王 華

（濱州市水利勘測設(shè)計研究院，山東 濱州 256600）

濱州市跨黃河兩岸，黃河以南為山東半島，黃河以北為海河流域。濱州市降水偏少、當(dāng)?shù)厮Y源匱乏，是全國第三批節(jié)水型城市之一，北部沿海地區(qū)水資源短缺、南部地下水超采嚴(yán)重，水環(huán)境惡化等生態(tài)環(huán)境問題制約了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

1 水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 當(dāng)?shù)厮Y源總量嚴(yán)重不足

濱州市當(dāng)?shù)厮Y源人均占有量僅為271m3，耕地畝均占有量為180m3，均小于全省、全國平均水平，屬于嚴(yán)重的缺水區(qū)。

1.2 水資源年際變化幅度大、年內(nèi)分布不均

該市最大年降水量1100mm，最小年降水量290mm，相差3.8倍。多年平均降水量575.4mm（1956～2000年），7月最多，為 185mm，占年總降水量的32.4%；1月最小，為4.5mm，占年總降水量的0.8%。

1.3 水資源地域分布不均

全市地下水、地表水的分布，均是山東半島(黃河南)多于海河流域(黃河北)，內(nèi)陸多于沿海。

1.4 地下水超采嚴(yán)重

2003年，濱州市博興、鄒平兩縣淺層地下水超采區(qū)面積分別為160.7km2、461.3km2，其中博興縣漏斗中心地帶水位埋深已達(dá)30m以上；濱（城）博（興）深層承壓水一般超采區(qū)面積為577.3km2，嚴(yán)重超采區(qū)面積為693.7km2；惠民縣深層承壓水一般超采區(qū)面積為90.2km2、嚴(yán)重超采區(qū)面積為 20.9km2，兩超采區(qū)漏斗中心地帶水位埋深已達(dá)100m以上。

地下水的超采導(dǎo)致地下水水位下降，上部含水層疏干，含水層有效利用厚度減少。由于地下水位持續(xù)下降，為地表水入滲創(chuàng)造了條件，地表水體大部分已遭受不同程度的污染，被污染的水體滲入地下，進(jìn)而造成了地下水的污染。

1.5 水污染程度不斷加劇

隨著工礦企業(yè)和生活污水的排放、農(nóng)田農(nóng)藥施用量的不斷增加，特別是過境河流上游工業(yè)污水和生活污水的大量排放，不僅嚴(yán)重污染了河流，而且地下水資源也受到不同程度的污染。

1.6 水資源浪費嚴(yán)重

工業(yè)產(chǎn)品用水定額偏高，城市供水管網(wǎng)漏失嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)大水漫灌仍為主要灌溉方式，灌溉水利用系數(shù)為0.45。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,特別是黃河三角洲大開發(fā)，用水量不斷增加，濱州市水資源供需矛盾日益突出。

1.7 水資源開發(fā)利用不合理

濱州市主要依賴引用黃河水，當(dāng)?shù)氐乇硭瓦^境客水多年平均資源總量為16.67億m3，年均利用量為1.87億m3，僅占多年平均水資源總量的11.22%。徒駭河、馬頰河區(qū)部分宜井區(qū)未能充分合理開發(fā)利用地下水，而小清河區(qū)地下水超采嚴(yán)重。

1.8 供水水價偏低，水費和污水處理費征收不到位

濱州市現(xiàn)行的地表水價格、自來水價格、污水處理費標(biāo)準(zhǔn)長期偏低，低于成本。從事供水和污水處理的企業(yè)長期依靠國家財政補(bǔ)貼生存。

1.9 水權(quán)不明晰，水市場不發(fā)育

明晰水權(quán)是深化水利改革，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的必要前提，水價的調(diào)整和水市場的培育和發(fā)展是水資源優(yōu)化配置的重要手段。目前，濱州市仍表現(xiàn)為水權(quán)不明晰，水市場不發(fā)育，極大地影響了水資源的優(yōu)化配置。

