馬春燕

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215021)

完善太湖流域生態(tài)補償機制,保護太湖山水資源
——兼評《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法》

馬春燕

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215021)

太湖是江、浙、滬的母親湖,也是周邊地區(qū)的重要水源地,作為太湖流域水污染防治的一項整體性措施——流域生態(tài)補償制度已經(jīng)在江蘇省范圍內(nèi)展開。從2008年開始江蘇省已經(jīng)開始逐步實施《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法》,本文對該辦法的實施狀況以及面臨的主要問題進行分析,從補償制度、補償范圍、資金來源等方面提出完善太湖流域生態(tài)補償機制的建議,以期更好的保護太湖水資源。

生態(tài)補償;流域生態(tài)補償

太湖是我國第三大淡水湖泊,是重要的應(yīng)用水源地,約2338平方公里水面。太湖是江、浙、滬的主要水源地,同時太湖對于周邊地區(qū)氣候調(diào)節(jié)、防洪抗旱、生態(tài)優(yōu)化等具有舉足輕重的作用。自2007年西太湖藍藻事件爆發(fā)以后,太湖流域的水環(huán)境以及污染防治工作已經(jīng)受到中央及地方各級政府的重視。2008年以來,先后在太湖流域推行了引江濟太工程、提高水環(huán)境容量引排工程、生態(tài)清淤工程,同時正在推進太湖流域立法的完善、加快建立信息共享平臺和雙河長制等措施,以保護太湖水資源。除了以上措施以外,我國正在推行太湖流域生態(tài)補償制度,作為流域水污染防治的一項整體性制度,以進一步改善太湖生態(tài)環(huán)境,保護太湖水資源。

1 江蘇省逐步建立太湖流域生態(tài)補償制度

流域生態(tài)補償機制,是指為維護、恢復(fù)和改善流域水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,促進水環(huán)境不斷好轉(zhuǎn),由流域水環(huán)境管理權(quán)威機構(gòu)或上級人民政府作出的調(diào)節(jié)流域上中下游水生態(tài)保護者、受益者和破壞者之間經(jīng)濟利益關(guān)系的一組制度安排[1]。2007年9月,國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》,這是我國中央政府首次對開展生態(tài)補償措施發(fā)布指導(dǎo)性文件,為全面建立生態(tài)補償制度奠定基礎(chǔ)。2007年底,江蘇省辦公廳出臺《關(guān)于印發(fā)江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法(試行)和江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案的通知》在江蘇省太湖流域選擇跨行政區(qū)域的主要入太湖河流開展試點,率先在太湖流域推行環(huán)境資源區(qū)域補償制度,以加快太湖流域水環(huán)境綜合整治,改善太湖主要入湖河流的水質(zhì)?！督K省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法》從2008年1月1日起施行,以“誰污染、誰付費補償”為原則在流域上下游之間建立經(jīng)濟補償機制。經(jīng)過一段時期的數(shù)據(jù)采集后,2008年8月份已經(jīng)開始進入實際賠付階段,通過江蘇省水文局監(jiān)測,南京、常州、無錫三個試點城市之間的交界斷面有所超標,因而必須對下游城市予以補償。從2007年至今,江蘇省太湖流域的生態(tài)補償機制正逐步建立并完善。現(xiàn)在太湖水質(zhì)比2007年已經(jīng)有了明顯的改善。根據(jù)2008年《太湖健康狀況報告》顯示:按照《地表水環(huán)境質(zhì)量評價標準》(GB3838-2002)評價,2008年太湖有7.4%水域水質(zhì)為Ⅳ類,27.2%為Ⅴ類,65.4%為劣于Ⅴ類;未達到地表水Ⅲ類標準的水質(zhì)項目主要為總氮、總磷、氨氮、化學(xué)需氧量、五日生化需氧量等。太湖流域省界水體水資源質(zhì)量狀況通報(2009年9月)顯示:2009年9月省界河流35個監(jiān)測斷面中,4個斷面水質(zhì)為Ⅲ類,占11.4%;其余31個斷面均未達到地表水Ⅲ類標準,其中16個斷面水質(zhì)為Ⅳ類,占45.7%;10個斷面水質(zhì)為Ⅴ類,占28.6%;5個斷面水質(zhì)為劣于Ⅴ類,占14.3%。與2008年同期相比,省界河流斷面水質(zhì)達到Ⅲ類的比例上升了8.5%;與上月相比,省界河流斷面水質(zhì)達到Ⅲ類的比例上升了5.7%。太湖水質(zhì)總體評價為Ⅳ類,輕度富營養(yǎng)。太湖11.5%的水域為中營養(yǎng),71.5%的水域為輕度富營養(yǎng),其余水域為中度富營養(yǎng)。與2008年同期相比,全湖水質(zhì)改善明顯,主要水質(zhì)指標濃度均有下降;營養(yǎng)狀況有明顯好轉(zhuǎn),中營養(yǎng)和輕度富營養(yǎng)所占比例大幅上升。從以上數(shù)據(jù)可以看出,江蘇省實施太湖流域生態(tài)補償機制已經(jīng)取得了一定的成就。

