楊良初

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的若干問題

楊良初

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)現(xiàn)實(shí)意義重大，但實(shí)施過程中也存在諸多亟待解決的問題。本文針對其中突出的農(nóng)民參保意識與繳費(fèi)問題、地方政府籌資與負(fù)擔(dān)問題、農(nóng)民工參保與養(yǎng)老接續(xù)轉(zhuǎn)移問題、基金管理與保值增值問題等，進(jìn)行了深入的分析與論述，并提出了有操作性的對策建議。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 參保意識 財(cái)政負(fù)擔(dān) 接續(xù)轉(zhuǎn)移 基金管理

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從2009年在全國10%的縣（市）開始試點(diǎn)，這對推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋、解決日益增多農(nóng)村老齡化人口老有所養(yǎng)問題、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有十分重大的意義。但在試點(diǎn)過程中也遇到一些亟待解決的問題，需要引起有關(guān)部門的關(guān)注。

一、農(nóng)民參保意識與繳費(fèi)問題

農(nóng)民參保意識的增強(qiáng)不是來自外部的強(qiáng)制，農(nóng)民天生與土地、莊稼打交道，吃飽喝足就知足了，這是自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。而從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)走向商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民需要培養(yǎng)參與市場競爭的意識，在很大程度上也是一個(gè)自我完善、逐步成長的過程。改革開放30多年，20世紀(jì)80年代開始推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，培養(yǎng)了農(nóng)民的自主意識，即過去都是由集體安排勞動(dòng)力的使用和農(nóng)產(chǎn)品的分配，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制推行使農(nóng)民能自主處置勞動(dòng)力和自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的用途。但是，在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包過程中家庭勞動(dòng)力多少不一樣，責(zé)任田多少不一樣，土地的位置和肥力不一樣，引發(fā)農(nóng)民之間種植能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不一樣，導(dǎo)致產(chǎn)量和收入的不一樣，從而誘發(fā)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識。如果說農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的誘因，但在農(nóng)民收入和生活條件不寬裕的條件下，農(nóng)民只能自己應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著農(nóng)民收入水平的提高和國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的出臺(tái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一定會(huì)在農(nóng)村得到更快的發(fā)展。

農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)意識的增強(qiáng)，原因有三：一是農(nóng)民對生老病死殘等風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識增強(qiáng)。生老病死是人們生命成長中自然規(guī)律，過去人們靠自己勞動(dòng)和收入維持自己及家庭的生活，缺乏互濟(jì)機(jī)制和政府除少量生活救助以外的社會(huì)幫助，產(chǎn)生了農(nóng)村家庭之間因勞動(dòng)力多少和收入水平的差距引發(fā)的貧富不均問題。對農(nóng)村貧困家庭而言，子女上學(xué)和家人有病是最犯愁的事，結(jié)果往往是小孩得不到基本的義務(wù)教育，病人得不到及時(shí)醫(yī)治，更多的是省吃儉用讓小孩上學(xué)和病人得到簡單的治療。農(nóng)民從內(nèi)心希望政府或社會(huì)給予政策或制度的照顧，解決自己所面臨的種種困難。二是農(nóng)村人口老齡化影響。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使農(nóng)村勞動(dòng)力得到解放，由于我國農(nóng)村人口多，勞動(dòng)力資源豐富，人均耕地面積不足1.3畝，依靠農(nóng)業(yè)難以解決農(nóng)民的就業(yè)問題，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，出現(xiàn)農(nóng)村老齡化人口增長快于城鎮(zhèn)的新矛盾，農(nóng)村種田的都是老人和部分婦女，空巢老人養(yǎng)老問題十分突出。據(jù)國家人口普查辦公室調(diào)查，農(nóng)村空巢家庭占農(nóng)村老人家庭的比例由2000年的22.2%上升到2006年的48.9%。農(nóng)村一直沿用家庭養(yǎng)老的習(xí)俗，而農(nóng)民工在城市又處于收入不高、享受不到城市基本公共服務(wù)，難以承擔(dān)家庭養(yǎng)老責(zé)任，出現(xiàn)一方面農(nóng)村老齡化提高、另一方面農(nóng)村家庭養(yǎng)老機(jī)制脆弱的突出矛盾，亟待建立新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，應(yīng)對農(nóng)村老齡化提高的矛盾。三是農(nóng)村低保制度的推行和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推廣，給農(nóng)村困難家庭和農(nóng)民看病吃藥帶來了真正實(shí)惠，讓農(nóng)民看到了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的好處。近幾年我國在農(nóng)村先后推出了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、五保戶供養(yǎng)制度，給生活困難家庭、無勞動(dòng)能力的五保戶、農(nóng)民醫(yī)療保障帶來了看得見的好處，有的制度農(nóng)民不花錢就從政府領(lǐng)到錢，有的制度農(nóng)民花很少的錢解決大問題。讓廣大農(nóng)民看到了社會(huì)保險(xiǎn)制度給他們帶來的種種實(shí)惠，提高了他們參加農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。