2 節(jié)水型社會制度建設(shè)措施

2.1 完善水資源統(tǒng)一管理體制

1)積極推行市級水務(wù)一體化管理。至2002年9月，濱州市完成全市縣級水務(wù)改革，將自來水公司整建制移交到水務(wù)局，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水、排水、污水處理與回用的統(tǒng)一管理，制定了相對完善的水務(wù)管理制度。濱州市應(yīng)在縣級水務(wù)管理體制改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)市級涉水事務(wù)一體化管理，整合行政職能，理順職責(zé)關(guān)系，將涉水部門的管理職能，全部劃歸水行政主管部門。

2)完善流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制。濱州市分屬的黃河流域、海河流域、山東半島獨流入海流域三大流域管理機(jī)構(gòu)，均設(shè)有獨立的管理單位，沒有形成一個有權(quán)威性的統(tǒng)一的水管理體系，缺乏統(tǒng)一調(diào)度和管理流域水資源的功能。為了應(yīng)付日益嚴(yán)重的水資源危機(jī)，需建立一個高效合理的水資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。

3)建立水權(quán)市場。建立和完善水權(quán)制度，明晰水資源產(chǎn)權(quán)，實行水資源有償使用制度。實行多渠道、多層次投資開發(fā)利用水資源，加強(qiáng)水權(quán)、產(chǎn)權(quán)管理，實行所有權(quán)與使用權(quán)分離，實行資源有償使用和轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)經(jīng)營者和使用者對水資源的合理開發(fā)利用，提高水資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

4)建立健全節(jié)水管理機(jī)構(gòu)。逐步將水務(wù)市場監(jiān)督管理與水務(wù)經(jīng)營相分離，整合政府各涉水管理部門，統(tǒng)一資源、環(huán)境管理和水務(wù)市場監(jiān)管；建立健全市、縣、鄉(xiāng)三級節(jié)水機(jī)構(gòu)，成立節(jié)水辦公室，推進(jìn)綜合管理，提高管理水平；推進(jìn)供水、配水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等公共服務(wù)部門的市場化改革，完善特許經(jīng)營機(jī)制，建立水務(wù)市場化經(jīng)營管理體制。

2.2 加強(qiáng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

1)完善節(jié)水的法律法規(guī)體系建設(shè)。修訂完善濱州市《水資源管理暫行辦法》、《水資源開發(fā)利用暫行辦法》、《節(jié)約用水辦法》、《地下水管理辦法》；出臺濱州市《建設(shè)項目水資源論證辦法》、《農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉辦法》、《地下水超采區(qū)管理方案》、《排水管理條例》、《地下水資源管理條例》、《中水工程建設(shè)與使用管理辦法》、《濱州市用水指標(biāo)交易管理辦法》等政策、法規(guī)，使地方性節(jié)水管理工作有法可依、有法必依，推進(jìn)依法治水進(jìn)程。

2)加強(qiáng)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范建設(shè)。結(jié)合濱州市的水資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，開展濱州市節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范建設(shè)。制定《濱州市農(nóng)業(yè)灌溉用水定額指標(biāo)及管理辦法》、《濱州市生活用水定額指標(biāo)及管理辦法》、《濱州市工業(yè)用水定額指標(biāo)及管理辦法》，形成較為完備的節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.3 健全用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度

1)確定各縣（區(qū)）用水總量控制指標(biāo)。各縣（區(qū)）用水總量指標(biāo)根據(jù)全市用水總量、各縣（區(qū)）的多年平均可利用水資源量(包括外調(diào)水量)、現(xiàn)狀用水量、人口及增長趨勢、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢等因素統(tǒng)籌考慮確定。按照現(xiàn)有工程及規(guī)劃期內(nèi)新建各種蓄水工程的可供(可開采)水量，確定各縣（區(qū)）用水總量控制指標(biāo)。各縣（區(qū)）將用水總量控制指標(biāo)通過層層分解，明確到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、灌區(qū)、用水戶，做到層層有總量控制指標(biāo)。

