○ 王華華

政府治理高房?jī)r(jià)問(wèn)題的政策行為分析

○ 王華華

據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局《2009年全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行情況》報(bào)告計(jì)算，2009年，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的商品住宅銷售額36769億元，銷售面積8.0438億平方米。國(guó)際上房地產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)率一般在5%左右，如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)商品住房平均房?jī)r(jià)應(yīng)為2334元，除此之外的房地產(chǎn)利潤(rùn)，都屬暴利。高房?jī)r(jià)下的暴利帶來(lái)的不公正，對(duì)一個(gè)公民家庭所造成的消費(fèi)危害，不言而喻。

住房問(wèn)題關(guān)系民生，帶有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，在當(dāng)前市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的情況下，政府責(zé)任重大。自2003年以來(lái)，中央調(diào)控房?jī)r(jià)的政策層出不窮，但政策效益甚微，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)可以看出，2004—2009年政府調(diào)控6年，房?jī)r(jià)漲了6年，房?jī)r(jià)漲了103.60%，而此前沒(méi)有調(diào)控的6年（1997—2003年），房?jī)r(jià)僅漲了16.87%，同時(shí)，2010年4月的房?jī)r(jià)調(diào)控政策也沒(méi)有明顯的績(jī)效。究其主要原因，一是房?jī)r(jià)政策調(diào)控方向單一、調(diào)控力度較低，二是中央政府與地方政府步調(diào)不協(xié)調(diào)，房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行困難。沒(méi)有執(zhí)行卻公開(kāi)頒布的政策等于一紙空文，且損害政府的公信力。正如溫家寶總理所言，“如果說(shuō)把做大社會(huì)財(cái)富這個(gè)‘蛋糕’看作是政府的責(zé)任，那么，分好社會(huì)財(cái)富這個(gè)‘蛋糕’，那就是政府的良知”。調(diào)控房?jī)r(jià)、維護(hù)民生、促進(jìn)發(fā)展，決心比黃金更為重要。治理高房?jī)r(jià)，規(guī)范住房市場(chǎng)是政府的“良知”，須從責(zé)任到政策，從需求到供給，從中央到地方等多個(gè)政策著眼點(diǎn)入手：

一、打破房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)壟斷權(quán)，引入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)

地方政府享有通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)拍等方式出賣土地的權(quán)力?！耙缘厣?cái)”，是地方政府獲得預(yù)算外財(cái)政收入的主體部分，土地倒賣的壟斷權(quán)，并不易被打破，只能通過(guò)《土地管理法》進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、使用方向。并且房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的資質(zhì)特權(quán)也需要通過(guò)制度完善來(lái)打破。1994年頒行的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“住房建設(shè)需要房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)”，僅允許“有實(shí)力、有財(cái)力的資產(chǎn)大商來(lái)開(kāi)發(fā)地產(chǎn)”，由此，全國(guó)的單位和個(gè)人喪失了自籌資金建設(shè)城市住房居住的權(quán)利，而開(kāi)發(fā)商則壟斷了住房建設(shè)權(quán)，也同時(shí)壟斷了住房?jī)r(jià)格的話語(yǔ)權(quán)。應(yīng)該修改該規(guī)定為“在符合城市發(fā)展規(guī)劃的前提下，政府允許個(gè)人、單位及居委會(huì)集體在遵循建筑安全法規(guī)以及繳納土地使用金及相關(guān)稅費(fèi)的情況下，可以自籌資金聘請(qǐng)建筑商合法施工建房居住”，以此打破房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的資質(zhì)壟斷權(quán)，引入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，以抑制房地產(chǎn)“資本的貪婪性”，從而使得住房質(zhì)量定價(jià)、市場(chǎng)定價(jià)，而非壟斷、串謀哄抬定價(jià)。而關(guān)于政府在招標(biāo)競(jìng)拍土地買賣中居民集資或單位資金能否競(jìng)爭(zhēng)得過(guò)房地產(chǎn)資產(chǎn)大商、“天價(jià)地王”問(wèn)題，北京方面已經(jīng)提出土地競(jìng)拍“并非價(jià)高者得”，出讓土地價(jià)也應(yīng)在考慮民生住房以及城市可持續(xù)發(fā)展的情況下，合理定價(jià)以及控制土地使用流向。

二、改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建立地方領(lǐng)導(dǎo)住房問(wèn)責(zé)制度