但是，農(nóng)民參保意識增強(qiáng)并不意味著農(nóng)民就會(huì)參保，還取決于農(nóng)民是否具備參加社會(huì)保險(xiǎn)的能力。按照新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)辦法規(guī)定，新農(nóng)保資金籌集采取農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的辦法，農(nóng)民個(gè)人按100-500元五檔選擇年繳。客觀地說，經(jīng)過30年改革開放，特別是2000年以來，國家對農(nóng)村和農(nóng)民采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，如取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、免費(fèi)義務(wù)教育等，農(nóng)民收入有了很大提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村居民家庭人均純收入從2000年2253.42元提高到2009年的5153.17元，增長128.68%，年均增長9.63%。按照現(xiàn)行的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100—500元計(jì)算，最低年繳費(fèi)100元僅相當(dāng)于年均純收入的1.94%，最高年繳費(fèi)500元僅相當(dāng)于年均純收入的9.7%?？梢哉f就人均收入而言，農(nóng)民基本具備這個(gè)繳費(fèi)能力。但對于貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民而言，按照現(xiàn)行繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)存在困難。一是農(nóng)民收入渠道復(fù)雜，缺乏收入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，給農(nóng)村社保征管機(jī)構(gòu)帶來很大困難。農(nóng)民收入來源包括種植收入、家庭養(yǎng)殖收入、打工收入、農(nóng)產(chǎn)品加工與運(yùn)輸收入、家庭工商業(yè)收入等。目前缺乏對農(nóng)民收入的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，即使建立了收入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，通過哪些渠道統(tǒng)計(jì)也存在困難。無疑給農(nóng)村社保征管機(jī)構(gòu)征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和其他社保費(fèi)帶來很大困難?，F(xiàn)在有的地方采取“誰繳費(fèi)，誰享受”的辦法，即想領(lǐng)取老人的養(yǎng)老金，子女必須履行繳費(fèi)義務(wù)。但是，如果按上年當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭人均純收入一定比例繳費(fèi)的地方，就難以核實(shí)每家農(nóng)民的年人均純收入。二是我國地區(qū)間農(nóng)民年人均純收入差別較大，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)存在負(fù)擔(dān)不一的問題。比如都按每年100元標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，2009年東部地區(qū)的上海市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)相當(dāng)于農(nóng)民家庭人均純收入12482.94元的0.8%，浙江省為10007.31元的1%；中部地區(qū)湖南省農(nóng)民家庭人均純收入的2.03%，河南省為2.08%；西部地區(qū)貴州省為3.33%，甘肅省為3.36%。顯然，東部地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)最輕，中西部地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)比東部地區(qū)重。從這一比較看出，比例費(fèi)率要比定額費(fèi)率公平。三是不同收入水平的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不一樣。仍然按每年100元繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，相當(dāng)于2009年農(nóng)村低收入戶人均純收入的6.45%，中等收入戶的2.22%，高收入戶的0.81%?？梢?，按定額繳費(fèi)對不同收入人群也是不公平的。同時(shí)，也可以看出，按100—500元標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，對地處中西部的低收入農(nóng)民家庭而言是一筆不小的負(fù)擔(dān)，有的貧困家庭就可能交不起。況且，農(nóng)民對現(xiàn)行社保體系和管理也缺乏信心，對繳費(fèi)能否發(fā)還到自己手中心存疑慮。