2 太湖流域生態(tài)補償機制面臨的問題

從2007年至今,江蘇省太湖流域的生態(tài)補償機制正逐步建立并完善?！督K省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法》的施行有利于引導(dǎo)各地高度重視環(huán)境保護和污染減排工作,對于強化“保護環(huán)境,從我做起”的責(zé)任意識、落實各級政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的職責(zé)、有力推動流域性水污染治理,具有積極的作用。同時,這對破解跨行政區(qū)域河流交界斷面水質(zhì)超標這個長期以來導(dǎo)致水環(huán)境無法改善的主要痼疾是十分有利的。但是由于我國生態(tài)補償機制仍處于摸索和嘗試階段,一些問題和矛盾也逐步顯現(xiàn)。

2.1 補償制度的缺陷,導(dǎo)致補償不合理

國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》指出:應(yīng)當(dāng)建立上下游生態(tài)補償機制,以推進上下游之間的生態(tài)平衡機制的建立?！督K省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》只是針對上游對下游進行資金補償,并沒有關(guān)于下游對上游在特殊情況下也應(yīng)給與相應(yīng)補償?shù)囊?guī)定。在這種情況下,如果上游排放到下游的水質(zhì)優(yōu)于規(guī)定的標準的話就減輕了下游的減排的壓力為下游的經(jīng)濟發(fā)展帶來了更多的利益,而上游努力減排卻得不到任何補償,這樣不利于增加上游減排的積極性。再者,河流和湖泊的上下游本是一個有機的整體,下游水質(zhì)必然受到上游來水水質(zhì)的影響,很難簡單地用行政區(qū)域把流域割裂開來局部地談治污問題。由于水源地區(qū)域多是太湖出水河道,就河道斷面來說是位于上游,由于目前水系的破壞,倒流現(xiàn)象普遍存在,現(xiàn)在的狀況是,水源地非但得不到區(qū)域生態(tài)補償,還有可能要對下游進行賠償。所以說,單向的下游對上游補償制度是不合理、不公平的。

同時,國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》還要求建立功能區(qū)生態(tài)補償機制?！督K省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》并沒有對功能區(qū)的生態(tài)補償機制作出規(guī)定。這就導(dǎo)致作為水源地的區(qū)域因為要達到法律規(guī)定的飲用水源地的更高的水質(zhì)標準加大污染控制和治理以及減排的力度,同時更嚴格的控制地區(qū)排污單位的設(shè)立使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展失去很多機會,而非飲用水源地飲用功能區(qū)提供的水卻不需對水源地作出任何補償,功能區(qū)生態(tài)補償機制的缺乏顯然會使水源地得不到合理的補償。

2.2 償范圍狹隘,導(dǎo)致不完全補償

流域生態(tài)補償應(yīng)包括三個層次的含義,一是對流域內(nèi)因保護流域生態(tài)環(huán)境而遭受損失、投入保護成本以及喪失發(fā)展機會的地方和人們給予經(jīng)濟、政策等方面的補償;二是對因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償;三是對因流域內(nèi)及跨流域調(diào)水、取水的水源所在方的人們?yōu)楸Ｗo和提供水源所做出的犧牲給予補償[2]。《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法》規(guī)定:凡斷面當(dāng)月水質(zhì)指標值超過控制目標的,上游地區(qū)設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的環(huán)境資源區(qū)域補償資金。從《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》中規(guī)定的補償資金的計算方式(單因子補償資金=(斷面水質(zhì)指標值-斷面水質(zhì)目標值)×月斷面水量×補償標準)可以看出,我們的生態(tài)補償只補償直接損失和一部分的生態(tài)破壞恢復(fù)成本,而沒有考慮到對投入的環(huán)境保護成本以及失去經(jīng)濟發(fā)展機會的損失等進行補償。這種狹隘的補償范圍不利于調(diào)動環(huán)境保護的積極性,同時不利于地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,對為太湖流域生態(tài)環(huán)境保護作出較大努力付出了大量的人力、物力保護環(huán)境,拆除了很多高污染的企業(yè),放棄了很多發(fā)展機會卻得不到補償?shù)牡貐^(qū)是非常不公平的。同時,這種只對環(huán)境污染造成直接損失和治理費用的補償范圍也不完全符合建立生態(tài)補償制度的初衷。

