王小軍 ，趙 輝 ，耿 直 ，4

（1.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京；2.水利部應(yīng)對(duì)氣候變化研究中心，210029，南京；3.水利部水資源管理中心，100053,北京；4.北京中水新華國(guó)際工程咨詢有限公司,100053，北京）

一、我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

受特殊地理位置的制約，我國(guó)水資源地區(qū)分布極不均勻，水資源分布與土地資源和生產(chǎn)力布局不相匹配，加之氣候變化和人類活動(dòng)對(duì)下墊面條件的影響，近年我國(guó)水資源情勢(shì)發(fā)生了顯著變化，大部分地區(qū)水資源量明顯減少，同時(shí)受到現(xiàn)有工程調(diào)蓄能力、供水保障程度的限制，水資源供需矛盾日益嚴(yán)重。為了維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不得不大量開(kāi)采地下水，導(dǎo)致地下水開(kāi)采量亦呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，1980—2005年間，我國(guó)地下水供水量由647億m3增加到1039億m3，年增長(zhǎng)率達(dá)1.91%，而同期地表水供水量由3739億m3增加到4465億m3，年增長(zhǎng)率僅為0.89%，遼河、淮河、海河等一些北方地區(qū)，地表水供水量呈逐年遞減趨勢(shì)。同時(shí)，一些南方水資源相對(duì)豐富的地區(qū)，也因?yàn)榈乇硭w的污染，轉(zhuǎn)而開(kāi)發(fā)利用地下水。其中，西南諸河地下水供水量年增長(zhǎng)率變幅較大，達(dá)7.97%，而同期地表水供水增長(zhǎng)率僅為3.02%，各流域1980—2005年間地下水供水量變化過(guò)程見(jiàn)圖1。可以看出，地下水已成為我國(guó)重要的供水水源。

大量的地下水開(kāi)采使一些地區(qū)暴露出嚴(yán)重的地下水超采問(wèn)題，并因此引發(fā)了許多嚴(yán)重的生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)地下水超采量已由20世紀(jì)80年代的100億m3/a增加到現(xiàn)狀的228億m3/a，地下水超采面積由5.6萬(wàn)km2擴(kuò)展到18萬(wàn)km2。更令人擔(dān)憂的是，地下水污染狀況日趨嚴(yán)重。據(jù)全國(guó)水資源綜合規(guī)劃調(diào)查評(píng)價(jià)成果，全國(guó)近40%的城市地下水水質(zhì)在不斷惡化，直接威脅到居民飲水安全。因此，在新的形勢(shì)下，重視和加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，是民生水利迫切需要加強(qiáng)和取得突破的重要工作之一。

二、我國(guó)地下水保護(hù)現(xiàn)狀

我國(guó)各級(jí)政府高度重視地下水管理和保護(hù)問(wèn)題。國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出，要加強(qiáng)地下水保護(hù)，治理地下水超采。溫家寶總理曾多次就地下水問(wèn)題作出批示。水利部2004年啟動(dòng)了“地下水保護(hù)行動(dòng)”項(xiàng)目。幾年來(lái)，項(xiàng)目實(shí)施取得了初步進(jìn)展，并取得了一些成果。全國(guó)16個(gè)省 （自治區(qū)）劃定了地下水超采區(qū)，并啟動(dòng)了地下水禁采和壓采工作；編發(fā)《中國(guó)北方平原區(qū)地下水通報(bào)》，加強(qiáng)了地下水信息發(fā)布；開(kāi)展了地下水管理制度研究，出臺(tái)了一批地下水管理政策和技術(shù)要求。為進(jìn)一步加強(qiáng)地下水保護(hù)，2008年國(guó)務(wù)院 “三定規(guī)定”，強(qiáng)化了水利部的地下水管理和保護(hù)職責(zé)。但總體上看，我國(guó)地下水資源保護(hù)面臨的問(wèn)題依然突出：一是地下水管理和保護(hù)的相關(guān)制度不完善；二是管理粗放，監(jiān)管能力嚴(yán)重不足；三是地下水超采以及引發(fā)的地面沉降、海水入侵、生態(tài)惡化等仍未得到有效控制。地下水保護(hù)任務(wù)依然十分艱巨。點(diǎn)，以規(guī)范地下水資源管理為核心，以南水北調(diào)東中線受水區(qū)和地面沉降區(qū)地下水壓采工作為重點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，科學(xué)規(guī)劃、合理配置地下水資源，涵養(yǎng)保護(hù)地下水，開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)地下水治理與修復(fù)，提高地下水資源管理能力，努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)地下水資源的有效保護(hù)和科學(xué)管理，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供資源保障。