二、地方政府籌資與負(fù)擔(dān)問題

按照國務(wù)院32號文件規(guī)定，地方政府對參保農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)給予每人每年不低于30元的補(bǔ)貼，另外在發(fā)放環(huán)節(jié)東部地區(qū)地方財(cái)政承擔(dān)中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元標(biāo)準(zhǔn)的50%部分。此外，還要承擔(dān)新農(nóng)保制度建立的宣傳、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等。地方政府能否籌集到上述資金是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否推行的關(guān)鍵。

地方政府為建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資，是地方政府承擔(dān)的社會(huì)保障職能使然。但是，從分稅制改革以來，地方政府一直為各項(xiàng)改革的推出承擔(dān)相應(yīng)的配套資金，分稅制本身東部地區(qū)就承擔(dān)部分改革成本，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付僅對中西部地區(qū)，以后的多項(xiàng)改革涉及東部地區(qū)的時(shí)候，大部分改革成本由東部地區(qū)自己承擔(dān)。這次新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也不例外，除了承擔(dān)農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)部分的每人每年不低于30元的補(bǔ)貼外，還要承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放部分的50%。根據(jù)鄧大松教授測算，東部11省、市16-59歲農(nóng)村人口15790.65萬人，60歲及以上農(nóng)村人口2746.2萬人，因農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要地方財(cái)政每年最低補(bǔ)貼138億元，約占2008年東部地方財(cái)政收入0.763%，其中最高的是河北2.584%，最低的上海0.055%。按規(guī)定中西部地區(qū)地方財(cái)政只承擔(dān)個(gè)人繳費(fèi)部分每年每人最低補(bǔ)貼30元，中西部地區(qū)20個(gè)省、市、自治區(qū)16-59歲農(nóng)村人口32062.23萬人，60歲及以上農(nóng)村人口5576.04萬人，需要地方財(cái)政承擔(dān)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼96.19億元，約占2008年中西部地方財(cái)政收入的0.91%①鄧大松、薛惠元：“新農(nóng)保制度推行中的難點(diǎn)分析”，《社保財(cái)務(wù)理論與實(shí)踐》，2010年第3期。。盡管新農(nóng)保改革不會(huì)給地方帶來太大的負(fù)擔(dān)，但是每項(xiàng)改革都要地方財(cái)政承擔(dān)一定成本，勢必給地方財(cái)政增大壓力，影響地方正常的財(cái)政支出安排。