2.3 補償方式的單一,導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢

補償方式的選擇是影響生態(tài)補償效果的重要因素,不同區(qū)域不同階段的應(yīng)該綜合選擇不同的補償方式。根據(jù)《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法》的規(guī)定,目前江蘇省采用的是支付補償金的方式,從全國范圍來看,全國各試點城市也主要是采用支付補償金的方式。以現(xiàn)金補償為主要補償方式雖然可以快速,但是從長遠來看,單純的現(xiàn)金補償方式并不是一種持續(xù)的、能夠根本改善生態(tài)狀況的方式。這種單一的補償方式并不能補償有關(guān)地區(qū)為生態(tài)建設(shè)所失去的機會成本,也不能對其規(guī)劃和發(fā)展上進行有效的引導(dǎo),不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。以下以蘇州市吳中區(qū)為例:據(jù)初步統(tǒng)計,自建區(qū)以來,吳中區(qū)在保護生態(tài)環(huán)境、治理污染項目中累計投入各項資金達幾十億元。同時,為了保護太湖,在一定程度上制約了沿太湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展,尤其是西山金庭鎮(zhèn)犧牲特別大,現(xiàn)已成為蘇州全市經(jīng)濟最薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。根據(jù)2007年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,東山鎮(zhèn)年均可支配收入為10428元,僅為吳中區(qū)平均水平的45%,蘇州市平均水平的49%:金庭鎮(zhèn)年人均可支配收入為8134元,僅為吳中區(qū)平均水平的35%,蘇州市平均水平的38%。近五年來,人均可支配收入的平均增速東山鎮(zhèn)為11.6%,金庭鎮(zhèn)為13.6%,遠低于蘇州市的14.5%、吳中區(qū)的16.8%、相城區(qū)的21%。東山與金庭兩鎮(zhèn)由上世紀七八十年代蘇州地區(qū)村鎮(zhèn)中最為富裕的地區(qū)滑落為純收入最低的地區(qū),為了保護環(huán)境改善環(huán)境,禁止建立大型污染企業(yè)、嚴禁開山打礦、關(guān)閉水泥廠、壓縮與拆除圍網(wǎng)使得當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展收到極大的制約,人民生活受到嚴重的影響,直接導(dǎo)致了保護區(qū)環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后。以上吳中區(qū)近兩年的經(jīng)濟增長以及人民收入情況以及其余蘇州市其他地區(qū)的對比情況可以充分體現(xiàn)出,沿太湖流域的地區(qū)在太湖環(huán)境保護與治理上投入了量的成本,面臨著巨大的壓力,而僅僅依靠資金補償無法帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

2.4 資金機制的不完善,導(dǎo)致補償?shù)貌坏奖Ｕ?/p>

國家環(huán)保總局《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》呼吁國家建立跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護專項資金,重點用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護恢復(fù)補償,并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對下游造成污染的賠償。然而,根據(jù)《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》的規(guī)定:直接排入太湖湖體的河流,斷面當(dāng)月水質(zhì)指標值超過控制目標的,所在地設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)將補償資金交省級財政。補償資金按規(guī)定納入財政預(yù)算進行管理。省財政廳應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)市人民政府在收到補償資金通報后10個工作日內(nèi)按規(guī)定繳納補償資金。由此可以看出,該試點方案并未在全省內(nèi)建立起流域生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯Y金,目前江蘇省生態(tài)補償?shù)闹Ц斗绞街饕钦D(zhuǎn)移支付的補償方式,當(dāng)上游斷面的水質(zhì)不符合要求時,由上游政府轉(zhuǎn)移支付給下游政府生態(tài)補償金。雖然說,政府財政轉(zhuǎn)移支付是最直接的一種補償方式,但是政府轉(zhuǎn)移支付的資金來源不夠廣泛,同時政府轉(zhuǎn)移支付也沒有保障,還會加大支付的成本,所以說開拓更多的補償方式是必要的。