2)建立年度水量分配方案。根據(jù)水量分配方案，動態(tài)制定年度水量調(diào)度計劃。節(jié)約用水行政主管部門根據(jù)用水總量控制所規(guī)定的用水定額指標(biāo)，確定年度用水指標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)城市重點用水戶的計劃用水管理，通過價格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水。

3)推行總量控制與定額管理。各縣（區(qū)）用水總量確定后，根據(jù)各單位用水指標(biāo)、近年來實際用水量等情況，編制用水計劃，落實管理措施。對工業(yè)和非工業(yè)用水戶實行計劃用水和定額用水相結(jié)合的管理方式，對用水戶實行總量控制和定額管理相結(jié)合的基本管理制度，把用水定額作為用水計劃下達(dá)和節(jié)水考核的重要依據(jù)。

2.4 強(qiáng)化實施取水許可和水資源有償使用制度

1)配套完善取水許可制度。健全取水許可制度，加強(qiáng)取水許可制度的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法，加強(qiáng)取水管理，根據(jù)區(qū)域的可供水量核定許可水量。

2)實施水資源有償使用制度。針對不同用水對象實施差異化水價政策，對用水浪費、污染嚴(yán)重等社會成本較高的用水戶，實行階梯式水資源費，制定更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。研究收取農(nóng)業(yè)用水尤其是經(jīng)濟(jì)作物等高附加值農(nóng)業(yè)用水資源費。根據(jù)不同區(qū)域的水資源緊缺程度和用水對象，征收不同標(biāo)準(zhǔn)的水資源費。

3)加強(qiáng)計劃用水指標(biāo)管理。實行居民生活用戶和單位用戶分類管理，對單位用戶用水實行計劃用水指標(biāo)管理，年實際用水量超過3萬m3的，將被視為重點單位用戶。單位用戶未取得用水計劃或者超出用水計劃的，按規(guī)定繳納超計劃用水累進(jìn)加價水費用。盡快對城市綠化、市政設(shè)施、消防等公共設(shè)施用水實行計量計價制度。

2.5 建立健全節(jié)水減排機(jī)制

1)健全水功能區(qū)管理制度。嚴(yán)格實施《濱州市水資源保護(hù)規(guī)劃》，制定水功能區(qū)管理辦法，提高全市水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。核定各水功能區(qū)納污總量，制定分階段控制方案，依法提出限排意見。建立跨市界河流斷面水質(zhì)定期監(jiān)測制度。劃定地下水功能區(qū)，編制地下水保護(hù)規(guī)劃，完善監(jiān)督管理制度，通過節(jié)水和合理配置水資源逐步壓縮地下水超采量，開展全市地下水保護(hù)試點工作?？茖W(xué)劃定和調(diào)整飲用水水源保護(hù)地，切實加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)。

2)加強(qiáng)排污口的監(jiān)督管理。制定出臺《濱州市入河排污口監(jiān)督管理辦法》，嚴(yán)格入河排污口設(shè)置審批制度。新建、改建、擴(kuò)建入河入湖排污口要進(jìn)行嚴(yán)格論證，堅決取締飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的直接排污口。對取用水戶退排水加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)禁直接向河湖排放超標(biāo)工業(yè)污水，嚴(yán)禁利用滲坑向地下退排污水等。

3)完善取用水戶退排水監(jiān)督管理。合理制定取用水戶退排水的監(jiān)督管理控制標(biāo)準(zhǔn)和處罰辦法，對取用水戶退排水加強(qiáng)監(jiān)督管理。

