什么村民？什么村？

唐 鳴，徐增陽

（華中師范大學(xué)，湖北武漢430074）

什么村民？什么村？

唐 鳴，徐增陽

（華中師范大學(xué)，湖北武漢430074）

“村民”和“村”是《村委會組織法》中的兩個基本概念。隨著實踐和認識的發(fā)展，這兩個概念有重新探討和解釋的必要。根據(jù)現(xiàn)時的情況，將“村民”僅僅界定為農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民，不一定添加“農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)民”的特征，“村民”的概念可能更富有彈性，更符合目前農(nóng)村復(fù)雜多樣的人口和居民狀況的實際。從長遠看，在將來村委會以及村民自治共同體與村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)政經(jīng)分離的情況下，在將來農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)真正徹底物權(quán)化的情況下，“本村村民”的概念將完全成為一個純居住的“本村居民”的概念。用“建制村”的概念指稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位、設(shè)立村委會的村，可以明確地表明，設(shè)立村委會的村既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位，也是法定的建制單位。設(shè)立村委會是在農(nóng)村基層進行現(xiàn)代國家建構(gòu)的一項重要內(nèi)容，設(shè)立村委會的村的建制是農(nóng)村基層建制的一個重要方面。在此意義上，也只有將設(shè)立村委會的村稱為“建制村”才最為恰當。

村民；本村村民；行政村；自治村；建制村

“村民”和“村”是《村委會組織法》中的兩個基本概念，如何解釋和明確這兩個概念是目前正在進行的《村委會組織法》修改當中研究和討論得比較多的問題。

一、什么是“村民”？什么是“本村村民”？

“村民”是《村委會組織法》中使用得最多、最頻繁的一個詞?！洞逦瘯M織法》全部30條，除1條外，其他所有的條目都帶有“村民”的字眼；正文總共3151字，帶有“村民”字眼的地方多達121處，共計242字，約占正文總字數(shù)的1/13?！洞逦瘯M織法》所使用的有關(guān)“村民”的概念，除單純的“村民”外，還有“農(nóng)村村民”、“村民群眾”、“年滿十八周歲的村民”、“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民”、“本村有選舉權(quán)的村民”、“本村十八周歲以上村民”、“被依法剝奪政治權(quán)利的村民”等。

由于《村委會組織法》頒布之后形勢的快速發(fā)展、情況的急劇變化，原本人們意見一致，認為很明確、不會有什么歧義的“村民”概念，開始變得模糊不清起來。什么是“村民”，什么是“本村村民”，成為有必要重新探討、解釋的問題。

按照通常的理解和權(quán)威的看法，“所謂村民是指具有我國國籍，長期在農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)居住和工作的農(nóng)民”［1］174，“泛指具有農(nóng)業(yè)戶籍的中華人民共和國公民，與城市居民相對應(yīng)。是相對與（‘與’似應(yīng)為‘于’——引者注）居民的純戶籍概念”［2］。也就是說，村民具有戶籍、地域和職業(yè)特征，即其戶口為農(nóng)業(yè)戶口、居住在農(nóng)村、職業(yè)為農(nóng)民?！氨敬宕迕袷侵妇幼≡诒敬?、戶籍也在本村并與本村發(fā)生土地所有關(guān)系的自然人”［1］175，是“地域性戶籍概念。專指具有農(nóng)業(yè)戶籍、生活在某一村莊，并與該村莊集體財務(wù)有密切聯(lián)系的中華人民共和國公民”［2］，“判斷一個人是否為本村村民，主要看兩個條件：一是居住關(guān)系，二是土地所有關(guān)系。居住關(guān)系是構(gòu)成本村村民資格的重要因素，但不是決定因素，起決定作用的是土地所有關(guān)系”［1］175。按照這種理解，本村村民包含三個層面的意思，即戶籍在本村、居住在本村且與本村發(fā)生土地所有關(guān)系。這種理解和看法，曾經(jīng)是符合實際的，現(xiàn)在也大體不錯，但在新的歷史條件下，可能需要稍作修改。