三、今后的對(duì)策建議

1.總體指導(dǎo)思想與目標(biāo)

圍繞實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，以維護(hù)供水安全、用水安全、糧食安全和生態(tài)安全為落腳

2.主要任務(wù)與實(shí)施措施

針對(duì)地下水資源的特點(diǎn)和規(guī)律，圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的要求，在水資源管理常規(guī)工作的基礎(chǔ)上，建議今后地下水資源管理和保護(hù)方面的主要工作可從以下五個(gè)方面開(kāi)展。

（1）地下水開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃與配置管理

根據(jù)當(dāng)前我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題，在全國(guó)水資源規(guī)劃有關(guān)地下水資源及其開(kāi)發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)和水資源總體配置方案的基礎(chǔ)上，針對(duì)氣候變化背景下的地下水演變規(guī)律和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水安全保障工作的需要，建立和完善地下水資源及其開(kāi)發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)機(jī)制，定期評(píng)價(jià)全國(guó)地下水資源及其開(kāi)發(fā)利用狀況，并進(jìn)行預(yù)測(cè)、預(yù)警分析，提出地下水資源形勢(shì)報(bào)告；同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的要求，完善地下水開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的規(guī)劃體系，建立以地下水取水總量控制、水量分配和水位控制為核心，以水文地質(zhì)單元與行政區(qū)域管理相結(jié)合的地下水資源管理體系，制定地下水功能區(qū)保護(hù)指標(biāo)體系，建立起全國(guó)地下水功能區(qū)劃體系，合理安排地下水的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)。

（2）地下水涵養(yǎng)與保護(hù)

加強(qiáng)地下水補(bǔ)給區(qū)與地下水水源地的涵養(yǎng)與保護(hù)，探索增強(qiáng)地下水水源地涵養(yǎng)能力的途徑和措施，提高地下水調(diào)蓄能力，提高地下水源供水保障程度。研究推廣雨洪補(bǔ)源技術(shù)、方法，開(kāi)展雨洪補(bǔ)源工程示范、增加地下水補(bǔ)給，探索利用雨洪資源補(bǔ)給地下水的技術(shù)體系和管理機(jī)制。研究山丘區(qū)、重要泉域、生態(tài)脆弱敏感區(qū)、重點(diǎn)水源地等地區(qū)的地下水涵養(yǎng)與保護(hù)，實(shí)施雨水、洪水回灌地下水的方法與政策研究等。

（3）重點(diǎn)地區(qū)地下水環(huán)境治理與修復(fù)

自2004年地下水保護(hù)行動(dòng)啟動(dòng)以來(lái)，先后開(kāi)展了生態(tài)脆弱區(qū)、西南巖溶區(qū)、北方煤炭主采區(qū)、地?zé)崴_(kāi)采區(qū)、南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水保護(hù)試點(diǎn)工作，為探索我國(guó)不同類型區(qū)地下水管理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)地下水超采治理打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。今后一段時(shí)間，應(yīng)繼續(xù)選擇地下水問(wèn)題突出的重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作，主要以地下水超采區(qū)治理為重點(diǎn)，編制全國(guó)地下水超采治理方案，明確地下水超采治理和生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)，制定地下水壓采、水源配置、地下水人工補(bǔ)給和回灌、封填井、計(jì)量及監(jiān)測(cè)等措施和方案。同時(shí)積極推進(jìn)南水北調(diào)受水區(qū)全國(guó)地面沉降區(qū)地下水管理和保護(hù)工作，在已完成的南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水壓采總體方案基礎(chǔ)上，組織受水區(qū)內(nèi)各?。ㄖ陛犑校┌凑找?guī)定的壓采原則，提出壓采處理措施，形成各?。ㄖ陛犑校┑叵滤畨翰蓪?shí)施方案，開(kāi)展受水區(qū)地下水壓采與管理有關(guān)地下水保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)、政策措施、制度等方面的重大問(wèn)題研究，建立地下水壓采的長(zhǎng)效機(jī)制，并逐步開(kāi)展海水入侵區(qū)、煤炭資源開(kāi)發(fā)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、西北干旱區(qū)等重點(diǎn)區(qū)的地下水治理與修復(fù)、污染含水層治理與修復(fù)的專題研究和示范工作。