3 完善太湖流域生態(tài)補償?shù)慕ㄗh

江蘇省目前已經(jīng)初步建立上下游生態(tài)補償機制,通過以上分析可以看出,這種補償機制仍然存在一些缺陷,筆者提出一些完善太湖流域生態(tài)補償?shù)慕ㄗh,以更好的保護太湖流域水資源。

3.1 建立水源地生態(tài)補償機制

正如前面所說的,生態(tài)補償內(nèi)涵的解釋遠不止于對生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)或重建,更需要強調(diào)的是對利益受損者的利益恢復(fù)與填補,這將有助于調(diào)動水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護者的積極性,促進水源的保護。水源地為了保護飲用水水源地充足的水量和良好的水質(zhì),加大了在水土保持、水源涵養(yǎng)和水環(huán)境治理等方面的投入。過重的生態(tài)保護投入,對該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和人民收入的增加極為不利。另外在水源地限制了工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展,主要對象是高污染和高耗水行業(yè),相應(yīng)的工業(yè)企業(yè)撤離,導(dǎo)致地區(qū)失業(yè)人口增加,一部分人失去了經(jīng)濟來源。居民家庭無法選擇養(yǎng)殖業(yè),在種植業(yè)經(jīng)營時,由于減少化肥的使用量導(dǎo)致產(chǎn)量減少,再加上為了防止?jié)撛谒亮魇Оl(fā)生,采用大面積生態(tài)修復(fù)措施,迫使當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活方式發(fā)生改變,不得不放棄墾耕、放牧等。因此,為了提高水源地生態(tài)保護的積極性以及公平、公正的考慮,在完善上下游地區(qū)生態(tài)補償機制的同時建立水源地生態(tài)補償制度是十分重要的。通常,將水源區(qū)生態(tài)補償?shù)暮x概括為:通過政策或法律手段的實行,使水源區(qū)生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化,讓水源區(qū)生態(tài)保護成果的“受益者”支付相應(yīng)的費用;通過制度設(shè)計解決好水源區(qū)生態(tài)環(huán)境這一特殊公共物品消費中的“搭便車”現(xiàn)象,激勵生態(tài)環(huán)境這種“公共物品”的足額提供;通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)對水源區(qū)生態(tài)投資者的合理回報,激勵水源區(qū)內(nèi)外的人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值[3]。對水源地的生態(tài)補償主要包括兩個方面:一是保護性補償,是指將水源所在的水域,包括周邊部分的陸域納入保護范圍,設(shè)立水源保護區(qū),對保護區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進行保護性和恢復(fù)性投入,包括對水源保護區(qū)污水處理設(shè)施、清潔衛(wèi)生設(shè)施等生態(tài)環(huán)境保護性投入;二是發(fā)展性補償,是指對保護區(qū)犧牲的發(fā)展權(quán)益給予補償,包括對當(dāng)?shù)刎斦杖霚p少的補償、對企業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)損失的補償以及對搬遷移民的補償?shù)确矫?。增加、建立水源區(qū)生態(tài)補償機制,有利于建立、健全我國生態(tài)補償機制。

3.2 補償主體多層次化

通常情況下,流域生態(tài)補償主體是指因生態(tài)環(huán)境改善而受益的那些地區(qū)、行業(yè)和群體[4]。溫家寶總理在第六次全國環(huán)境保護大會上提出了“誰開發(fā)誰保護,誰破壞誰恢復(fù),誰受益誰補償,誰污染誰付費”的生態(tài)補償基本原則,建立多層次的補償生態(tài)主體是確保補償資金多元化的重要保障。流域生態(tài)補償?shù)闹黧w包括兩個方面:一是一切從利用流域水資源中受益的群體;二是一切生活或生產(chǎn)過程中向外界排放污染物,影響流域水量和流域水質(zhì)的個人、企業(yè)或單位。原國家環(huán)保總局2007年8月下發(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》中明確指出,流域生態(tài)補償機制不只是下游對上游給予經(jīng)濟補償,還包括受益地區(qū)為上游從經(jīng)濟發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)、勞動力轉(zhuǎn)移與培訓(xùn)等方面給予更多的支持;因此,創(chuàng)新生態(tài)補償模式的一個重要抓手就是要讓更多的受益者、開發(fā)者、破壞者、污染者成為生態(tài)補償?shù)闹黧w,特別是要強化區(qū)域間、部門間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付和以企業(yè)為主體的市場補償。所以說,生態(tài)補償?shù)闹黧w不僅僅包括太湖流域的上游地區(qū),還應(yīng)當(dāng)包括使水環(huán)境和水資源利用價值降低、可用水量減少,給受污染區(qū)域的人民造成人身和財產(chǎn)損失的以及為進行水資源保護的所有的單位和個人[5]。同時補償?shù)目腕w也應(yīng)當(dāng)包括收到環(huán)境損害者以及在生態(tài)建設(shè),在人力、物力、財力上投入了大量的精力,甚至犧牲了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的機會和機遇,為流域水環(huán)境的改善和水資源的可持續(xù)利用作出了貢獻的所有單位和個人。多元化生態(tài)補償主題是公平原則的體現(xiàn),也可以使受所有的受損者都得到補償同時還可以保障補償資金的來源。

