我國當前保健食品市場與監(jiān)管

近幾年，我國的保健食品呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的態(tài)勢和良好的發(fā)展勢頭。據(jù)中國保健協(xié)會不完全統(tǒng)計，2007 年我國在生產(chǎn)的保健食品約2000～3000 種，全行業(yè)從業(yè)人員約300 多萬人，約1500 家生產(chǎn)企業(yè)通過了GMP 認證。2006 年保健食品行業(yè)產(chǎn)值約為550 億元，2007 年約為600 億元，2008 年約為800 億元。我國已成為世界保健（功能）食品產(chǎn)業(yè)中重要的原料供應(yīng)國，發(fā)展前景廣闊。隨著新《食品安全法》的頒布實施，依據(jù)原《食品衛(wèi)生法》制定的《保健食品管理規(guī)定》已退出歷史舞臺。在新的《保健食品監(jiān)督管理條例》尚未出臺的當下，保健食品行業(yè)在市場存在的不少突出問題亟待監(jiān)管部門解決。

保健食品市場存在三大突出問題

標簽標識不規(guī)范、假冒保健食品有蔓延之勢。保健食品標簽和說明書等標識是消費者選擇使用保健食品重要的信息來源和依據(jù)，其規(guī)范與否直接影響到產(chǎn)品使用后的安全性和有效性。國內(nèi)保健食品標簽標識不規(guī)范問題突出，部分產(chǎn)品外包裝上產(chǎn)品名稱與商標人為混淆。

2005 年由中國保健協(xié)會組織起草的《中國保健食品調(diào)查報告》首次發(fā)布。此次調(diào)查共涉及2591 種產(chǎn)品，其中，已被認定為非法（假冒）保健食品的產(chǎn)品有767 種，疑似問題產(chǎn)品有267 種，兩者占總數(shù)的35%。也就是說，在消費者日常見到的保健食品中，超過1/3 屬于假冒偽劣產(chǎn)品。此次調(diào)查將問題產(chǎn)品分為4種：一是產(chǎn)品外包裝標示的產(chǎn)品名稱和出品企業(yè)名稱與國家審批文件都不符，這類產(chǎn)品所占比例最大，占59%；二是產(chǎn)品外包裝標示的產(chǎn)品名稱與國家審批文件不符；三是產(chǎn)品外包裝標示的保健食品批準文號不存在；四是是產(chǎn)品外包裝無批準文號。對產(chǎn)品的調(diào)查和匯總分析表明，目前國家批準數(shù)量最大的保健食品是免疫調(diào)節(jié)功能類，為1924 個，其中上市銷售的有831 個。沒有上市銷售的保健食品除了少部分轉(zhuǎn)入直銷市場外，絕大多數(shù)屬于等待轉(zhuǎn)讓或儲備型產(chǎn)品。此次調(diào)查是我國保健行業(yè)的首次大規(guī)模品類調(diào)查。假冒保健食品不僅嚴重擾亂了市場經(jīng)濟，也使這個行業(yè)的信譽受到了質(zhì)疑。此外，目前保健食品內(nèi)包裝上沒有強制要求標注生產(chǎn)日期或產(chǎn)品批號，這給不法分子留下篡改產(chǎn)品生產(chǎn)日期（批號）的可乘之機。

非法添加違禁物品情況時有發(fā)生。不法企業(yè)為突出產(chǎn)品的功能效果擅自在保健食品中非法添加違禁物質(zhì)，如在減肥類產(chǎn)品中添加芬氟拉明、麻黃素；在抗疲勞類產(chǎn)品中添加枸櫞酸西地那非；在促進生長發(fā)育類產(chǎn)品中添加生長激素等，對消費者的身體健康構(gòu)成極大威脅。這種嚴重違法行為的存在，除不法分子為牟取暴利鋌而走險外，政府打擊力度不足也是一個重要原因。現(xiàn)有法律對此類違法行為的處罰力度偏小，不足以震懾違法犯罪分子。同時，由于沒有合適的檢測機構(gòu)和法定的檢測方法，添加違禁物質(zhì)的違法行為難以認定，導(dǎo)致不法分子有恃無恐。

保健食品虛假夸大宣傳嚴重、非法經(jīng)營現(xiàn)象依然存在。一些保健食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)為牟取暴利，利用報刊、電視等媒體的廣告大肆夸大產(chǎn)品功效，誤導(dǎo)消費者。產(chǎn)品說明書和標簽不按批準內(nèi)容印制，擅自增加保健功能，擴大適用人群，變更食用方法和食用量，甚至故意混淆食品與藥品的界限。還有一些食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以冒用新資源食品文號、衛(wèi)生許可證號、地方批準文號等形式，將普通食品當成保健食品進行生產(chǎn)銷售。

