隨著新的《食品安全法》的實(shí)施，食品藥品監(jiān)督管理部門增加了餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品的安全監(jiān)管新職能。面對(duì)新的職能變化，分布在區(qū)（縣）的基層食品藥品監(jiān)督管理部門在人員編制未增加的前提下，面臨著人員少、監(jiān)管任務(wù)更重的困難。就重慶市江津區(qū)而言，方圓3200平方公里，藥品及醫(yī)療器械生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)體藥店550多家，醫(yī)療衛(wèi)生單位和個(gè)體診所857個(gè)，餐飲單位和個(gè)體2500多家。而重慶市食品藥品監(jiān)督管理局江津區(qū)分局的在編人員只有21人?；鶎有姓芾砉ぷ魅遮叿敝兀鶎訄?zhí)法難上加難，如果不加以合理整合，工作很難有成效。基層執(zhí)法工作成效的好壞、執(zhí)法水平的高低，直接關(guān)系到一個(gè)地區(qū)、一座城市乃至一個(gè)國(guó)家的形象，應(yīng)引起高度重視。

基層執(zhí)法現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

以重慶市江津區(qū)食品藥品監(jiān)管部門為例，目前基層執(zhí)法問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

工作任務(wù)重，人員編制少。江津區(qū)食品藥品監(jiān)督管理部門的21名在編人員中，市場(chǎng)科兼稽查隊(duì)7人，辦公室3人，綜合科5人（其中，2人兼財(cái)務(wù)工作，1人在區(qū)行政審批服務(wù)中心工作），食品科2人。除分局領(lǐng)導(dǎo)外，實(shí)際在一線參與執(zhí)法的只有7人。江津區(qū)擁有150萬(wàn)人口，卻只有7人的基層執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法力量明顯不足。

科室職能不規(guī)范。具體而言，一是執(zhí)法科室工作重心不突出，影響執(zhí)法效果。如江津分局的市場(chǎng)監(jiān)管科，重點(diǎn)工作是在藥械流通領(lǐng)域打擊藥械經(jīng)營(yíng)單位和使用單位的違法違規(guī)行為，這是重中之重，也是市場(chǎng)監(jiān)管科的日常工作。要搞好這項(xiàng)工作，即使7個(gè)人全力以赴都難以實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門要求——有力打擊藥械違法違規(guī)行為的同時(shí)，使每年監(jiān)督覆蓋面達(dá)100%。然而，2008年基層分局新增的行政審批內(nèi)容——藥品零售企業(yè)的GSP現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)證檢查工作也放在市場(chǎng)監(jiān)管科，使執(zhí)法科室疲于應(yīng)付，監(jiān)管工作自然重點(diǎn)不突出，監(jiān)督覆蓋面大大下降。二是科室職能設(shè)置不科學(xué)，影響執(zhí)法效率。比如，綜合科主要負(fù)責(zé)藥械生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督、藥械零售許可證的審批、法律法規(guī)的宣傳教育工作和藥械不良反應(yīng)（事件）監(jiān)督上報(bào)工作。但綜合科未負(fù)責(zé)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對(duì)藥械經(jīng)營(yíng)使用單位是否按要求上報(bào)藥械不良反應(yīng)（事件）缺乏監(jiān)督約束力，而藥械經(jīng)營(yíng)使用單位正是藥械不良反應(yīng)（事件）監(jiān)測(cè)上報(bào)工作的主要力量，因此，不良反應(yīng)（事件）督促上報(bào)工作很難有效果。三是科室間職能缺乏相互競(jìng)爭(zhēng)和制約機(jī)制，執(zhí)法效力低下?；鶎臃志指骺剖议g沒(méi)有相互協(xié)作、相互督促的工作機(jī)制，導(dǎo)致藥械流通使用的行政執(zhí)法和處罰工作（從檢查、立案、調(diào)查取證、案件合議到告知和執(zhí)行）都是在一個(gè)科室內(nèi)完成，缺乏科室協(xié)作性、競(jìng)爭(zhēng)性和制約性，降低行政執(zhí)法工作效率，且易給非廉潔行為提供滋生的土壤。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托執(zhí)法效力不高。重慶市按市辦公廳的相關(guān)文件精神，基層食藥監(jiān)分局都于2007年相繼實(shí)施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)藥械委托執(zhí)法工作，即將基層分局在藥械執(zhí)法工作中的日常監(jiān)督、違法行為制止權(quán)、適合簡(jiǎn)易程序的藥械行政處罰權(quán)等，以分局的名義委托給區(qū)以下的各鎮(zhèn)（街）人民政府，受委托的人民政府在不增加機(jī)構(gòu)編制、不增加經(jīng)費(fèi)的前提下，明確2～3名機(jī)關(guān)工作人員為藥械監(jiān)督員，行使轄區(qū)內(nèi)藥械監(jiān)督工作。這一舉措的實(shí)施在延伸監(jiān)管觸覺(jué)方面無(wú)疑起到了積極的作用。但是，由于受委托的鎮(zhèn)（街）人民政府無(wú)專用編制和經(jīng)費(fèi)，此項(xiàng)工作只是在原有工作上增加職能，大部分受委托的鎮(zhèn)（街）人民政府對(duì)此項(xiàng)工作不重視，加之監(jiān)督人員變動(dòng)頻繁，業(yè)務(wù)素質(zhì)很難保證，出現(xiàn)了執(zhí)法不嚴(yán)甚至不執(zhí)法等現(xiàn)象，導(dǎo)致鎮(zhèn)（街）委托執(zhí)法效力低下。

