基于上海市郊縣供水行業(yè)的政府監(jiān)管思路

吳莉莉

（上海市奉賢區(qū)水資源管理所，上海 201400）

1 研究背景

城市基礎產(chǎn)業(yè)的供水企業(yè)由于關系國計民生和城市居民的基本生活需求，過去基本由政府統(tǒng)一投資和統(tǒng)一管理。絕大多數(shù)企業(yè)是全民所有制國有企業(yè)，是市場化改革比較遲緩的行業(yè)，也是體制改革比較滯后的行業(yè)。前一時期國家先實行放開部分自來水廠的建設，由外資投資并經(jīng)營一定時間，取得回報后無償移交的BOT模式，目的是引進資金和改善管理模式，促進供水企業(yè)的改革，打破壟斷行業(yè)機構(gòu)臃腫、人浮于事、成本過高的弊端。實際也打破了國有資本一統(tǒng)天下、死氣沉沉的局面，推動了全行業(yè)的改革浪潮，促進了供水行業(yè)向市場化、競爭化發(fā)展。

但是，由于前一階段的改革開放是在“摸石頭過河”的歷史背景下進行的，因此而產(chǎn)生的種種問題將影響進一步深化改革?；蛘哒f是處在一種沒有規(guī)則、各自為政的混亂競爭狀態(tài)，價格改革的參差不齊帶來經(jīng)濟的不穩(wěn)定和原水、給水、排水引資政策不一致，給地方水資源的有效、合理利用帶來分割破壞，可能對未來供水事業(yè)的順利發(fā)展帶來潛在的危機。

隨著市場機制的逐步形成和市政公用事業(yè)市場的陸續(xù)開放，市場投資主體和運營主體呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，社會資本也開始逐漸進入到市政公用事業(yè)行業(yè)。政府的角色也由過去的直接經(jīng)營管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ吆褪袌霰O(jiān)管者，原來的經(jīng)營主體即便沒有引入社會資本，隨著政資分離的深入，角色也在發(fā)生變化。但目前國內(nèi)大多數(shù)城市的供水企業(yè)改制和政府水管理體制改革滯后，城市供水企業(yè)虧損多、公眾服務意識差、市場意識薄弱，城市水管理機構(gòu)對改革缺乏交流、缺乏思路和對策，城市公共供水建設、生產(chǎn)、管理水平明顯落后于城市發(fā)展和市場經(jīng)濟的需求。這使得城市公共供水難以療其財政補貼大、政府顧慮大、低水平壟斷經(jīng)營、勞動效率低、改革環(huán)境差等痼疾。究其癥結(jié)所在，我們認為理順和明確界定城市供水企業(yè)和政府水管理部門的關系是其關鍵所在。即要明確界定企業(yè)權(quán)益和政府職能及二者的結(jié)合點。政府作為保證安全供給、公平交易的法定機關，政府必須義不容辭地做好管制工作，彌補市場機制失效的缺陷。

中國政府通過多年的努力，輕工、建材、化工等許多競爭性行業(yè)的行業(yè)改革已經(jīng)完成，政府已經(jīng)在行業(yè)管理中成為宏觀調(diào)控者。作為有著自然壟斷特征和準公共產(chǎn)品特征的城市水業(yè)，還受到資源與環(huán)境等因素的約束。因此，城市水業(yè)與一般競爭性行業(yè)不同，但是這種不同表現(xiàn)在政府的責任上，表現(xiàn)在政府更多的、更深入的“市場直接監(jiān)管”上。作為水業(yè)的企業(yè)或從業(yè)人員而言，政府監(jiān)管來源于哪一個部門本無所謂，但需要一個科學的管理理念和思路。

