大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法的特點(diǎn)和措施分析

張鳳嵋，尚潤(rùn)陽

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，伴之而來的是生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，并造成嚴(yán)重的人為水土流失。按照水土保持法規(guī)定的“三同時(shí)”制度，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)將水土保持設(shè)施作為一項(xiàng)重要建設(shè)內(nèi)容。但是，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”落實(shí)情況與水土保持法規(guī)的要求還存在較大的差距，個(gè)別企業(yè)甚至違反有關(guān)水土保持法律法規(guī)，未履行水土保持義務(wù)，造成了嚴(yán)重的水土流失問題。筆者就大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目違反水土保持法律法規(guī)的特點(diǎn)及其事實(shí)加以簡(jiǎn)述，并結(jié)合近年來大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督執(zhí)法的工作實(shí)際，對(duì)監(jiān)督執(zhí)法工作提出了幾點(diǎn)建議。

1 大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

1.1 規(guī)模大，占地廣，線路長(zhǎng)

大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目一般為各地區(qū)、各行業(yè)的龍頭項(xiàng)目，占地面積大，少則幾十公頃，大則幾十平方公里，尤其是鐵路、公路、引水、石油管線等線性工程，線路長(zhǎng)，有的項(xiàng)目甚至跨省區(qū)，沿線地貌類型復(fù)雜。如，海委2008年重點(diǎn)督查的南水北調(diào)中線京石段應(yīng)急供水工程橫跨河北、北京15個(gè)區(qū)縣，總長(zhǎng)227.155 km，沿線經(jīng)過了平原、丘陵、山區(qū)等地貌類型；石太鐵路客運(yùn)專線長(zhǎng)度189 km，涉及山西、河北6個(gè)區(qū)縣，僅河北省境內(nèi)永久占地達(dá)327 hm2。

1.2 水土流失隱患多，危害大

大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)土地?cái)_動(dòng)劇烈，極易引起水土流失，尤其是位于山區(qū)、丘陵區(qū)的鐵路、公路、礦產(chǎn)、農(nóng)林開發(fā)等項(xiàng)目，土石方用量大，取土、棄土（渣）場(chǎng)多，如不按照“先攔后棄”的原則布設(shè)水土保持防護(hù)措施，易引發(fā)嚴(yán)重的重力侵蝕特別是誘發(fā)性滑坡、崩塌和泥石流等自然災(zāi)害，侵蝕強(qiáng)度可達(dá)自然侵蝕的幾倍至幾十倍，危及正常的生產(chǎn)及人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。如，南水北調(diào)中線京石段應(yīng)急供水工程河北段沿線共有棄土棄渣場(chǎng)264個(gè)，大型棄土棄渣場(chǎng)71個(gè)（面積在6.7 hm2以上），大部分棄渣場(chǎng)未采取防護(hù)措施產(chǎn)生了嚴(yán)重水土流失，個(gè)別棄渣場(chǎng)因?yàn)樗亮魇_淤了下游的耕地，引起了民事糾紛；位于河北唐山的首都礦業(yè)公司水廠鐵礦項(xiàng)目由于多年的開采，產(chǎn)生了大量的廢土棄石，沿灤河岸邊布設(shè)的4個(gè)大型棄土棄渣場(chǎng)涉及灤河河道3.6 km，每個(gè)棄渣場(chǎng)棄渣高度均有100多m高，棄渣量幾億立方米，不僅存在很大的水土流失隱患，而且嚴(yán)重影響防洪安全。

1.3 水土保持法律意識(shí)不強(qiáng)，不重視水土保持工作

大部分生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)防治水土流失的重要性及貫徹執(zhí)行水土保持法規(guī)的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足，從思想上不重視水土保持工作，使開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度得不到全面貫徹執(zhí)行。有的生產(chǎn)建設(shè)單位認(rèn)為水土保持手續(xù)是影響項(xiàng)目立項(xiàng)的一道障礙，拒不編報(bào)水土保持方案；有的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主把水土保持方案審批當(dāng)作項(xiàng)目審批的一道路條，項(xiàng)目開工后只顧趕工期，節(jié)約成本，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，而忽視水土保持工作，不按照水行政主管部門審批的水保方案落實(shí)防護(hù)措施，甚至存在亂挖亂采亂倒亂棄現(xiàn)象。

1.4 執(zhí)法阻力大，難度大

由于對(duì)水土保持工作的認(rèn)識(shí)不足，有的生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)監(jiān)督執(zhí)法不理解，認(rèn)為執(zhí)法檢查是對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)設(shè)置障礙，甚至個(gè)別行業(yè)管理部門認(rèn)為水土保持執(zhí)法就是爭(zhēng)奪他們的權(quán)利，因而在工作中不予配合、不予支持；有的生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)水土保持監(jiān)督陽奉陰違，表面上回應(yīng)一定按要求整改，但實(shí)際上仍然我行我素，水土保持工作無明顯進(jìn)展。如，幾年前海委對(duì)冀中水泥廠進(jìn)行監(jiān)督檢查，建設(shè)單位對(duì)監(jiān)督執(zhí)法不理解，拒不與督查組見面，導(dǎo)致監(jiān)督檢查無法正常進(jìn)行；河北省各級(jí)水行政主管部門多次督促首都礦業(yè)公司水廠鐵礦補(bǔ)報(bào)水土保持方案，項(xiàng)目有關(guān)負(fù)責(zé)人利用正在請(qǐng)示上級(jí)等各種理由拖延，水保方案補(bǔ)報(bào)工作進(jìn)展緩慢。