提高基層行政執(zhí)法效力的建議

創(chuàng)新基層分局執(zhí)法工作機(jī)制，理順關(guān)系，明確責(zé)任，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。由于權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，交叉重疊，責(zé)任不清，必然導(dǎo)致有利益時(shí)搶著管，有責(zé)任、有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)互相推諉，造成人浮于事、工作效能不高、行政執(zhí)行力低下。因此，按照“整合、統(tǒng)一、高效”的原則，必須整合基層分局行政執(zhí)法力量，調(diào)整和歸并科室職能和執(zhí)法隊(duì)伍，降低執(zhí)法成本，提升行政工作效能。

一是合理設(shè)置和調(diào)整科室職能。按照行政區(qū)域?qū)徟捅O(jiān)督執(zhí)法分離的原則，基層食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)設(shè)置辦公室、行政許可審批科、法制宣傳稽查科、餐飲安全監(jiān)管科、市場(chǎng)流通監(jiān)管科、生產(chǎn)使用監(jiān)管科。

辦公室負(fù)責(zé)公文處理、信息統(tǒng)計(jì)、紀(jì)檢信訪、人事、財(cái)務(wù)、計(jì)劃生育和群團(tuán)等全局性的工作，即協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)日常政務(wù)和事務(wù)工作，負(fù)責(zé)會(huì)議組織及黨組辦公室的日常工作；組織、起草本單位綜合性文件和重要文稿，完善并組織實(shí)施機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)章、制度；負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)后勤保障、安全、保衛(wèi)工作；機(jī)關(guān)黨建工作及黨員的教育、管理、監(jiān)督和精神文明建設(shè)；負(fù)責(zé)違反黨章、黨紀(jì)和政紀(jì)案件的查處；承辦局交辦的其他事項(xiàng)。

行政許可審批科負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品、餐飲環(huán)節(jié)等所有行政許可工作，即負(fù)責(zé)組織實(shí)施《藥品質(zhì)量管理規(guī)范》和《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的認(rèn)證審批工作（驗(yàn)收時(shí)抽取全局有資質(zhì)人員進(jìn)行）；完成上級(jí)部門交辦的行政許可或行政審批預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收工作，核發(fā)相應(yīng)的行政許可證件或行政審批文件；負(fù)責(zé)醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑配制等許可工作；承辦局交辦的其他事項(xiàng)。