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的考核主要是以地方GDP大小、招商引資數(shù)額、稅收數(shù)量等經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在這種考核制度的刺激下,“短視”的地方政府不顧社會(huì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,大搞政績(jī)工程、形象工程,堅(jiān)信GDP數(shù)字出官，“拆了是GDP，再建又是 GDP”，不斷破壞耕地，賣地“生財(cái)”，與地產(chǎn)商關(guān)系曖昧，不惜以房地產(chǎn)市場(chǎng)失范為代價(jià)追求地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)?？梢?jiàn),沒(méi)有科學(xué)的考核指標(biāo)體系作為輔助,給房地產(chǎn)“熱”降溫的動(dòng)力機(jī)制就難以實(shí)現(xiàn)。為了減少以推動(dòng)房地產(chǎn)升溫來(lái)尋求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘因,需要改善對(duì)地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度,建立科學(xué)化、系統(tǒng)化的政績(jī)考核指標(biāo)體系。這套指標(biāo)體系是基于經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)基本維度,既包含經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng)方面的考核,又包括社會(huì)效益方面的評(píng)價(jià)，社會(huì)效益方面的評(píng)價(jià)應(yīng)注重包括住房等在內(nèi)的多方面民生指標(biāo)，并且整個(gè)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)向社會(huì)效益性指標(biāo)有所偏重,凸顯社會(huì)效益性指標(biāo)的重要地位。具體說(shuō)來(lái),就是把維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序、保護(hù)耕地資源、穩(wěn)定房屋價(jià)格、改善住房結(jié)構(gòu)、滿足居民住房需求等情況納入考核指標(biāo)體系,將其作為地方政府官員升降和獎(jiǎng)懲的重要參考依據(jù),并以此建立地方政府領(lǐng)導(dǎo)民生住房等問(wèn)責(zé)制度，問(wèn)責(zé)地方政府部門(mén)及主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)百姓生活居住、教育、醫(yī)療等的關(guān)心程度。從管理房地產(chǎn)業(yè)的成本與社會(huì)收益方面約束地方政府“短視”行為、經(jīng)濟(jì)理性問(wèn)題，使得中央政府的民生住房政策真正能夠得到有效執(zhí)行。中央與地方有力配合，住房高價(jià)抑制政策的績(jī)效才能凸顯。

三、合理引導(dǎo)商業(yè)銀行房地產(chǎn)信貸，使之盈利與責(zé)任并重

自2003年我國(guó)五大國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行實(shí)行股份制改造成國(guó)有控股銀行以來(lái)，五大商業(yè)銀行在提供金融、存儲(chǔ)、辦理結(jié)算等服務(wù)質(zhì)量方面得到了提高，且銀行賬面利潤(rùn)逐年提升，但是，商業(yè)銀行的政策性職能卻“缺位”了，部分商業(yè)銀行的主管領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)理甚至不顧國(guó)家和人民的利益，違規(guī)發(fā)放商業(yè)貸款，替一些違規(guī)商家非法背書(shū)（即擔(dān)保），追求銀行賬面“業(yè)績(jī)”。國(guó)有商業(yè)銀行愿意替房地產(chǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同炒房，抬高房?jī)r(jià)，主要基于一個(gè)利益邏輯，即商業(yè)銀行的三大業(yè)務(wù)吸收存款、發(fā)放貸款及辦理結(jié)算，其中部分結(jié)算工作可以收取服務(wù)費(fèi)，能夠讓銀行獲得利潤(rùn)來(lái)源的卻是有效放貸，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，無(wú)論是房地產(chǎn)商，還是購(gòu)房消費(fèi)者，都需要從商業(yè)銀行貸款，而且如果要讓兩者持久地與銀行貸款掛上鉤，那就只有抬高房?jī)r(jià)。高房?jī)r(jià)對(duì)于消費(fèi)者而言，要拉長(zhǎng)還款周期多至10—20年，對(duì)于房地產(chǎn)商而言，握盤(pán)囤積商品房抬高房?jī)r(jià)，也需要從銀行繼續(xù)貸款，于此，兩者皆能夠增加銀行的賬面交易額，而銀行的潛在風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。混亂的房地產(chǎn)市場(chǎng)，通過(guò)房產(chǎn)價(jià)格及交易作為轉(zhuǎn)換器，使得財(cái)富在市場(chǎng)上重新分配，其中最大的受益者就是開(kāi)發(fā)商、地方政府以及炒房客，而受害最深的則是普通公民，他們長(zhǎng)久辛苦勞動(dòng)積累的財(cái)富，迅速地從銀行儲(chǔ)蓄的賬號(hào)上轉(zhuǎn)移到極少數(shù)人手中，而且背負(fù)巨債，成為“房奴”，社會(huì)馬太效應(yīng)越顯越重,不利于社會(huì)政治穩(wěn)定。