總體來說，地方財(cái)政籌資還會(huì)存在一定困難。首先，中西部地方財(cái)政籌資有一定困難。盡管中西部地區(qū)僅承擔(dān)每人每年30元的“進(jìn)口”繳費(fèi)補(bǔ)貼，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響，地方財(cái)政汲取和消化能力較弱。分稅制改革以來，地方財(cái)力得到了較快增長，但東中西部地區(qū)財(cái)政自給能力差距加大，加上自然條件、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的共同影響，使得東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平差距拉大。有人測算，2007年東部地區(qū)財(cái)政自給系數(shù)為0.8087，中部地區(qū)財(cái)政自給系數(shù)0.4452，西部地區(qū)財(cái)政自給系數(shù)0.4148。顯然，中西部地區(qū)財(cái)政自給能力大大低于東部地區(qū)。而東部地區(qū)城市化水平大大高于中西部地區(qū)，意味著在新農(nóng)保制度改革中中西部地區(qū)承擔(dān)更大的支付壓力。中西部地區(qū)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的地方難以承擔(dān)新農(nóng)保制度改革所需的配套補(bǔ)貼及相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出。中西部地區(qū)推動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的難度要高于東部地區(qū)。二是縣級政府財(cái)政補(bǔ)貼能否到位值得懷疑。按規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理實(shí)行縣級統(tǒng)籌，新農(nóng)保改革補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)可能大部分轉(zhuǎn)移到縣級政府，而縣級財(cái)政困難是分稅制改革以來一直未能解決的問題，況且還有600多個(gè)國家級貧困縣主要分布在中西部地區(qū)，要讓縣級財(cái)政再承擔(dān)新農(nóng)保改革的補(bǔ)貼，恐為無米之炊，難以落實(shí)，不僅影響農(nóng)民參保積極性，還會(huì)出現(xiàn)挪用農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶積累之憂，新農(nóng)保制度推行將難持續(xù)。如何解決中西部地區(qū)地方財(cái)政籌資困難，是新農(nóng)保制度改革中值得關(guān)注的難題之一。

應(yīng)當(dāng)在分稅制完善、“省管縣”財(cái)政體制建立過程中有效解決這一問題。一是適當(dāng)下放部分事權(quán)和財(cái)權(quán)，將新農(nóng)保改革的事權(quán)與財(cái)權(quán)交給縣級政府。即適當(dāng)提高增值稅、營業(yè)稅、所得稅對縣的分成比例，或者將土地有關(guān)的稅種下放縣級，由縣級政府征管，作為縣級政府補(bǔ)貼和支持新農(nóng)保改革所需的財(cái)力。二是在不能動(dòng)財(cái)權(quán)與事權(quán)的前提下，增加對縣級政府用于新農(nóng)保改革的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，使縣級財(cái)政基本具備補(bǔ)貼和支持新農(nóng)保改革的財(cái)力。三是明確縣級財(cái)政用于支持新農(nóng)保改革的支出占縣級財(cái)政支出的比例，列入縣級財(cái)政預(yù)算，為新農(nóng)保改革提供穩(wěn)定的補(bǔ)貼和經(jīng)費(fèi)來源。四是加強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征管，凡是符合新農(nóng)保繳費(fèi)資格的農(nóng)民，要想方設(shè)法動(dòng)員和與農(nóng)民養(yǎng)老金發(fā)放掛鉤等形式，勸導(dǎo)他們參加新農(nóng)保，并履行繳費(fèi)義務(wù)，為籌集新農(nóng)?；鹛峁┛煽勘ＷC。

三、農(nóng)民工參保與養(yǎng)老關(guān)系接續(xù)轉(zhuǎn)移問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國有2.3億農(nóng)民工，占到全國16-59歲農(nóng)村人口48.06%。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須考慮農(nóng)民工問題。農(nóng)民工是參加農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的生力軍，他們不僅具備參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且也是目前農(nóng)村家庭養(yǎng)老和在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)家庭的重要經(jīng)濟(jì)來源。但是，學(xué)術(shù)界就農(nóng)民工如何參加養(yǎng)老保險(xiǎn)存在較大爭論，有的認(rèn)為農(nóng)民工應(yīng)回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，有的認(rèn)為農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)就業(yè)應(yīng)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