餐飲安全監(jiān)管科負(fù)責(zé)餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理工作，承擔(dān)餐飲環(huán)節(jié)食品安全狀況調(diào)查和抽樣工作；組織開(kāi)展消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全事故的查處工作；依法承擔(dān)餐飲環(huán)節(jié)重大活動(dòng)的食品安全保障；承辦局交辦的其他事項(xiàng)。

法制宣傳稽查科負(fù)責(zé)組織開(kāi)展藥品、醫(yī)療器械、保健品、化妝品和餐飲安全監(jiān)督管理法律法規(guī)的宣傳教育，監(jiān)督檢查相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施；負(fù)責(zé)受理違法違規(guī)案件的舉報(bào)投訴，編號(hào)行政執(zhí)法文書的管理，行政執(zhí)法案件的立案登記和結(jié)案歸檔工作。

負(fù)責(zé)分局行政執(zhí)法人員和鎮(zhèn)（街）委托執(zhí)法人員的行政執(zhí)法、行政許可行為的監(jiān)督、檢查、考評(píng)及責(zé)任追究工作；承擔(dān)重大行政處罰案件的審核工作；負(fù)責(zé)行政聽(tīng)證、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴、行政賠償?shù)认嚓P(guān)工作；負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督人員證件的審核、辦理和年度驗(yàn)證工作；負(fù)責(zé)藥品招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定工作；組織實(shí)施從業(yè)人員資格認(rèn)定、資格考試培訓(xùn)、繼續(xù)教育工作；承辦局交辦的其他事項(xiàng)。

市場(chǎng)流通監(jiān)管科負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械、保健品和化妝品等經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，組織實(shí)施藥品流通領(lǐng)域處方藥和非處方藥的分類管理，組織藥品、醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)的日常監(jiān)督抽驗(yàn)工作；負(fù)責(zé)藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范的日常監(jiān)督檢查和跟蹤檢查，藥品、醫(yī)療器械和保健品化妝品廣告的日常監(jiān)管；指導(dǎo)鎮(zhèn)（街）藥品、醫(yī)療器械的市場(chǎng)監(jiān)管和稽查工作；承辦局交辦的其他事項(xiàng)。

生產(chǎn)使用監(jiān)管科負(fù)責(zé)麻醉藥品、精神藥品、毒性藥品、戒毒性藥品、放射性藥品的監(jiān)督管理；承擔(dān)藥品和醫(yī)療器械生產(chǎn)、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)藥品醫(yī)療器械不良反應(yīng)（事件）監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)督管理和統(tǒng)計(jì)上報(bào)工作；負(fù)責(zé)藥品包裝材料、容器使用的日常監(jiān)管工作；承辦局交辦的其他事項(xiàng)。

二是分管領(lǐng)導(dǎo)按職責(zé)分工，而不以科室分工。領(lǐng)導(dǎo)分工按照管理的工作來(lái)劃分，而不是將哪幾個(gè)科室劃歸某領(lǐng)導(dǎo)分管，從而避免因只分管某科室而與非分管科室發(fā)生不團(tuán)結(jié)協(xié)作的現(xiàn)象。

三是制定科學(xué)的工作程序。行政處罰、行政許可審批等重要工作必須制定具有相互制約的工作流程，否則可能存在巨大隱患。

行政許可審批辦理：經(jīng)行政服務(wù)中心專人受理——行政許可審批科審查——規(guī)模以上企業(yè)行政審批或重大變更事項(xiàng)，經(jīng)辦公會(huì)討論審查同意——審批科組織（隨機(jī)抽取全局具備資格的人員組成檢查組）驗(yàn)收發(fā)證——領(lǐng)導(dǎo)簽字審批——受理人發(fā)證（認(rèn)證檢查審批科制定工作方案）。