先看“村民”的概念。在以前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還很穩(wěn)固、城鄉(xiāng)間人口流動還很少的情況下，農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民全部或基本上都是具有農(nóng)業(yè)戶籍的人口，都是所謂的農(nóng)民。隨著城鄉(xiāng)改革的深入、市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步瓦解，城鄉(xiāng)間人口流動日益頻繁，流動規(guī)模不斷增大，這種戶籍、居住和職業(yè)三位一體的局面逐漸發(fā)生越來越大的改變。一是人戶分離（居住和戶籍分離）的情況越來越多。從不同地區(qū)、不同村莊的情況來說，既有原本村村民離鄉(xiāng)離村長期外出務(wù)工經(jīng)商的，也有大量外來務(wù)工人員進入發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的，還有一些原戶口和居住在城鎮(zhèn)的人員流動到了農(nóng)村的，如退休后回鄉(xiāng)居住的城鎮(zhèn)職工、到農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的人員等。二是由農(nóng)業(yè)戶口決定的農(nóng)民身份與職業(yè)日漸分離。越來越多的農(nóng)民進城或就地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。截至2008年年底，這些通常被稱為農(nóng)民工的農(nóng)村人口已經(jīng)有2.25億，其中外出務(wù)工的農(nóng)民工有1.3億。三是戶口登記上的城鄉(xiāng)差異日益淡化甚至被取消。許多省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口［3］。在這種新的情況下，再繼續(xù)強調(diào)“村民”的戶籍、地域和職業(yè)特征三位一體、缺一不可，就不太合時宜了，因為它無法涵蓋當下農(nóng)村復(fù)雜多樣的人口和居民狀況的實際。

我國《憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”這里面雖有“村民委員會”的概念，但沒有單純的“村民”的概念，只有“居民”的概念。按照《憲法》的規(guī)定，“村民委員會”不過是農(nóng)村居民按照居住地域設(shè)立的自治組織。換句話說，《憲法》明確規(guī)定了“村民委員會”的地域?qū)傩?。由此推論，《憲法》中“村民委員會”概念里的“村民”兩字實則就是指農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民。因此在《村委會組織法》修改時，如果將“村民”的概念界定為“農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民”，剝離其農(nóng)業(yè)戶籍和農(nóng)民職業(yè)特征，一方面更符合當前農(nóng)村的實際，另一方面也不違背憲法的規(guī)定，甚至更符合憲法的立法原意。

再看“本村村民”的概念。村民自治是村民在村莊范圍內(nèi)圍繞著社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進行的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治的主體是本村村民，也就是說，只有具備本村村民資格的人才能在該村莊范圍內(nèi)參與自治活動，不是本村的村民原則上不能參與該村的村民自治。例如，關(guān)于村委會選民的確定，《村委會組織法》規(guī)定了三個要件：一是年齡，二是村民資格，三是政治權(quán)利。雖然《村委會組織法》沒有明確界定村民資格，但是從省級村委會選舉地方法規(guī)的規(guī)定來看，是否具有本村農(nóng)業(yè)戶口成為村民資格的主要判斷標準。各省級行政區(qū)制定的地方法規(guī)在規(guī)定村委會選舉選民登記時貫徹了戶籍標準，除四川外，其他30個?。▍^(qū)、市）都規(guī)定村委會選舉的選民在戶口所有地登記。

應(yīng)該說，以戶籍作為認定村民資格的依據(jù)有其歷史合理性。在廣大農(nóng)村人、戶口（戶籍）和土地合一，基本不存在三者分離的情況下，以戶籍作為判斷村民資格的標準簡便宜行。但是經(jīng)過三十多年的改革開放，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉狀況被村民的流出或外來人員的流入所打破，農(nóng)村的開放程度越來越高。就具體的村莊而言，人、戶口、居住地和土地分離的情況日益普遍，形式多種多樣。而且隨著戶籍制度改革的加快和農(nóng)村土地制度改革的深入，農(nóng)村的村莊社區(qū)、人、戶口和土地的關(guān)系會出現(xiàn)更復(fù)雜的情況。在這一背景下，繼續(xù)沿用戶籍作為判斷村民資格的唯一標準就不一定十分恰當了。從當前的實踐來看，關(guān)于村委會選舉選民資格的糾紛和法律訴訟正在不斷增多，有的影響很大，例如曾引起社會輿論廣泛關(guān)注的葉阿金選民資格訴訟案等。從理論上講，單純將戶籍作為判斷村民資格的基本標準和只能在戶口所在地進行選民登記的制度安排既不利于保障流動農(nóng)民的自治權(quán)益，也不利于人口大量流入的村莊的長遠經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)和諧［4］。