農(nóng)民工具有流動(dòng)性大、素質(zhì)參差不齊、待遇較低等特點(diǎn)，隨著農(nóng)民工數(shù)量的增長，農(nóng)民工內(nèi)部也在發(fā)生代際轉(zhuǎn)換，新生代農(nóng)民工逐漸成為主體。據(jù)調(diào)查，目前我國農(nóng)民工平均年齡29.1歲，30歲以內(nèi)的占61.1%。第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老時(shí)，面對的是農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能退化、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未建立的殘酷現(xiàn)實(shí)。而新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)不能享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障和其他社會(huì)公共服務(wù)。但是，與第一代農(nóng)民工不同的是新生代農(nóng)民工在身份認(rèn)同、維權(quán)意識、保障需求、社會(huì)公平等方面發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，他們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)陌生，對城市充滿向往，希望在城市安家就業(yè)，只要戶籍政策放開，他們會(huì)要求成為城市居民；他們的文化素質(zhì)高于第一代農(nóng)民工，跟隨父輩生活在城鎮(zhèn)，社會(huì)閱歷較豐富，具有較強(qiáng)的維權(quán)意識，知道利用法律維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益；而且因?yàn)樗麄兠媾R自己不能參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，肩負(fù)贍養(yǎng)農(nóng)村老人的重任，因而具有強(qiáng)烈的維護(hù)自身社會(huì)保障權(quán)益的意識。因此，客觀上亟待建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是農(nóng)民工參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要區(qū)別對待。

如何解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，當(dāng)前有兩種思路可以選擇：一種選擇是第一代農(nóng)民工回鄉(xiāng)參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，新生代農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第一代農(nóng)民工具有戀鄉(xiāng)情結(jié)，葉落歸根思想較重，回鄉(xiāng)參加農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅解決自己老有所養(yǎng)的問題，還能減輕子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)?？梢愿鶕?jù)他們的年齡結(jié)構(gòu)分別納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，即已達(dá)60歲的每月從當(dāng)?shù)刎?cái)政領(lǐng)取最低養(yǎng)老金55元；未滿60歲的按100-500元其中一檔繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，與地方財(cái)政補(bǔ)貼的30元一起，計(jì)入個(gè)人賬戶，到60歲以后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金。新生代農(nóng)民工則在就業(yè)城鎮(zhèn)參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，分別由雇傭企業(yè)繳納20%社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人按工資8%繳納個(gè)人賬戶基金，繳滿15年即可享受與城鎮(zhèn)職工一樣的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。另一種選擇是按照農(nóng)民工流動(dòng)性特點(diǎn)長期相對穩(wěn)定在一個(gè)地方工作的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，臨時(shí)性、流動(dòng)性較大的農(nóng)民工回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。流動(dòng)性較少且較長時(shí)期在一個(gè)城市或一個(gè)省打工，如同企業(yè)的合同工，有較固定的勞動(dòng)就業(yè)關(guān)系，參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，便于社保部門管理，同地收繳，同地發(fā)放。臨時(shí)性和流動(dòng)性較大的農(nóng)民工，由于短期在一個(gè)地方打工，屬于臨時(shí)聘用，與企業(yè)和當(dāng)?shù)厣绫２块T缺乏穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，不便管理，因此企業(yè)可將他們的“三金”（養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療）計(jì)入農(nóng)民工工資發(fā)放給個(gè)人，由其回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。

人保部2009年出臺(tái)了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（意見稿），這一辦法雖然解決了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，但單獨(dú)出臺(tái)一個(gè)辦法，使農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)自成體系，會(huì)加劇現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“碎片化”，增加管理成本，成為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的“第三力量”。還是將農(nóng)民工分流、區(qū)別不同情況分別納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和正在試點(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為好。況且農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也要留出與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌的“空間”，以便時(shí)機(jī)成熟時(shí)將二者并軌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化。

