫切需要,在已有管理工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我國(guó)北方有關(guān)省市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際,相繼制訂了有關(guān)地下水資源管理的法規(guī)制度,采取了多種多樣的措施及規(guī)定對(duì)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入行為進(jìn)行了有效管理,管理工作邁出了新的步伐。總體來(lái)看目前的管理主要有以下幾種形式:一是有關(guān)省、自治區(qū)繼續(xù)由省 (區(qū))水利廳組織開展工作,如河北省、陜西省分別由省水利廳所屬管理機(jī)構(gòu)組織開展工作,而新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)分別由自治區(qū)水利協(xié)學(xué)會(huì)和水利工程協(xié)會(huì)組織開展工作。二是針對(duì)沒(méi)有上位法規(guī)定的情況,為了加強(qiáng)鑿井監(jiān)督管理,通過(guò)成立鑿井行業(yè)協(xié)會(huì)開展工作。通過(guò)在民政部門登記注冊(cè)成立鑿井業(yè)協(xié)會(huì),通過(guò)行業(yè)自律開展工作。如天津市、河南省等。三是通過(guò)在水法規(guī)制度中設(shè)立規(guī)定而開展工作。如安徽省、寧夏回族自治區(qū)分別在各自的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》中規(guī)定了對(duì)施工單位的資質(zhì)要求。四是規(guī)定其他的準(zhǔn)入管理制度確保加強(qiáng)對(duì)地下水開發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)督管理。如北京市為嚴(yán)格鑿井審批管理,規(guī)定開鑿機(jī)井應(yīng)由水行政主管部門對(duì)鑿井目的、鑿井方案、設(shè)計(jì)及預(yù)算報(bào)告、有關(guān)批文及相關(guān)證明等進(jìn)行審核同意后,方能進(jìn)行鑿井施工,竣工驗(yàn)收后,按鑿井層位核定的水量辦理取水許可手續(xù)等。

寧夏回族自治區(qū)和陜西省在各自頒布的實(shí)施《中華人民共和國(guó)水法》辦法中,都規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照取水許可管理權(quán)限,對(duì)鑿井和取水進(jìn)行管理和監(jiān)督。要求向水行政主管部門提交鑿井方案和報(bào)送技術(shù)資料等。江蘇省在幾個(gè)地下水開發(fā)利用的重點(diǎn)地區(qū)如南通、泰州、揚(yáng)州等市,成立了鑿井行業(yè)協(xié)會(huì),在協(xié)會(huì)組織下,鑿井施工單位加強(qiáng)相互之間的監(jiān)督,規(guī)范各自的行為,在協(xié)會(huì)章程規(guī)定范圍內(nèi)從事鑿井業(yè)務(wù),在地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方面進(jìn)行了積極探索。2007年山西省出臺(tái)的《山西省水資源管理?xiàng)l例》也對(duì)鑿井提出了報(bào)送鑿井方案和相關(guān)證明的要求。

綜上,《行政許可法》頒布后,全國(guó)各地順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)范管理的迫切需求,根據(jù)各自省情在地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)資質(zhì)準(zhǔn)入管理工作中的有益探索和大膽創(chuàng)新,極大地推動(dòng)了各地地下水取水工程的規(guī)范化管理、積累了十分寶貴的管理工作經(jīng)驗(yàn),為進(jìn)一步加強(qiáng)管理奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

2 當(dāng)前地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理存在問(wèn)題

市場(chǎng)準(zhǔn)入是市場(chǎng)秩序的起點(diǎn)和重要組成部分,能否建立健康有序的地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)秩序,很大程度上依賴于良好的市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序的建立。盡管全國(guó)各地在地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面做了大量艱苦細(xì)致的工作,也積累了大量、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但從總體來(lái)看,我國(guó)目前的地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理在全國(guó)層面上仍然缺乏有效的法規(guī)制度,尤其是《行政許可法》頒布以來(lái),這項(xiàng)工作面臨著艱難為繼的局面,面對(duì)地下水開發(fā)利用出現(xiàn)的諸多問(wèn)題,大多數(shù)省份都認(rèn)識(shí)到開展市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的必要性而繼續(xù)開展工作,但由于不在行政許可范圍之內(nèi),不便于大張旗鼓開展工作,誰(shuí)都怕踩上紅線,但都覺得這項(xiàng)工作必須繼續(xù)做起來(lái),因而出現(xiàn)了各自為政的情況,沒(méi)有統(tǒng)一的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),無(wú)序、壓價(jià)、成井材料以次充好,總體的缺乏監(jiān)管,地下水開發(fā)利用的市場(chǎng)較為混亂,其起因很大程度上可歸于市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序的混亂,主要表現(xiàn)在以下幾方面:(1)不能對(duì)地下水取水工程施工隊(duì)伍實(shí)行有效的資質(zhì)準(zhǔn)入管理,不能依法建立公平有序的市場(chǎng)秩序。(2)不按批準(zhǔn)的鑿井方案進(jìn)行施工,一味的迎合建設(shè)單位的意愿,增大井深、超量開采,對(duì)地下水資源的盲目濫采現(xiàn)象較為嚴(yán)重。(3)不按建設(shè)程序辦事、不遵守《機(jī)井技術(shù)規(guī)范》,成井工藝不符合要求,成井質(zhì)量難以保證。(4)鑿井監(jiān)督管理缺乏依據(jù),不能有效開展工作。(5)不重視對(duì)工人進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn),隊(duì)伍技術(shù)水平有所降低,影響成井質(zhì)量。(6)忽視安全措施,危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