3.3 完善補償范圍和標準

我們當(dāng)前的補償范圍只是考慮到了生態(tài)保護者的部分直接損失和一部分的生態(tài)破壞恢復(fù)成本,補償標準也是以排放的不同污染因子來確定補償金的,并沒有考慮到受損者在環(huán)境保護中復(fù)出的環(huán)境保護成本以及喪失的機會成本,這就很難調(diào)動生態(tài)保護地居民的積極性,對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展不利。生態(tài)補償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)擴大,除了對恢復(fù)已破壞的生態(tài)與環(huán)境的投入進行補償之外,還包括對未破壞的生態(tài)與環(huán)境進行污染預(yù)防和保護所支出的一部分費用,以及對因環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行的資金、技術(shù)、實物上的補償以及政策上的優(yōu)惠和為增進環(huán)境保護意識、提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出[6]。在確定補償標準時要充分考慮到生態(tài)建設(shè)與保護過程中的各項成本、費用以及收益。生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴蕬?yīng)該包括生態(tài)保護者的直接投入、遭受的直接損失和實施生態(tài)保護導(dǎo)致的機會成本,生態(tài)保護過程中的組織管理費用、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本[7]。生態(tài)補償?shù)淖罡邩藴蔬€應(yīng)包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所創(chuàng)造的巨大價值、水資源價值等。在確定生態(tài)補償標準的過程中,首先要對生態(tài)價值進行科學(xué)測算,在此基礎(chǔ)上確定生態(tài)補償金的分配方式與具體數(shù)額。只有擴大生態(tài)補償?shù)姆秶?對因生態(tài)保護而付出的治理成本以及機會成本進行合理補償,這樣才能調(diào)動民眾的積極性,推動從資源利用型至集約型模式的轉(zhuǎn)型,推動區(qū)域經(jīng)濟和環(huán)境的同步發(fā)展。

3.4 補償方式多元化

單純的資金補償并不能使受污染地區(qū)得到合理有效的補償,也不能推動技術(shù)進步以及產(chǎn)業(yè)的合理布局。補償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?包括政策補償、實物補償、資金補償、技術(shù)補償、項目補償、產(chǎn)業(yè)補償?shù)确矫?。政策補償主要包括:①針對水源區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護特點制訂有針對性的財政政策。②制訂市場補償政策,逐步培育區(qū)域之間水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場,用水區(qū)按照市場價格定期支付區(qū)域水資源費用。③制訂鼓勵異地開發(fā)政策,允許并支持水源區(qū)在其下游適宜地區(qū)設(shè)異地開發(fā)試驗區(qū),當(dāng)?shù)卣谕恋厥褂谩⒄猩桃Y、企業(yè)搬遷等方面給予開發(fā)實驗區(qū)政策優(yōu)惠,引導(dǎo)其在開發(fā)試驗區(qū)內(nèi)安排一些水源區(qū)因生態(tài)保護而不能布置的污染項目[8];實物補償是補償者運用物質(zhì)、勞動力和土地等進行補償,解決補償者部分的生產(chǎn)要素和生活要素,改善受補償者的生活狀況,增強生產(chǎn)能力;資金補償是最常見的補償方式,具體可以分為補償金、贈款、減免稅收、退稅、信用擔(dān)保的貸款、補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、貼息、加速折舊等;產(chǎn)業(yè)補償就是把補償落實到具體的產(chǎn)業(yè)項目上,壯大與發(fā)展水源地保護區(qū)域產(chǎn)業(yè),增強其自身的造血功能是縮小發(fā)展差距、提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降淖詈棉k法;技術(shù)補償是指提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo),培養(yǎng)受補償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人才和管理人才,輸送各類人才,提高受補償者生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理水平。在太湖流域生態(tài)補償方式的選擇過程中,應(yīng)將補償?shù)闹匦闹饾u由“輸血型”補償轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀毖a償,在現(xiàn)金補償?shù)幕A(chǔ)上加大政策補償、技術(shù)補償和產(chǎn)業(yè)補償?shù)牧Χ?。同時,有關(guān)部門應(yīng)在水利建設(shè)、圍網(wǎng)拆除、生態(tài)公益林補償、環(huán)保、改水改廁等資金上予以重點扶持;對太湖周邊鎮(zhèn)區(qū)的無污染的農(nóng)業(yè)開發(fā)、高科技、生態(tài)旅游、基礎(chǔ)設(shè)施等項目立項上予以優(yōu)先,以支持這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