對此，一些地方在《村委會組織法》實施辦法或村委會選舉辦法中已經(jīng)作了改進。例如，針對人在村莊打工經(jīng)商而戶口卻在原籍等一些情況，天津、山西、吉林等地，規(guī)定了附條件的登記辦法，規(guī)定符合達到一定居住年限、履行村民義務(wù)、不得重復(fù)登記等條件的戶口不在本村的人可以登記。北京市和遼寧省規(guī)定戶籍與現(xiàn)住所不一致的，經(jīng)住所村選委會確認，給予登記，但不得重復(fù)登記。此外，為了吸引人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，吉林、河南、重慶3省（市）還規(guī)定：具有大專學(xué)歷和中等專業(yè)技術(shù)職稱的競選村民委員會成員的可登記。安徽規(guī)定：農(nóng)村需要的各類人才，自愿到農(nóng)村工作、生活，競選村民委員會成員的，可登記。但是這些改進仍然屬于邊際性的，其主要原因還是在于對“本村村民”的理解仍然囿于戶籍、居住和土地三位一體的原則。

如果將“村民”的概念界定為農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民，那么“本村村民”即是指本村居民或居住在本村的居民。參考《民法通則》第15條“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所”和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第9條“公民離開住所地最后連續(xù)居住一年以上的地方，為經(jīng)常居住地。但住醫(yī)院治病的除外”的規(guī)定，以及最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第4條“公民的住所地是指公民的戶籍所在地”和第5條“公民的經(jīng)常居住地是指公民離開戶籍地最后連續(xù)居住滿一年以上的地方。但公民住院就醫(yī)的地方除外”的規(guī)定，“本村村民”似可初步界定為：戶籍在本村的居民，戶籍雖不在本村但現(xiàn)在本村居住且在本村已經(jīng)連續(xù)居住一年以上的居民可視作本村村民。

考慮到土地的村集體所有，原戶籍村民因土地所有和集體經(jīng)濟而固有的經(jīng)濟利益，考慮到目前的村委會乃至村民自治共同體大多與村集體經(jīng)濟組織不分，仍然是個政治經(jīng)濟合一的組織，某人具備本村村民資格，便當然成為本村村集體經(jīng)濟的一員，便可分享村集體經(jīng)濟的權(quán)利和利益，為維護現(xiàn)有經(jīng)濟和社會關(guān)系的穩(wěn)定，因此在現(xiàn)階段，是否視“戶籍雖不在本村但現(xiàn)在本村居住且在本村已經(jīng)連續(xù)居住一年以上的居民”為“本村村民”，還是應(yīng)由戶籍在本村的居民召開村民會議來具體討論決定。

這樣的規(guī)定一方面尊重了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格封閉的歷史合理性，另一方面也體現(xiàn)了村民自治日益從封閉走向開放的發(fā)展趨勢。從長遠看，從改革的角度看，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度看，從推動城鄉(xiāng)一體化的角度看，在將來村委會以及村民自治共同體與集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)政經(jīng)分離的情況下，在將來農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)真正徹底物權(quán)化的情況下，“本村村民”的概念將完全成為一個純居住的“本村居民”的概念。這既是一個發(fā)展的方向，也是一個努力的方向，因為它符合農(nóng)村經(jīng)濟和政治體制以及社會管理體制進一步深化改革的要求，符合徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的要求，符合選舉權(quán)普遍原則和平等原則的要求，符合市場經(jīng)濟條件下人口自由流動的要求。

二、“行政村”？“自治村”？還是“建制村”？

《村委會組織法》在兩種不同的意義上使用村民委員會這一概念［5］，除在大多數(shù)場合指由村民選舉產(chǎn)生的村民自治事務(wù)的日常管理機構(gòu)外，還在一些場合指由廣大村民組成的自治共同體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位、設(shè)立村委會的村。例如，《村委會組織法》第2條第1款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！钡?條規(guī)定：“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。”“村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準?！钡?0條規(guī)定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長由村民小組會議推選?！本褪沁@種情況。