2 奉賢區(qū)供水企業(yè)和水行政主管部門的關系現(xiàn)狀

從20世紀80年代起，經(jīng)歷過第一次、第二次、第三次農(nóng)村改水，奉賢區(qū)的供水事業(yè)逐漸由隸屬于各個行政村的村水廠歸并整合為隸屬于各個鎮(zhèn)的鎮(zhèn)水廠，乃至發(fā)展到后來的上海市自來水奉賢有限公司?，F(xiàn)在的上海市自來水奉賢有限公司屬于上海市城投公司，和區(qū)水務局沒有行政上的隸屬關系，也就是區(qū)水務局和上海市自來水奉賢有限公司事實上是平級關系。但是由于上海市自來水奉賢有限公司在奉賢區(qū)設置取水口，鋪設管道，供應自來水，服務于奉賢區(qū)人民，也就是具有地理上的隸屬關系。

長期以來，由于供水行業(yè)中的政企不分，政府扮演既管企業(yè)、又管行業(yè)的雙重角色，成了既是國資企業(yè)的代表，又是公眾利益的代表，即既要負責管理原來由政府投資在供水企業(yè)的國有資產(chǎn)和經(jīng)營資產(chǎn)的人員，負有國有資產(chǎn)保值增值的責任;又要代表公眾利益對行業(yè)進行監(jiān)管，負有讓公眾在少量支付下得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務，同時滿足環(huán)境保護要求的責任。對這一矛盾的判斷與取舍，根本上取決于政府對繼續(xù)政企合一還是走市場化道路的平衡和選擇。市場化以后政府職能“由企業(yè)管理轉(zhuǎn)為行業(yè)管理”，由此，供水行業(yè)行政主管部門的定位將發(fā)生很大變化，由對供水企業(yè)的主管、領導、組織的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管、指導、協(xié)調(diào)的角色。在這種情況下，如何加強供水行業(yè)市場化進程中政府監(jiān)管機制研究是顯得尤為重要。

3 關于奉賢區(qū)供水行業(yè)管理的一些思考和建議

結(jié)合奉賢區(qū)供水行業(yè)實際，借鑒國外一些發(fā)達國家的供水行業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗，有如下啟示：

3.1 建立獨立高效的監(jiān)督管理機構(gòu)是前提

目前尚沒有相應的法律法規(guī)明確監(jiān)管機構(gòu)及相應職責，對供水進行監(jiān)管的職能分散在若干政府部門。由于政府部門之間職能交叉，經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉責任、爭奪利益的現(xiàn)象，降低了監(jiān)管的效率。故應當學習和借鑒英國水業(yè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗，制定新的與市場化相適應的法規(guī)政策體系，對市（縣）行政區(qū)內(nèi)涉水政府部門進行整合，建立獨立、高效、職責明確的監(jiān)管機構(gòu)，逐步探討和實踐在流域內(nèi)統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)限的可行性，對供水水質(zhì)與水量、城市與鄉(xiāng)村、水務服務分區(qū)、政監(jiān)分離等關鍵環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一調(diào)配。

3.2 監(jiān)管模式從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變是關鍵

縱觀水業(yè)改革，其中心內(nèi)容是從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關系，即把原來由政府直接干預企業(yè)經(jīng)營活動的政企關系調(diào)整為由政府間接控制企業(yè)主要經(jīng)濟活動的政企關系，實現(xiàn)從以“政企合一”為特征的政府管制體制向以“政企分離”為特征的體制過渡。這無疑為中國供水行業(yè)改革提供了一個有經(jīng)驗支持的重要思路。在中國，許多城市供水企業(yè)主要由政府直接投資、直接管理、直接定價、直接經(jīng)營、直接補貼。從實踐中看，隨著城市化的快速發(fā)展，城市供水設施完全由政府承擔是背不了，也是背不起的，政府既當裁判員又當運動員也是WTO規(guī)則所不允許的。因此，可逐步嘗試由國有資產(chǎn)管理局或國有資產(chǎn)經(jīng)營公司負責對供水企業(yè)國有資產(chǎn)進行的監(jiān)管和水務局對供水企業(yè)進行的行業(yè)監(jiān)督管理相結(jié)合，用委托人與被委托人之間的資產(chǎn)紐帶關系取代傳統(tǒng)體制下政府與企業(yè)之間的行政隸屬關系，供水企業(yè)在遵循嚴格統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管條件下，成為享有自主經(jīng)營權(quán)的法人實體。政府不再直接干預企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動，企業(yè)按照市場經(jīng)濟原則開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而實現(xiàn)了供水企業(yè)經(jīng)營機制的根本性轉(zhuǎn)換。