2 大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目主要的違法違規(guī)事實(shí)

2.1 水土保持方案未編制或方案編制滯后

按照《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》，水土保持方案必須先經(jīng)水行政主管部門審查批準(zhǔn)，方能辦理其他批準(zhǔn)手續(xù)。但是，從監(jiān)督檢查情況看，有些地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批制度貫徹落實(shí)情況并不理想。 如，天津薊縣作為天津市唯一的山區(qū)縣，其生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目方案編報(bào)率不足50%；2008年海委對(duì)天津薊縣生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，盤山金碧國(guó)際旅游度假中心、盤龍谷文化工程等大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未編報(bào)水土保持方案就開工建設(shè)。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是行政干預(yù)，有的地方個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識(shí)淡薄，為了引入和順利開展重點(diǎn)工程，要求簡(jiǎn)化水土保持方案編報(bào)手續(xù)，干擾水保部門的監(jiān)督執(zhí)法；二是部分建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中以經(jīng)濟(jì)利益為中心，對(duì)水土保持工作認(rèn)識(shí)不足，為節(jié)省投資，不愿意編報(bào)水土保持方案；三是某些地方水行政主管部門或?yàn)橛系胤筋I(lǐng)導(dǎo)招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想和做法，或怕水土保持監(jiān)督執(zhí)法惹怒地方領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)放棄對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行水土保持監(jiān)督執(zhí)法，甚至行政不作為。

2.2 水土保持防護(hù)措施落實(shí)不到位

從監(jiān)督執(zhí)法情況看，大部分大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目雖然編報(bào)了水土保持方案，但方案的實(shí)施還有較大差距，大部分項(xiàng)目業(yè)主只注重主體工程的進(jìn)度和質(zhì)量而忽視水土保持工作，沒有把水土流失防治責(zé)任范圍明確寫入施工合同，導(dǎo)致施工單位為了趕進(jìn)度、節(jié)約成本，不按照審批的水土保持方案實(shí)施，棄渣場(chǎng)未采取防護(hù)措施或先棄后攔甚至亂倒亂棄，水土流失危害極大，以鐵路、公路等線形項(xiàng)目尤為突出。海委2007、2008年督查的新建鐵路石家莊至太原客運(yùn)專線工程等4條鐵路項(xiàng)目都存在水土保持措施實(shí)施滯后或未實(shí)施的問題，棄渣場(chǎng)均有不采取防護(hù)措施、先棄后攔、隨意棄渣等現(xiàn)象。

2.3 水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)工作不規(guī)范

為認(rèn)真貫徹落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，切實(shí)防治因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在水土保持方案批準(zhǔn)之后，在其實(shí)施過程中同時(shí)進(jìn)行水土保持監(jiān)理和監(jiān)測(cè)。但是，從監(jiān)督執(zhí)法情況看，許多大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目建設(shè)過程中未開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作，在水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)為了保證驗(yàn)收的通過，只能補(bǔ)做監(jiān)測(cè)、監(jiān)理報(bào)告。雖然履行了手續(xù)，卻無法掌握項(xiàng)目建設(shè)過程中的水土流失情況和水土保持設(shè)施建設(shè)情況，偏離了水土保持監(jiān)理監(jiān)測(cè)工作的實(shí)質(zhì)和作用。根據(jù)對(duì)2007、2008年海河流域15個(gè)已驗(yàn)收的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，40%的項(xiàng)目在建設(shè)期間未開展水土保持工程監(jiān)理和監(jiān)測(cè)工作。有的項(xiàng)目雖然在建設(shè)初期便開展了水土保持監(jiān)測(cè)工作，但由于監(jiān)測(cè)費(fèi)低，監(jiān)測(cè)單位在監(jiān)測(cè)重點(diǎn)、內(nèi)容、頻次等方面達(dá)不到有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，監(jiān)測(cè)質(zhì)量低。

2.4 水土保持設(shè)施驗(yàn)收不及時(shí)

水土保持設(shè)施是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！堕_發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》第八條明確規(guī)定，在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土建工程完工后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作。但從目前情況看，許多大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主忽視水土保持法律法規(guī)，未履行水土保持設(shè)施驗(yàn)收手續(xù)，違規(guī)開展生產(chǎn)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收并投產(chǎn)使用，各級(jí)水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門缺少?gòu)?qiáng)有力的制約和處罰手段，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收率相對(duì)較低，以鐵路、公路、礦產(chǎn)等行業(yè)尤為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海河流域1996—2007年部批完建項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收率只有25%左右，其中鐵路、公路項(xiàng)目驗(yàn)收率僅有10%。