（4）地下水管理和監(jiān)督能力建設(shè)

研究和制定地下水管理政策與制度體系、規(guī)程規(guī)范體系，開(kāi)展地下水開(kāi)發(fā)利用保護(hù)制度研究、地下水調(diào)控政策研究與示范和重點(diǎn)地下水規(guī)程規(guī)范編制工作，完善地下水開(kāi)采總量控制制度、取水許可管理制度、地下水涵養(yǎng)與保護(hù)制度、地下水動(dòng)態(tài)水位預(yù)警管理制度、監(jiān)督管理制度等各項(xiàng)制度有機(jī)結(jié)合的地下水管理制度體系；完善地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息發(fā)布體系，建立起全國(guó)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和超采區(qū)的監(jiān)控管理體系；提高信息傳輸與發(fā)布的質(zhì)量和水平；建立地下水計(jì)量監(jiān)督管理體系，開(kāi)展取水工程普查，建設(shè)普查信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并建立和逐步完善地下水取水工程登記管理制度；建立起地下水開(kāi)發(fā)利用監(jiān)督管理指標(biāo)體系和考核方法，開(kāi)展地下水管理績(jī)效評(píng)估工作；對(duì)地下水動(dòng)態(tài)變化模擬、地下水保護(hù)與修復(fù)及管理等方面的關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行研究；開(kāi)展技術(shù)交流與培訓(xùn)、科普和宣傳工作，全面提高地下水管理能力。

（5）地下水應(yīng)急與戰(zhàn)略儲(chǔ)備水源建設(shè)與管理

地下水作為一種重要的戰(zhàn)略性資源，已成為一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要組成部分。在今后一段時(shí)間里，應(yīng)積極組織各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃定全國(guó)主要城市地下水應(yīng)急水源與戰(zhàn)略儲(chǔ)備水源，制定水源建設(shè)規(guī)劃和管理保護(hù)方案及管理措施，研究提出地下水應(yīng)急與戰(zhàn)略儲(chǔ)備水源管理的具體制度，包括備用水源啟用程序、涵養(yǎng)要求、保護(hù)區(qū)管理、壓采封停取水工程管理等制度，建立健全地下水應(yīng)急水源地管理制度體系，制定應(yīng)急水源調(diào)配方案，增強(qiáng)地下水應(yīng)急供水水源建設(shè)與管理能力，提高應(yīng)對(duì)極端干旱、水污染突發(fā)事件的能力。

四、結(jié) 語(yǔ)

①1980—2005年間，我國(guó)地下水供水量由647億m3增加到1039億m3，年增長(zhǎng)率達(dá)1.91%，可靠的供水量對(duì)于維護(hù)我國(guó)供水安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。然而由于對(duì)地下水資源的規(guī)律性認(rèn)識(shí)不清和不合理開(kāi)發(fā)，產(chǎn)生了地下水嚴(yán)重超采、河道斷流等生態(tài)問(wèn)題，成為當(dāng)前水資源管理和保護(hù)工作中最為薄弱的環(huán)節(jié)之一。在全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，必須轉(zhuǎn)變觀念，努力提高水資源利用效率，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

②圍繞實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，結(jié)合我國(guó)地下水管理現(xiàn)狀，建議在今后的工作中，不斷加強(qiáng)地下水開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃與配置管理、地下水涵養(yǎng)與保護(hù)、重點(diǎn)地區(qū)地下水環(huán)境治理與修復(fù)、地下水管理和監(jiān)督能力建設(shè)、地下水應(yīng)急與戰(zhàn)略儲(chǔ)備水源建設(shè)與管理，為提高地下水資源管理能力、創(chuàng)新地下水管理模式提供參考。