2.6 完善水價形成機(jī)制

1)改革水價體系。以水價改革為突破口，建立科學(xué)的管理體制和水價體系。實施符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的“水價辦法”，做到成本補(bǔ)償、合理收益，體現(xiàn)一般商品的價值規(guī)律。適當(dāng)考慮供求關(guān)系，采取市場調(diào)節(jié)，實行動態(tài)水價和超計劃累進(jìn)加價制度。

2)合理確定和適時調(diào)整水價。按照促進(jìn)節(jié)水減污、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，合理確定和適時調(diào)整水價。

3)實行差別水價。對不同水源和不同類型用水實行差別水價，逐步使水價管理走向科學(xué)化、規(guī)范化軌道。逐步推進(jìn)水利工程供水兩部制水價、城鎮(zhèn)居民生活用水階梯式計量水價、生產(chǎn)用水超定額超計劃累進(jìn)加價，適當(dāng)拉開高用水行業(yè)與其他行業(yè)用水的差價。同時，保證城鎮(zhèn)低收入家庭和特殊困難群體的基本生活用水。

4)擴(kuò)大水資源費征收范圍，適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。全面開征工業(yè)和城市取水的水資源費。根據(jù)南水北調(diào)東線工程供水成本，結(jié)合自來水價格調(diào)整，加大水資源費調(diào)整力度，逐步使城市供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)取用地下水的自備水費高于自來水價格，使開采使用地下水成本與城市自來水價格保持合理的比價關(guān)系，有效遏制地下水的亂開濫采。

5)鼓勵使用非常規(guī)水源。按著補(bǔ)償成本、合理盈利、適當(dāng)?shù)陀谧詠硭畠r格的原則，合理確定再生水價格，積極引導(dǎo)工業(yè)、洗車、市政設(shè)施、城市綠化等行業(yè)使用再生水。

6)制定有利于節(jié)水的噴灌、滴灌等農(nóng)業(yè)灌溉用水價格政策。在考慮農(nóng)民承受能力的同時，區(qū)別地下水和地表水供水水源，認(rèn)真測算各種灌溉方式的用水量，制定各地農(nóng)業(yè)灌溉用水定額，對用水量大的漫灌逐步實行差別水價，對管灌、噴灌、滴灌、滲灌等用水實行優(yōu)惠的價格政策。

2.7 推進(jìn)節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證與市場準(zhǔn)入

加強(qiáng)節(jié)水設(shè)施、節(jié)水器具、計量設(shè)施、計算設(shè)備生產(chǎn)質(zhì)量的監(jiān)管；加強(qiáng)節(jié)水產(chǎn)品標(biāo)識管理，對節(jié)水產(chǎn)品實行產(chǎn)品認(rèn)證和市場準(zhǔn)入制度。推廣節(jié)水型生活器具，繼續(xù)落實“三同時制度”。

2.8 建立健全績效考核制，完善公眾參與機(jī)制

1)建立健全績效考核制。做到層層有責(zé)任，逐級抓落實，調(diào)動人的積極性，使企業(yè)各級管理人員都有使命感，進(jìn)而發(fā)揮創(chuàng)造力，確保濱州市節(jié)水型社會建設(shè)工作有組織、有步驟地向前推進(jìn)，做到人盡其才，使人力資源作用發(fā)揮到極至。

2)完善公眾參與機(jī)制。建立公開透明、公眾參與的民主管理機(jī)制。鼓勵用水者組織，特別是非政府組織，充分參與節(jié)水型社會建設(shè)。培育和發(fā)展用水者組織，參與用水權(quán)、水量的分配、管理和監(jiān)督，以及水價的制定和實施，充分調(diào)動廣大用水戶參與水資源管理的積極性，促進(jìn)節(jié)水的社會化。

3 結(jié) 語

節(jié)水型社會建設(shè)的核心是制度建設(shè)。要深化體制改革，加強(qiáng)制度建設(shè)，逐步形成有利于節(jié)約用水和水資源高效利用與有效保護(hù)的水資源管理機(jī)制，切實解決濱州市水資源短缺問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速健康發(fā)展。