行政處罰辦案：執(zhí)法科室發(fā)現(xiàn)案源——法制宣傳稽查科立案登記——相應(yīng)執(zhí)法科室完成調(diào)查取證、案件合議（重大案件交稽查科完成審核，辦公會(huì)討論決定）——領(lǐng)導(dǎo)簽字審批——執(zhí)法科室執(zhí)行——結(jié)案后交稽查科登記歸檔。

建立科室間相互制約機(jī)制：各科室應(yīng)建立被監(jiān)管對(duì)象的信息檔案，執(zhí)法科室的日常監(jiān)督情況每年反饋一次給行政許可審批科和稽查科，行政審批科將審批情況每年反饋一次給稽查科。行政審批科將執(zhí)法科室的反饋情況作為行政許可審批、年度審證或到期換證等審批事項(xiàng)的依據(jù)，稽查科將審批科和執(zhí)法科室反饋情況作為招標(biāo)資格審查、督辦舉報(bào)投訴辦理情況的依據(jù)，并方便監(jiān)督各項(xiàng)法律法規(guī)實(shí)施。

整合執(zhí)法科室有限資源，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法工作和重要工作全局化。加強(qiáng)基層機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)工作，強(qiáng)化基層執(zhí)法人員多能化，即通過(guò)各種培訓(xùn)、執(zhí)法崗位和中層干部的定期輪崗實(shí)踐（分管領(lǐng)導(dǎo)的分管工作也應(yīng)定期輪換），避免人情執(zhí)法、人情辦案，促進(jìn)執(zhí)法人員更新多方面知識(shí)，培養(yǎng)機(jī)關(guān)人員成為行政工作和執(zhí)法工作的多面手。

這樣一來(lái)各科室人員均能參與執(zhí)法檢查，執(zhí)法科室分工不分家，日常監(jiān)管分片分區(qū)綜合執(zhí)法，避免一個(gè)轄區(qū)多科執(zhí)法，浪費(fèi)監(jiān)管資源。統(tǒng)計(jì)上報(bào)則以科室職能、誰(shuí)主管誰(shuí)牽頭制定工作方案，統(tǒng)計(jì)上報(bào)。

完善行政工作考核制度，提升行政執(zhí)行力。制定完善的科室職能和轄區(qū)管理考核標(biāo)準(zhǔn)，采取適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，在完成規(guī)定任務(wù)（上級(jí)部門規(guī)定的任務(wù)結(jié)合監(jiān)督覆蓋面、辦案率、稽查科明查暗訪調(diào)查情況等規(guī)定）的基礎(chǔ)上，有創(chuàng)新舉措、得到上級(jí)表彰的、超額完成任務(wù)的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮執(zhí)法人員的積極性，提升行政執(zhí)行力。

加大鎮(zhèn)（街）委托執(zhí)法的投入，使基層執(zhí)法經(jīng)費(fèi)預(yù)算逐步走向法定化。要建立一支責(zé)權(quán)明晰、高效廉潔、公正文明的基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍，除須制定科學(xué)合理的管理機(jī)制外，經(jīng)費(fèi)保障也是其中的重要因素和基本條件。通常情況下，基層執(zhí)法工作時(shí)間長(zhǎng)、壓力大、工作勞動(dòng)強(qiáng)度大，沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)保障達(dá)不到預(yù)期目的。因此，在人員配置和經(jīng)費(fèi)支出方面，要與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平保持一定的比例，加大投入力度，并使鎮(zhèn)（街）委托執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)逐步走向法定化。

總之，基層行政執(zhí)法必須整合有限的監(jiān)管力量，實(shí)行綜合執(zhí)法。特別是對(duì)于農(nóng)村邊遠(yuǎn)區(qū)（縣），由于山高路遠(yuǎn)、人口多、管理范圍廣、監(jiān)管人員資源少，采取這樣的手段，對(duì)依法行政、依法保障飲食用藥安全和促進(jìn)民生工作的開(kāi)展起到積極作用。