3.3 打破行政性壟斷，以形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)是目標

在市場經(jīng)濟條件下，競爭機制是貫穿市場體系的一條主線。英國供水私有化改革客觀上為水業(yè)競爭機制的運用創(chuàng)造了制度環(huán)境，確立了以績效激勵為基礎的競爭原則和標桿比較的可比競爭機制，彌補了自然壟斷行業(yè)競爭壓力的不足。盡管英國的私有化運動不適合中國，但其將競爭機制引入供水領域這一點是值得肯定的。企業(yè)的經(jīng)營并不是在一種可比較的競爭環(huán)境下進行的，企業(yè)沒有競爭產(chǎn)生的外部壓力和比較效應，因而也就沒有非常強烈的內(nèi)部動力。中國供水管理改革，應該把著力點放在發(fā)揮市場競爭機制的作用上，打破壟斷，形成競爭的市場結(jié)構(gòu)。要把傳統(tǒng)國有企業(yè)改造成合格的市場競爭主體，使各企業(yè)建立于一個可比較的績效平臺之上，從而促使企業(yè)管理者盡可能降低成本，提高效率，提供更好的產(chǎn)品和服務。政府監(jiān)管部門要建立透明公正的監(jiān)管秩序，消除所有者與代理人、管制者與被管制者之間的信息不對稱，迫使企業(yè)按照邊際成本或平均成本的原則定價，以實現(xiàn)分配公平，從而促使整個社會效率的提高。

3.4 建立靈活高效的水價形成機制是手段

價格的調(diào)整通過兩種機制來完成：一種是市場機制，一種是行政機制。構(gòu)建合理的價格機制是市場機制的核心。中國水業(yè)的價格形成機制基本上仍然延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)模式，即企業(yè)申報和政府決定。這種傳統(tǒng)的定價模式，在一定程度上阻礙了新的與市場相適應的價格機制的建立和完善。應該充分借鑒和吸收英國水價形成機制，在尊重現(xiàn)實的基礎上，逐步確立以市場為主、行政為輔、消費者參與的價格形成機制，引導資源合理配置，使之成為水務企業(yè)競爭機制的基礎。這一方面可以借鑒英國最高限價管制模式，在充分調(diào)查市場與企業(yè)的經(jīng)營狀況基礎上，采取零售價格指數(shù)與生產(chǎn)效率掛鉤的價格模型，用市場機制來提高水資源的配置效率;另一方面，價格聽證制度也有利于價格的合理化，這一制度安排應納入相應的法律法規(guī)，充分發(fā)揮自來水行業(yè)協(xié)會和消費者協(xié)會的作用。

水行政部門作為供水企業(yè)的主管部門，如何更好地履行管理的權(quán)力和義務，這是擺在水利工作者面前亟待研究和解決的一個問題。與廣大人民群眾日常生活密切相關的公用事業(yè)的服務社會化已是大勢所趨，完善和改進服務程序，讓廣大用戶明明白白消費，以及節(jié)約我們?nèi)遮呎滟F的水資源也是我們越來越迫切的需求。提供一個安全可靠的生活工作環(huán)境，使生活用水有保障，讓廣大人民群眾能夠安居樂業(yè)。然而，要把它們有機地鏈接到我們的日常生活中，需要各級政府部門的大力支持和各相關管理部門的密切配合。在大家的共同努力下，達到這一目標并不是遙不可及的。

[1]胡霖，王領全，張華麗.英國供水行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗與啟示[J].中國給水排水，2008，24（10）：106-108.