在同一法律甚至同一法律條款中，用同一概念同時指稱性質(zhì)完全不同的兩種事物，很容易使人產(chǎn)生混亂和誤解，是立法上的一大缺憾［6］。例如，如果不仔細辨別，人們很容易根據(jù)《村委會組織法》第2條第1款字面上的規(guī)定，把村民委員會與村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織完全等同。而實際上，村民自治組織是一個體系，除村民委員會外，還包括村民委員會必須對之負責(zé)、報告工作和執(zhí)行其決議、決定的村民會議和村民代表會議［7］。又如，我們?nèi)绻汛逦瘯栏窠缍橛芍魅?、副主任和委員組成的村民自治事務(wù)的日常管理機構(gòu)，就無法理解村委會為什么還可以范圍調(diào)整、怎么還能夠分設(shè)若干村民小組。因此，修改《村委會組織法》所要解決的一個問題，就是要消除概念上的混亂，就是要確定以什么名稱或概念稱呼鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位或設(shè)立村委會的村為好。

對于這個問題，截至目前，人們已經(jīng)提出了三種不同的解決方案，一是“行政村”，二是“自治村”，三是“建制村”。

“行政村”。盡管不是一個現(xiàn)行的法律用語或在現(xiàn)行的法律上沒有出現(xiàn)，但“行政村”這一概念仍然得到了許多法規(guī)規(guī)章的認可和裁判文書的使用。不僅一些市、縣的文件使用這一概念，而且有的省級的文件也使用這一概念；不僅一些地方政府的文件使用這一概念，而且有的省人大常委會批準的地方法規(guī)也使用這一概念；甚至最高人民法院民事審判庭在對一個糾紛案件的答復(fù)中也使用了這一概念。中共中央及其辦公廳、國務(wù)院及其辦公廳和各部門（包括公安部、交通部、商務(wù)部、國土資源部、民政部、科技部、財政部、發(fā)改委等）的文件都使用了這一概念。據(jù)此有人認為，“行政村”一詞雖沒有狹義的法律根據(jù)，但卻有廣義的法律根據(jù)；它在社會生活和政府文件中被廣泛、普遍使用，已經(jīng)約定俗成，可以繼續(xù)使用下去?！度嗣袢請蟆沸z組的張志環(huán)和趙偉還根據(jù)“成詞原理”進行分析，論證了“行政村”一詞的合理性。依照他們的說法，《現(xiàn)代漢語詞典》把“行政”釋為：“1.行使國家權(quán)力的：行政單位，行政機構(gòu)。2.指機關(guān)、企業(yè)、團體等內(nèi)部的管理工作：行政人員，行政費用?！薄掇o海》將“行政”解為：“泛指各種管理工作。”因此，“行政村”一詞中的“行政”含有“管理工作”的意思，“行政村”就是“設(shè)有管理工作機構(gòu)的村一級單位或組織”［8］。

“自治村”。法律文件和政策法規(guī)文件中都沒有“自治村”這一概念。一個有意思的現(xiàn)象是，我國農(nóng)村普遍實行村民自治，但“自治村”一詞的使用卻遠較“行政村”要少得多，在日常生活中很少使用，在政府文件中幾乎沒有使用。即便使用，前面一般都加上了限制詞，如“民主法制自治村”、“計劃生育自治村”。主張使用“自治村”一詞的人也很少，其代表人物為曾經(jīng)長期在民政部門工作、從事村民自治實務(wù)和理論研究的余維良。按照余維良的論證，稱“自治村”，理由有四：一是正確地體現(xiàn)了村委會的性質(zhì)和特征，即憲法和法律規(guī)定的村委會是基層群眾自治組織的性質(zhì)，村委會實行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的特征；二是有助于明晰鄉(xiāng)、村關(guān)系，即鄉(xiāng)為政權(quán)組織，村為自治組織，鄉(xiāng)、村關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是指導(dǎo)、被指導(dǎo)關(guān)系；三是符合村委會設(shè)立的原則，即便于群眾自治的原則；四是可以還原村的自然屬性，即地緣關(guān)系和血緣關(guān)系的屬性［9］。