農(nóng)民工因流動(dòng)性較大，產(chǎn)生農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題。最近，人保部出臺(tái)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，這一辦法也適用農(nóng)民工。農(nóng)民工跨省流動(dòng)就業(yè)的，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到就業(yè)所在地。在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和資金后，其流動(dòng)前后的繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算?？缡×鲃?dòng)就業(yè)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額全部轉(zhuǎn)移，按以本人各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)的12%的總和轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。實(shí)際就業(yè)參保繳費(fèi)不足1年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移資金。參保人員跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和資金后，在核定養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇時(shí)，以本人在各參保地的各年度繳費(fèi)工資和最后辦理退休地對應(yīng)的各年度在崗職工平均工資計(jì)算其繳費(fèi)工資指數(shù)。參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)的，原就業(yè)地社保機(jī)構(gòu)應(yīng)為其開具參保繳費(fèi)憑證；在新就業(yè)地按規(guī)定建立養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并繳費(fèi)后，由用人單位或參保人員本人向新就業(yè)地社保機(jī)構(gòu)出示參保繳費(fèi)憑證，提出養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)申請，由兩地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和資金的轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。為了簡化接轉(zhuǎn)手續(xù)，可以指定全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存儲(chǔ)和發(fā)放的銀行，按照本人的身份證號碼在指定銀行開具“養(yǎng)老保險(xiǎn)金存取卡”，可從原就業(yè)地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)結(jié)算養(yǎng)老保險(xiǎn)金結(jié)存額計(jì)入“養(yǎng)老保險(xiǎn)金存取卡”，再在新就業(yè)地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)關(guān)系，繼續(xù)履行相應(yīng)的企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)手續(xù)。也可規(guī)定就業(yè)10年以上，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系穩(wěn)定不變，其他就業(yè)不超過10的地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，可按規(guī)定比例將個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存額轉(zhuǎn)入原就業(yè)地，農(nóng)民工達(dá)到退休年齡時(shí)就從原就業(yè)地領(lǐng)取養(yǎng)老金。

四、基金的管理與保值增值問題

由于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金指定實(shí)行縣級統(tǒng)籌，縣級政府如何加強(qiáng)新農(nóng)保資金管理成為試點(diǎn)地區(qū)必須解決的問題。既要考慮新農(nóng)保管理工作的實(shí)際需要，又要考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政的承受能力?；鸸芾硎欠窠∪P(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到新農(nóng)保制度改革能否達(dá)到預(yù)期目的。因此，新農(nóng)?；鸸芾砼c保值增值是構(gòu)建新農(nóng)保制度關(guān)鍵一環(huán)。

首先，加強(qiáng)新農(nóng)?；鸸芾砥脚_(tái)建設(shè)。新農(nóng)保制度運(yùn)行需要一定的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、房屋、制度等硬件和軟件配套。一是建立健全社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。要在人保局內(nèi)設(shè)置新農(nóng)保管理機(jī)構(gòu)，整合現(xiàn)有社保管理力量，將新農(nóng)保管理納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體系。與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)一起，明確各自職能，既有分工，又有協(xié)調(diào)。特別要把鄉(xiāng)、村兩級社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)好，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立社保所專司與農(nóng)民有關(guān)的社會(huì)保障資金收繳和發(fā)放工作，在村級設(shè)立專職社保管理員（也可由村會(huì)計(jì)兼職），既要向農(nóng)民宣傳政府各項(xiàng)涉農(nóng)社保政策，又要承擔(dān)涉農(nóng)社保的基礎(chǔ)管理工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)社保利益。二是制定新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)人員配備標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)涉農(nóng)社保管理隊(duì)伍建設(shè)?？梢园崔r(nóng)民參保人數(shù)的一定比例配備經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)人員，健全經(jīng)辦服務(wù)的操作規(guī)程和管理制度，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員有關(guān)新農(nóng)?；鹗绽U、發(fā)放、收支核算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高服務(wù)質(zhì)量。三是保障新農(nóng)保服務(wù)的經(jīng)費(fèi)和辦公條件。按照經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制核定人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)，納入同級財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的地方則由縣級財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，在辦公用房和設(shè)備上要與擔(dān)負(fù)的管理任務(wù)相符，確保新農(nóng)保管理工作任務(wù)的完成。要完善經(jīng)辦規(guī)程，優(yōu)化服務(wù)流程，簡化經(jīng)辦手續(xù)，規(guī)范操作程序，提高管理效能，統(tǒng)一管理手段，建立內(nèi)控機(jī)制，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。四是加強(qiáng)新農(nóng)保財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)。按照新農(nóng)保經(jīng)辦和管理需要，設(shè)置收支和基金積累相關(guān)的會(huì)計(jì)科目、收支憑證、總賬明細(xì)賬、收支報(bào)表、匯總表，并制度相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)對新農(nóng)?；饡?huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，為新農(nóng)?；鸷暧^管理提供真實(shí)可靠的依據(jù)，定期組織新農(nóng)保財(cái)務(wù)檢查，加強(qiáng)對新農(nóng)保資金監(jiān)管。五是逐步提高新農(nóng)保統(tǒng)籌層次。由于縣級財(cái)政困難和不同縣之間財(cái)政供給能力差別較大，直接影響新農(nóng)保工作開展，上升到省級統(tǒng)籌有利于解決縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)不平衡問題，也有利于提高新農(nóng)?；鸬恼{(diào)劑能力，調(diào)動(dòng)省市縣各級政府管理新農(nóng)保的積極性。