3 建議

從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧人水關(guān)系出發(fā),地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)資質(zhì)準(zhǔn)入管理作為地下水管理工作的前期重要組成部分和重大舉措,對(duì)合理開發(fā)利用地下水資源、促進(jìn)水生態(tài)和水環(huán)境保護(hù)具有不可替代的重要意義。切實(shí)加強(qiáng)從建設(shè)源頭上加強(qiáng)地下水管理、大力推行地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)鑿井資質(zhì)準(zhǔn)入管理制度已經(jīng)成為新時(shí)期地下水管理的有效方式和重大舉措。要促進(jìn)實(shí)現(xiàn)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度的順利實(shí)施,國(guó)家必須制定出臺(tái)統(tǒng)一的地下水管理法律法規(guī)作為支撐,切實(shí)把地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)資質(zhì)管理納入法制化軌道,為規(guī)范地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)秩序、確保建設(shè)工程質(zhì)量與安全、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)地下水資源合理開發(fā)利用和保護(hù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此,建議做好以下工作:

3.1 建立健全地下水管理法規(guī)

要充分認(rèn)識(shí)開展地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)資質(zhì)準(zhǔn)入管理的必要性和緊迫性,建議水利部結(jié)合當(dāng)前地下水開發(fā)利用管理工作需要,領(lǐng)導(dǎo)各地全面開展地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)資質(zhì)準(zhǔn)入管理工作,通過(guò)制訂全國(guó)性的地下水管理辦法,具體指導(dǎo)全國(guó)地下水開發(fā)利用市場(chǎng)管理工作。應(yīng)盡快制定出臺(tái)《地下水資源管理?xiàng)l例》,從而使地下水管理工作有章可循、有法可依、便于操作。

3.2 積極出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的《鑿井資質(zhì)管理辦法》

客觀來(lái)說(shuō),我國(guó)北方成百數(shù)千的鑿井隊(duì),長(zhǎng)期以來(lái)都以專業(yè)鑿井為主,開展鑿井資質(zhì)考核評(píng)定,能更準(zhǔn)確地反映其從業(yè)綜合實(shí)力,多年來(lái)他們對(duì)該項(xiàng)工作也予以認(rèn)可,并積極主動(dòng)要求認(rèn)證定級(jí)。這些專業(yè)鑿井隊(duì)來(lái)說(shuō),申報(bào)建筑、水利施工資質(zhì)、工程勘察資質(zhì),即不能真實(shí)反映他們的鑿井業(yè)務(wù)特長(zhǎng),也是其綜合實(shí)力所不具備的。而鑿井資質(zhì)的認(rèn)證本身,又牽扯著這些多年來(lái)為地下水取水工程建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的專業(yè)鑿井隊(duì)伍的生存和發(fā)展,因而客觀地說(shuō),搞好鑿井資質(zhì)管理工作,也是事關(guān)穩(wěn)定的大事,應(yīng)引起高度重視。因此,建議能結(jié)合這一客觀實(shí)際,積極以法律法規(guī)的形式出臺(tái)《鑿井資質(zhì)管理辦法》,規(guī)定由水行政主管部門開展鑿井資質(zhì)認(rèn)證(技術(shù)等級(jí))行業(yè)管理工作,通過(guò)考核,強(qiáng)化管理,促進(jìn)建立公平有序的地下水資源開發(fā)利用市場(chǎng)秩序。

3.3 切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地下水資源管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

近年來(lái),水利部通過(guò)下發(fā)文件、成立專門機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)等充分顯示出對(duì)地下水管理工作的高度重視,為進(jìn)一步做好地下水各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作奠定了前提條件。下一步建議繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)全國(guó)地下水管理工作的督促和指導(dǎo),積極出臺(tái)制度辦法,大力實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng),努力建立全國(guó)上下統(tǒng)一、權(quán)威高效、信息通暢的地下水業(yè)務(wù)工作體系。

3.4 切實(shí)加強(qiáng)地下水水行政執(zhí)法

要加大地下水執(zhí)法管理力度,把地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入執(zhí)法管理工作納入到水政監(jiān)察體系,通過(guò)查處違法違紀(jì)行為,維護(hù)地下水經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序,確保地下水的合理開發(fā)利用和保護(hù),為促進(jìn)地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的法制和機(jī)構(gòu)保證。

3.5 開展地下水資源利用、保護(hù)管理專題研究

應(yīng)積極開展地下水資源開發(fā)利用和保護(hù)對(duì)策等方面的專題研究,解決鑿井建設(shè)與管理中存在的突出問(wèn)題,為進(jìn)一步完善地下水取水工程建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度提供參考,為政府決策合理開發(fā)利用地下水提供依據(jù)。

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B

1004-1184(2010)03-0131-02

2009-09-21

劉濤(1978—),男,陜西涇陽(yáng)人,工程師,主要從事地下水開發(fā)利用研究,機(jī)井管理工作。