盜用保健食品批準文號，冒用保健品標志，將普通食品當作保健食品進行宣傳，生產(chǎn)經(jīng)營假冒偽劣保健食品等行為嚴重擾亂了保健食品市場。販賣方式更是花樣百出：開展“專家咨詢”、“免費檢測”、“義診”等活動，騙取消費者的信任，誘導(dǎo)其購買產(chǎn)品；通過大量散發(fā)傳單、開辦講座等活動，將群眾聚集到臨時租用的影劇院、體育場館等公共場所，誘導(dǎo)消費者盲目購買其推銷的產(chǎn)品。當前，互聯(lián)網(wǎng)又成為不法商販銷售偽劣保健食品的新途徑。

保健食品監(jiān)管中存在四個問題

委托加工監(jiān)管尚存漏洞。有些企業(yè)雖然通過了GMP 審查，但為了節(jié)約生產(chǎn)成本，在實際的生產(chǎn)過程中違反GMP 的要求；有些企業(yè)不按照批準的配方、工藝組織生產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量存在安全隱患。保健食品生產(chǎn)委托加工現(xiàn)象普遍，但加工過程不易監(jiān)管，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，異地委托加工更是加大了保健食品監(jiān)督難度。保健食品委托加工對減少資源浪費，促進優(yōu)勢互補有著積極作用，但目前對委托加工行為沒有專門的管理規(guī)定，委托加工過程中存在不少監(jiān)管漏洞。

保健食品審批局面有待治理。從1996 年實行批準文號管理以來的10 多年間，保健食品功能和批準文號等相關(guān)管理規(guī)定幾經(jīng)變動。衛(wèi)生部規(guī)定的功能范圍有22 項，國家食品藥品監(jiān)管局為27 項；保健食品功效分類和名稱表述方式進行過較大調(diào)整；保健食品批準文號標示方式較多，現(xiàn)有“衛(wèi)食健字”和“國食健字”兩種，其中“衛(wèi)食健字”又有4 種標示方式。不同時期產(chǎn)品命名規(guī)定的差異造成保健食品名稱雜亂。此外，保健食品批準文號有效期也不統(tǒng)一，衛(wèi)生部原批準的產(chǎn)品因當時沒有規(guī)定文號有效期而屬于“批準文號終身制”，后國家食藥監(jiān)管局批準的保健食品批準證書有效期為5 年。由于職能部門未能及時對保健食品批準證書進行清理整頓，以致市場上保健食品的名稱、功能和批準文號標示雜亂。

廣告監(jiān)管缺位。保健食品不實宣傳以及虛假違法廣告已成為民生問題。一些經(jīng)營者利用媒體廣告和所謂“科普宣傳”大肆夸大產(chǎn)品功能，誤導(dǎo)消費者。另一方面，部分媒體缺乏社會責任感，廣告宣傳管理混亂，為保健食品進行違法廣告宣傳提供了平臺。目前，保健食品廣告內(nèi)容由食品藥品監(jiān)管部門審查，廣告監(jiān)管和違法廣告查處由工商部門負責，但兩個部門的執(zhí)法依據(jù)和判定標準有所差異，部門之間也沒有一個很好的連接及信息共享平臺。這種保健食品廣告許可和事后監(jiān)管相脫節(jié)的管理模式易造成信息不對稱，導(dǎo)致廣告監(jiān)管上的缺位，甚至造成相關(guān)部門互相掣肘，難以形成對保健食品廣告的長效監(jiān)管機制。

監(jiān)管責任仍不明確。《食品安全法》確立了現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管體制，明確了相關(guān)部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理的職責。但是，由于實際操作遇到的情況比較復(fù)雜，個案中監(jiān)管行為交叉時，如何分清各個監(jiān)管部門的職責，還需要做進一步分析，如《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2009 年第12 期刊登的《食品添加藥品該如何處罰》，就是一起類似案例。該案對企業(yè)運用蜂蜜和西洋參為原料生產(chǎn)西洋參滋補膏的行為是“食品中添加藥品”還是“未取得批準擅自生產(chǎn)保健食品”進行了論證。依據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局《關(guān)于食品中添加藥物成分有關(guān)問題請示的回復(fù)》，移送藥監(jiān)部門處理。藥監(jiān)部門接到移送后能否按照保健食品管理規(guī)定進行處理又成為爭論焦點。