“建制村”?！敖ㄖ拼濉币辉~的使用，雖沒有“行政村”普遍，但在日常生活中并不是十分罕見，并且在政策法規(guī)文件中也經(jīng)?？梢砸姷健Ｖ档米⒁獾氖?，2005年12月31日頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》和全國人大2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》均使用了“建制村”的概念。從公開發(fā)表的文章來看，最早提出將村委會所管轄的區(qū)域單位稱為“建制村”的是民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處的伊佩莊。伊佩莊認為，“盡管村委會屬于基層群眾性自治組織，但其所管理的區(qū)域，與我國的省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所管轄的區(qū)域一樣，應(yīng)該屬于我國行政區(qū)劃建制單位的一個層次、一種類型。我國行政建制單位的共同特征是：有一套依法設(shè)立的相對獨立的組織管理體系，有一定數(shù)量的人口，有法定的行政區(qū)域，有明確的邊界，其設(shè)置、撤銷、規(guī)模調(diào)整，都要經(jīng)過一套法定的程序。而‘建制村’也符合上述特征：其一，村黨支部、村民委員會及其下屬委員會、村民會議和村民代表會議、村民小組等村級組織，構(gòu)成了一整套相對獨立于其上級或同級區(qū)劃建制單位的組織管理體系；其二，每個村委會都管理著一定數(shù)量的人口和土地，與相鄰村委會所轄區(qū)域的邊界也都非常清楚；其三，村委會組織法具體規(guī)定了其設(shè)立、撤銷和規(guī)模調(diào)整的法定程序，即‘由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準’。因此，使用建制村這一概念是比較貼切的”［10］。

在上述三種方案中，我們比較傾向于第三種方案。我們認為，稱“自治村”顯然不太合適。這不僅因為“自治村”既不是一個日常生活用語，也不是一個政策法規(guī)用語，更重要的在于它不符合我們普遍的語言習(xí)慣。概念和稱呼的相對性是我們的一個普遍的語言習(xí)慣。“自治區(qū)”是相對于一般的省和直轄市而言的，“自治州”是與一般的地區(qū)或地級市相對而言的，“自治縣”是相對于非自治縣而言的。正是由于我國農(nóng)村普遍實行村民自治，所有設(shè)立村委會的村都在一定的意義上可以說是自治村，沒有相對而言的非自治村，因此我們不稱呼其為“自治村”，不使用“自治村”的概念。

“行政村”的概念也不很好。雖然“行政村”一詞在日常生活和政策法規(guī)中使用得最為廣泛和普遍，但將其上升為一個法律概念卻不太妥當。從歷史的情況看，“行政村”的概念曾經(jīng)有確定的內(nèi)涵，是指“我國革命根據(jù)地以及建國初期部分地區(qū)的農(nóng)村基層行政區(qū)域。一般由幾個自然村組成。1954年鄉(xiāng)政府成立后，行政村撤銷”。從1950年12月8日政務(wù)院第62次會議通過的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，可以清楚地看出，當時的行政［11］村設(shè)有政府或政府機構(gòu)。而自1954年《憲法》與地方各級人大和地方各級人民委員會組織法頒布后，政府只設(shè)在鄉(xiāng)級及其以上，村政府不再存在，行政村便已成為歷史。從現(xiàn)實的情況看，“行政村”的概念不符合憲法和村委會組織法的規(guī)定，不符合現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”的體制。按照《憲法》和《村委會組織法》的規(guī)定，村一級設(shè)立的村委會是基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。按照《憲法》和《村委會組織法》的規(guī)定所形成的“鄉(xiāng)政村治”的體制，鄉(xiāng)一級設(shè)國家基層政權(quán)，村一級設(shè)村民自治組織。村委會既不是一級政府，當然也沒有政府的行政職能。在此情況下，“行政村”的概念已經(jīng)無從談起。特別是，我們現(xiàn)在所要選擇、確定的概念是要取代村委會組織法中原來含混、模糊之處，是要在一定場合可以指稱由廣大村民組成的自治共同體的概念，用“行政村”顯然不太恰當。