3 對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法的幾點(diǎn)建議

3.1 創(chuàng)新宣傳方式，創(chuàng)造良好氛圍

利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒介宣傳水土保持法律法規(guī)和知識(shí)，提高群眾水土保持意識(shí)，為水土保持工作的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍；通過溝通和協(xié)調(diào)，向發(fā)改委、環(huán)保等政府部門宣傳水土保持工作的重要性，使相關(guān)部門更加了解和支持水土保持工作，將水土保持方案的審批真正納入生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審批程序之中，做到?jīng)]有經(jīng)水行政主管部門審批的水土保持方案不得立項(xiàng)和開工建設(shè)；通過現(xiàn)場(chǎng)督查、召開座談會(huì)、舉辦培訓(xùn)班等形式，立足于服務(wù)，向建設(shè)單位及其上級(jí)主管部門宣傳水土保持法律法規(guī)，在建設(shè)單位和監(jiān)督執(zhí)法單位之間建立協(xié)作，增強(qiáng)建設(shè)單位履行水土保持法律義務(wù)的自覺性。

3.2 注重聯(lián)合執(zhí)法，建立互動(dòng)機(jī)制

水土流失防治工作涉及多行業(yè)、多部門，做好水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，必須加強(qiáng)部門和行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合。一是加大各級(jí)水行政主管部門與人大、政協(xié)、環(huán)保等部門的聯(lián)合監(jiān)督檢查，提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法的影響力和權(quán)威性；二是加大水利系統(tǒng)水政、防汛、水保等相關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)項(xiàng)目涉及的水土保持、防洪、河道管理等問題統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理，使水行政執(zhí)法形成合力，保證執(zhí)法的綜合性；三是加大各級(jí)水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法力度，形成年度及汛前監(jiān)督檢查制度，創(chuàng)造良好的水保監(jiān)督環(huán)境。

3.3 增加處罰手段，加大處罰力度

針對(duì)違反水土保持 “三同時(shí)”制度的行業(yè)和企業(yè)，按照有關(guān)法律法規(guī)，增加處罰手段，加大處罰力度。對(duì)于同一投資主體所屬的在建及生產(chǎn)運(yùn)行的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，存在未編報(bào)水土保持方案、水土保持方案未落實(shí)和水土保持設(shè)施未按期驗(yàn)收等違法違規(guī)行為的，應(yīng)對(duì)其新建項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施限批或緩批；對(duì)忽視水土保持工作、隨意棄渣并造成嚴(yán)重水土流失危害、拒不配合水保部門監(jiān)督執(zhí)法的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行媒體曝光。只有讓違法行為付出沉重代價(jià)，才能引起建設(shè)單位的重視，也才能維護(hù)水土保持法的嚴(yán)肅性。

3.4 創(chuàng)新執(zhí)法形式，提高執(zhí)法效果

在新形勢(shì)下，傳統(tǒng)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法從執(zhí)法成本、執(zhí)法效果等方面已不符合時(shí)代要求。因此，必須因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)新和探索監(jiān)督執(zhí)法模式，減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效果。近年來，我國(guó)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作者已經(jīng)探索出許多好的執(zhí)法模式，非常值得總結(jié)和交流。如，組織某一行業(yè)的所有建設(shè)單位，到本行業(yè)水土保持示范單位參觀、學(xué)習(xí)、交流經(jīng)驗(yàn)；組織流域內(nèi)所有的建設(shè)單位進(jìn)行有關(guān)水土保持方面的培訓(xùn)；水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門和建設(shè)單位互相聯(lián)合，對(duì)施工單位進(jìn)行督查和考核等。

3.5 注重能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平

針對(duì)目前水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍中存在的執(zhí)法責(zé)任和服務(wù)意識(shí)低、執(zhí)法水平和策略不高、重視方案審批而忽視審批后的監(jiān)督檢查、重視補(bǔ)償費(fèi)而忽視項(xiàng)目建設(shè)中的水土流失危害等問題，通過舉辦培訓(xùn)班、異地考察交流等方式，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法人員的在崗培訓(xùn)，并將水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)制度化，全面提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力和水平；在監(jiān)督執(zhí)法的同時(shí)，加強(qiáng)行政服務(wù)意識(shí)，時(shí)刻按照規(guī)范化建設(shè)的要求自覺規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，樹立良好的水土保持監(jiān)督執(zhí)法形象。在海河流域水土保持監(jiān)督管理工作中，筆者總結(jié)和提出以下幾條口號(hào)：我們的宗旨是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)保駕護(hù)航；我們的做法是在督查中服務(wù)，在服務(wù)中督查；我們的目的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和水土保持生態(tài)建設(shè)雙贏。