其次，加強(qiáng)新農(nóng)保信息系統(tǒng)建設(shè)，為新農(nóng)保經(jīng)辦管理提供重要技術(shù)支撐。新農(nóng)保管理需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐，需要建立針對性與操作性較強(qiáng)的數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)。一是中央和省兩級人保部門要結(jié)合“金保工程”和新農(nóng)保管理要求，抓緊開發(fā)新農(nóng)保管理軟件，統(tǒng)一全國新農(nóng)保管理信息系統(tǒng)。盡管新農(nóng)保實(shí)行縣級統(tǒng)籌，但政策制定、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、基金監(jiān)管都屬于國家人保部和省級人保部門的職權(quán)，而這一切需借助統(tǒng)一指標(biāo)、統(tǒng)一表格、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)，需要建立統(tǒng)一的管理軟件系統(tǒng)，加強(qiáng)對新農(nóng)保制度執(zhí)行和實(shí)施的統(tǒng)一管理。二是建立健全新農(nóng)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫。為加強(qiáng)對新農(nóng)保管理對象包括收繳對象和發(fā)放對象等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理，需要以試點(diǎn)縣為重點(diǎn)，建立分省、市、縣、鄉(xiāng)、村不同層級和不同年齡組及農(nóng)民個(gè)人的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。與公安、計(jì)生、民政、統(tǒng)計(jì)等部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，參考各部門的數(shù)據(jù)，做好新農(nóng)?；鹗绽U、發(fā)放等環(huán)節(jié)的審核工作，防止漏繳、少繳及虛報(bào)冒領(lǐng)等情況發(fā)生。三是充分利用好數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為完善新農(nóng)保制度和加強(qiáng)基金管理提供真實(shí)可靠依據(jù)。定期有針對性的對新農(nóng)保數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和研究，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保制度推行中存在的問題，提出解決問題的政策建議，為管理決策部門完善制度、加強(qiáng)管理提供參考，發(fā)揮數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的作用。

再次，建立新農(nóng)保社會(huì)化收繳、發(fā)放體系。新農(nóng)保改革澤及廣大農(nóng)民，要方便農(nóng)民繳納和領(lǐng)取養(yǎng)老金，必須建立社會(huì)化收繳、發(fā)放體系。一是明確擔(dān)負(fù)新農(nóng)?；鹕鐣?huì)化收繳、發(fā)放金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的條件、資質(zhì)，規(guī)范社會(huì)化收繳與發(fā)放機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)及違規(guī)處罰措施。二是鼓勵(lì)和支持營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)發(fā)達(dá)、方便農(nóng)民繳納與領(lǐng)取養(yǎng)老金的郵政所、農(nóng)村信用合作社、地方股份制銀行等金融機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起農(nóng)村養(yǎng)老金的收繳、發(fā)放工作。比如適當(dāng)減免營業(yè)稅、所得稅或者給予財(cái)政貼息支持。三是加強(qiáng)社會(huì)化收繳、發(fā)放機(jī)構(gòu)與新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息溝通與銜接。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要將應(yīng)收繳和發(fā)放對象、金額等信息及時(shí)傳給擔(dān)負(fù)收繳、發(fā)放任務(wù)的機(jī)構(gòu)，社會(huì)化收繳與發(fā)放機(jī)構(gòu)要及時(shí)將收繳的資金轉(zhuǎn)入經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的新農(nóng)保賬戶，或?qū)l(fā)放的情況及時(shí)反饋給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，以便及時(shí)采取措施保證基金收繳與發(fā)放到位。