比較“自治村”和“行政村”，“建制村”的概念可能更為適當一些。首先，“建制村”是一個相對的概念，是相對于“非建制村”也就是所謂自然村而言的，避免了“自治村”因無相對概念而不成立的情況。其次，“建制村”在日常社會生活和政策法規(guī)文件中的使用雖不及“行政村”廣泛和普遍，但也并不是絕無僅有和十分罕見，在近年中共中央和國務(wù)院的文件、全國人大的文件中都可以看到其“身影”。關(guān)鍵在于，“建制村”的概念通常不會像“行政村”的概念那樣引起很大的誤解。再次，使用“建制村”的概念，可以明確地表明，設(shè)立村委會的村既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位，也是法定的建制單位。盡管《憲法》和《村委會組織法》均規(guī)定，村委會是基層群眾性自治組織，但這種自治組織并不是基層群眾想設(shè)立就設(shè)立、想不設(shè)立就不設(shè)立的與國家無關(guān)的自組織，而是國家憲法和法律規(guī)定必須設(shè)立的組織。村民自治共同體不是村民想?yún)⒓泳蛥⒓印⑾氩粎⒓泳筒粎⒓拥耐耆庵咀杂?、意思自治的共同體，而是村民自出生即為其當然成員的共同體，是國家將村民組織起來的共同體。設(shè)立村委會是在農(nóng)村基層進行現(xiàn)代國家建構(gòu)的一項重要內(nèi)容，設(shè)立村委會的村的建制是農(nóng)村基層建制的一個重要方面。在此意義上，也只有將設(shè)立村委會的村稱為“建制村”才最為恰當。此外，在一些場合用“建制村”的概念指稱由廣大村民組成的自治共同體，也還是可以的，不會造成理解上的混亂。

據(jù)此，修改《村委會組織法》，可以用“建制村”這一概念來取代原用“村民委員會”指稱由廣大村民組成的自治共同體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位、設(shè)立村委會的村的地方。如將第2條第1款修改為：“村民以建制村為基本單位，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！钡?條第2款修改為：“建制村的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)級人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準?！钡?0條修改為：“建制村可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長由村民小組會議推選?！保?］

［1］詹成付.鄉(xiāng)村政治若干問題研究［M］.西安：西北大學(xué)出版社，2004.

［2］民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司.中華人民共和國村民委員會選舉規(guī)程［Z］.北京：中國社會出版社，2001：217.

［3］新華網(wǎng).中國將逐步取消城鄉(xiāng)分割的二元戶口登記制度.［EB/OL］［2007－03－29］.http://news.xinhuanet.com/politics/2007－03/29/content－5913702.htm.

［4］徐增陽，楊翠萍.村民自治的發(fā)展趨勢［J］.政治學(xué)研究，2006（3）.

［5］全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室，國務(wù)院法制辦公室政法勞動社會保障法制司，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司.村民委員會組織法學(xué)習(xí)讀本［Z］.北京：中國民主法制出版社，1998：81.國務(wù)院法制辦公室政法司.村民委員會組織法講話［Z］.北京：中國法制出版社，1999：21.

［6］崔智友.中國村民自治的法學(xué)思考［J］.中國社會科學(xué)，2001（3）.

［7］唐鳴，陳榮卓.村委會組織法修改：問題探討和立法建議［J］.社會科學(xué)研究，2006（6）.

［8］張志環(huán)，趙偉.“行政村”可不可用［J］.中國地方志，2005（6）.

［9］余維良.還是稱“自治村”好［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2003（11）.

［10］伊佩莊.“建制村”稱謂是最好的選擇［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2003（7）.

［11］辭海［Z］.上海：上海辭書出版社，1980：797.

［責(zé)任編輯 張家鹿］

D638

A

1000－2359（2010）03－0055－05

唐鳴（1957—），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心教授，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副院長、博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村法制建設(shè)研究；徐增陽（1975—），男，湖北十堰人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，主要從事地方政府與基層治理、農(nóng)民工問題研究。

2008年國家社會科學(xué)重大項目“健全農(nóng)村民主管理制度對策研究”（08＆Z D 028）；2007年教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“村民自治面臨的新問題及法律制度建設(shè)”（07JJD810157）

2010－03－18