在國(guó)家控制的商業(yè)銀行體系下，應(yīng)當(dāng)改革對(duì)商業(yè)銀行行長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)考核評(píng)價(jià)體系，調(diào)整銀行信貸政策為盈利與責(zé)任并重。銀行金融服務(wù)本身并不能創(chuàng)造出社會(huì)財(cái)富，創(chuàng)造出供人們衣食住行的使用價(jià)值來(lái)，但是通過(guò)銀行的金融服務(wù)，貸與不貸、貸多貸少來(lái)調(diào)整資金信貸的流向，能夠促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，而這些遠(yuǎn)比銀行利潤(rùn)對(duì)政府、對(duì)人民更有用。而對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)，商業(yè)銀行的貸款對(duì)其發(fā)展是“疏”而不是“堵”，應(yīng)該在房地產(chǎn)發(fā)展拿地貸款方面惜貸，減少哄抬地價(jià)造成的虛高成本；在房地產(chǎn)建筑方面給予充足貸款資金，以鼓勵(lì)建筑建設(shè)，保證質(zhì)量；在房地產(chǎn)商捂盤(pán)惜售、不開(kāi)盤(pán)、“一房一價(jià)”、“分批投放”制造房?jī)r(jià)恐慌時(shí)減少甚至停止貸款，以制止房地產(chǎn)商的炒作行為，增加商品房的開(kāi)盤(pán)數(shù)量，平衡住房供求關(guān)系，以最終達(dá)到房屋降價(jià)的目的。

四、廉租房、經(jīng)適房與商品房無(wú)縫隙銜接，滿足民生住房需求

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的基本導(dǎo)向是，限制“百姓買不起”的房地產(chǎn)供給所引起的市場(chǎng)需求減少，通過(guò)“百姓買得起”的住房供給的增加來(lái)滿足居民現(xiàn)實(shí)增長(zhǎng)的住房需求，使人民活得更有尊嚴(yán)，而不是越來(lái)越多的“房奴”。面對(duì)今天的高房?jī)r(jià)，公民期待政府能夠通過(guò)國(guó)家宏觀調(diào)控政策來(lái)控制房?jī)r(jià)，穩(wěn)定民生，但實(shí)際上房?jī)r(jià)仍繼續(xù)飛漲，泡沫激增，房屋空置率不斷提高，住房的使用價(jià)值也沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，而另一方面，83%的家庭買不起房，80后、90后的年輕人為婚房煩惱，一家三代為婚房集資，嚴(yán)重捆綁了居民的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力。發(fā)達(dá)國(guó)家、新興工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的住房發(fā)展政策的經(jīng)驗(yàn)表明，由于具有生活必需品性質(zhì)的住房市場(chǎng)的失靈以及由于房地產(chǎn)市場(chǎng)所具有的自然壟斷性的特征,住房市場(chǎng)從來(lái)都不是自由市場(chǎng)所完全決定的,在住房需求的不同階段，政府政策的著眼點(diǎn)不同，在需求明顯大于供給從而導(dǎo)致大部分社會(huì)成員無(wú)力通過(guò)自己能力解決住房的時(shí)候,政府作為公共住房的提供者起著重要的作用。所以，政府在促使房地產(chǎn)市場(chǎng)下調(diào)房?jī)r(jià)的同時(shí)，應(yīng)著力于建設(shè)廉租房、經(jīng)適房與市場(chǎng)提供的商品房有效銜接，使得不同收入的群體能夠無(wú)縫隙地在廉租房、經(jīng)適房與商品房之間作出選擇，滿足自身在不同發(fā)展階段的住房權(quán)。由于公共廉租房、經(jīng)適房開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、財(cái)政資金投入不足、融資渠道的限制，自1998年推出廉租房制度以來(lái)，整體工作進(jìn)展緩慢，截至2009年8月底，在中央預(yù)算安排的重大投資項(xiàng)目中，保障性住房建設(shè)僅完成投資394.9億元，完成率僅為23.6%。所以，政府既要干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的暴利“房?jī)r(jià)”、泡沫“房?jī)r(jià)”，又要積極投資建設(shè)廉租房、經(jīng)適房，保障住房供給，實(shí)現(xiàn)廉租房、經(jīng)適房與商品房無(wú)縫隙銜接，滿足民生住房需求。

政府治理高房?jī)r(jià)問(wèn)題，維護(hù)住房民生，構(gòu)建和諧社會(huì)，要引入建設(shè)住房的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，打破極少數(shù)房地產(chǎn)商的壟斷暴利，維護(hù)其他廠商正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)利益需求；房地產(chǎn)業(yè)不再成為暴利行業(yè)后，政府通過(guò)優(yōu)化的投資環(huán)境來(lái)滿足原炒房投機(jī)者的多元化投資需求，使得社會(huì)閑散資金能夠有效配置；而改革后的商業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)體系在重視社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上仍能夠獲得利潤(rùn)，且更有利于銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（作者單位 溫州大學(xué)法政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 兵）