3.5 建立生態(tài)補償專項基金制度

國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》中指出,對于生態(tài)補償機制,應(yīng)當(dāng)推動建立專項資金,加強與有關(guān)各方協(xié)調(diào),多渠道籌集資金,建立促進跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護的專項資金,重點用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護恢復(fù)補償,并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對下游造成污染的賠償。生態(tài)補償基金主要來源于受益地區(qū)的利稅、國家財政轉(zhuǎn)移支付資金、扶貧資金、國際環(huán)境保護非政府機構(gòu)以及企業(yè)和個人的捐款等。生態(tài)補償基金通過基金管理委員會進行統(tǒng)一管理支付、?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r還可以通過征收生態(tài)水費的方式籌集,將水資源生態(tài)保護費納入水價,通過征收水費,籌集部分資金直接補償給水源區(qū)用于生態(tài)建設(shè)。征收水源區(qū)生態(tài)補償稅也是增加生態(tài)補償基金的一種方法,對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)者為征收對象,以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容,向受益單位、部門征收一定的稅費,并將其納入國家預(yù)算,由財政部門統(tǒng)一管理,國家每年將一部分資金返還給參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的農(nóng)戶[9]。最后就是實行信貸優(yōu)惠,通過制定有利于生態(tài)建設(shè)的信貸政策,以低息或無息貸款的形式向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供的小額貸款,可以作為水源區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的啟動資金,鼓勵當(dāng)?shù)厝嗣駨氖律鷳B(tài)保護工作;鼓勵金融機構(gòu)在確保信貸安全的前提下,由政府政策性擔(dān)保提供發(fā)展生產(chǎn)的貸款。同時還應(yīng)當(dāng)建立專項資金的申請、使用、效益評估與考核制度,促進全流域共同參與流域水環(huán)境保護。因此,對于水源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金缺乏問題,應(yīng)合理利用收流域生態(tài)補償稅、建立流域生態(tài)補償基金、實行信貸優(yōu)惠、引進國外資金和項目等流域生態(tài)補償方式,加快建立環(huán)太湖地區(qū)生態(tài)專項資金,加大對環(huán)太湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)項目的資金支持轉(zhuǎn)移支付至沿太湖地區(qū),實施退耕還林、濕地恢復(fù)、生態(tài)公益建設(shè)等生態(tài)環(huán)境工程,促進太湖流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)保護和修復(fù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合整治。

根據(jù)以上分析,太湖流域生態(tài)補償機制的建立與完善應(yīng)當(dāng)主要從構(gòu)建完善的流域補償制度、明確補償?shù)姆秶脱a償標準、擴大補償?shù)闹黧w和客體,建立完備的資金體系上入手,以解決實際操作中遇到的困難和問題,從而更好的保護太湖流域山水資源。

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Basin Ecological Compensation System of Taihu Lake

MA Chun-yan

(Law School of Shuzhou University,Shuzhou 215021,China)

Taihu is the mother lake of Jiangsu,Zhejiang and Shanghai province,and it is also the most important water resource of surrounding areas.As an overall water pollution prevention and control measure—Basin ecological compensation syetem has been conducted within Jiangsu province.From 2008,Jiangsu has began to implementThe Regional Compensation ofEnvironmental Resource in J iangsu.With a view to better protect water in Taihu,in this article we will analyse the statute's implementation and the main problems,and try to give a suggestion to complete fluvial ecological compensation from it's system,scope and fund.

ecological compensation;basin ecological compensation;

X321

A

1674-2842(2010)02-0052-05

2009-12-01

本研究屬于“和諧社會領(lǐng)域中弱勢群體權(quán)益保護的法律制度研究”子課題項目的階段性研究成果。

馬春燕(1986-),女,漢族,現(xiàn)為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,環(huán)境與資源保護法研究所成員,2008級研究生,主要研究方向污染防治法。E-mail:many629@126.com