最后，加強(qiáng)對新農(nóng)保基金的保值增值管理。新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋店P(guān)系到調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性和新農(nóng)保制度的可持續(xù)性。一是盡快出臺(tái)新農(nóng)?；鹜顿Y管理指導(dǎo)意見或條例。明確基金投資管理的原則、運(yùn)營機(jī)制、投資管理決策、投資運(yùn)營渠道、投資監(jiān)管的辦法和責(zé)任，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。二是劃分中央、省、縣三級政府在新農(nóng)?；鹜顿Y管理中的責(zé)任?？h級政府主要擔(dān)負(fù)新農(nóng)?；鹗绽U與發(fā)放職責(zé)；省級政府承擔(dān)新農(nóng)?；鹜顿Y受托人職責(zé)，建立省級新農(nóng)?；鹜顿Y運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織基金的投資運(yùn)營，并集中統(tǒng)一管理全省新農(nóng)?；?；中央政府承擔(dān)新農(nóng)?；鸬耐顿Y管理決策職能。三是開辟新的投資渠道，提高基金保值增值水平。根據(jù)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理規(guī)定，基金投資限于銀行存款和購買國債兩條渠道。新農(nóng)?；饝?yīng)在此基礎(chǔ)上，探索一些新的投資渠道。建議發(fā)行特別國債，按不同期限設(shè)立優(yōu)于一般國債利率的中長期國債品種，用于吸收新農(nóng)保基金。銀行存款可以探索招標(biāo)制委托存款，利率要高于同期存款利率。可以探索經(jīng)省級政府和人保部批準(zhǔn)，將新農(nóng)保結(jié)余資金用于地方具有穩(wěn)定回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，比如高速公路、鐵路、水利、電力、城市供水和供電等基礎(chǔ)設(shè)施。但是要明確投資回收期限和回收渠道。應(yīng)允許探索投資企業(yè)債券、金融債券和風(fēng)險(xiǎn)較少的股票，以提高基金投資回報(bào)率，注意防范投資風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)投資監(jiān)管。建立與社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管融為一體的監(jiān)管機(jī)制，納入中央和省級人大社會(huì)保障資金監(jiān)管委員會(huì)的監(jiān)管范圍，接受人大代表的質(zhì)詢，并通過網(wǎng)絡(luò)、媒體向全社會(huì)公布新農(nóng)?；鸬氖罩c投資運(yùn)營情況，主動(dòng)接受公眾和社會(huì)的監(jiān)督；政府財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門要履行職責(zé)，定期對新農(nóng)?；鹗罩Ш屯顿Y運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保新農(nóng)保基金的安全。

〔1〕 楊良初，張陽.建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與農(nóng)村社會(huì)保障關(guān)系研究.社保財(cái)務(wù)理論與實(shí)踐，2007年第4期.

〔2〕 鄧大松，薛惠元.新農(nóng)保制度推行中的難點(diǎn)分析.社保財(cái)務(wù)理論與實(shí)踐，2010年第3期.

〔3〕 盧海元.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中國化的新進(jìn)展、新成效、新問題、新取向.社保財(cái)務(wù)理論與實(shí)踐，2010年第3期.

F840.67

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1672-9544（2010）11-0009-06

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