“一把手”權(quán)力革命

王維博 劉 賢

11月26日，星期六。成都市武侯區(qū)紀(jì)委書記葉雪梅一大早就趕到了轄區(qū)內(nèi)的竹園社區(qū)。按照約定，她今天要“約見”社區(qū)內(nèi)的一位基層黨代表

黨代表名叫劉世蓉。一見面，劉便發(fā)現(xiàn)自己犯了一個錯誤。本想談?wù)劇傲鲃狱h員”的管理問題，在給區(qū)黨代表聯(lián)絡(luò)室打電話時卻報了紀(jì)委書記的名字。

雖然話題不“對口”，葉雪梅還是帶著組織部的黃蓉鵑一起來了。

在武侯區(qū)，黨代表和區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)相互約見的事兒經(jīng)常發(fā)生，而這一切的改變源于武侯區(qū)去年開始的“縣權(quán)改革”。

2009年3月10日，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央組織部在徐州舉辦“縣委權(quán)力公開透明運行”試點部署會，確定成都武侯、江蘇睢寧、河北成安三個為試點縣區(qū)。

這項改革鮮為外界所知的試點歷時1年半，3個試點縣區(qū)各自拿出了一份“縣委書記權(quán)力清單”。

今年“十一”之后，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，將試點工作推向全國，武侯的試驗得以進(jìn)入公眾視野。

“確權(quán)”

選中武侯“縣權(quán)改革”，事出有因。

武侯試點的主要設(shè)計者之一、時任武侯區(qū)紀(jì)委副書記王睿說，試點區(qū)縣中，武侯區(qū)作為唯一的省會城市中心城區(qū)，政治生態(tài)與改革環(huán)境與另個兩個縣不同?！斑@對探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政治體制改革有借鑒意義?！?/p>

“基礎(chǔ)較好”，是武侯被選為本次試點的另一個原因。2009年，成都市率先公布了7437項市級行政權(quán)力清單，引發(fā)全國關(guān)注。而早在2007年，武侯區(qū)就獲得“全國政務(wù)公開工作先進(jìn)單位”，率先成立行政審批局、推行以“大科制”為核心的街道行政管理體制改革等一系列制度創(chuàng)新，走在了全國前列。

在王睿看來，由行政權(quán)力層面推向黨委權(quán)力。僅僅兩字之差，卻標(biāo)志著權(quán)力改革開始觸及核心領(lǐng)域。但怎么改，沒有答案。

“中央給的最初試點方案只有兩頁紙”，武侯區(qū)紀(jì)委黨風(fēng)廉政室主任許守明說，一開始，參與改革的人很費腦筋，由于沒有經(jīng)驗可鑒“只好把黨章拿來反復(fù)研究”。

權(quán)力要公開，首先得弄明白有哪些權(quán)力，而現(xiàn)行體制下，區(qū)縣級黨委處于承上啟下、協(xié)調(diào)左右的位置，擔(dān)負(fù)著把中央路線方針政策落實于基層之重責(zé)。但由于自由裁量權(quán)過大，區(qū)縣級黨委往往權(quán)責(zé)界定不清，黨政不分。

王睿說，自己在機(jī)關(guān)工作多年，但連黨委到底有哪些具體權(quán)力也不是十分清楚。最終改革突破口選在從梳理權(quán)力清單開始。

幾個月后，經(jīng)過一番“確權(quán)勘界”之后，武侯區(qū)出臺《中共成都市武侯區(qū)委關(guān)于進(jìn)一步明晰職權(quán)的試行辦法》，對區(qū)黨委權(quán)力進(jìn)行勘界，對權(quán)責(zé)不清的予以明確，對超越職權(quán)范圍的予以糾正。

根據(jù)上述“權(quán)力清單”，屬于區(qū)黨代會權(quán)力事項有6項，區(qū)委全委會有6項，區(qū)委常委會有18項，區(qū)委書記有9項。

“目前全區(qū)82個黨組、黨工委也清理明確權(quán)限事項578項。”該區(qū)委辦主任費從德說。

緊隨權(quán)力目錄之后，一張張權(quán)力流程圖將區(qū)委權(quán)力運行方式公之于眾。流程圖上，區(qū)委書記、常委、區(qū)長、副區(qū)長等各有分工，職權(quán)明晰。

這些權(quán)力流程圖被掛在“武侯區(qū)委權(quán)公開網(wǎng)”之上，內(nèi)容涉及干部任免、反腐倡廉、黨建等。在最重要的干部任免中，甚至細(xì)到規(guī)定出了涉及局級正職、非局級正職的不同任免流程。

“限權(quán)”

“區(qū)縣委權(quán)力公開透明運行，核心是規(guī)范書記‘一把手的權(quán)力?！蓖躅７Q。而“一把手”權(quán)力中，最核心也最難約束的是決策權(quán)和用人權(quán)。

設(shè)計者希冀，借助上述權(quán)力梳理和流程圖，對區(qū)縣一級權(quán)力架構(gòu)中縣委權(quán)力，尤其是“一把手”權(quán)力進(jìn)行約束。

“過去提拔干部，一般都是書記一個人定盤子，先在書記碰頭會上統(tǒng)一意見，再拿到常委會上來。怎么定的，其他常委一概不知。發(fā)表意見的方式是舉手表決，書記都提名了誰還能不舉手？”一位當(dāng)?shù)亟M織系統(tǒng)老干部說。

用人權(quán)的不透明導(dǎo)致權(quán)力濫用甚至買官賣官，2007年眉山市仁壽縣原縣委書記鐘建初因買官賣官及工程腐敗被判14年。2004年，原四川省南充市原營山縣委書記楊毓培，在決定干部職務(wù)晉升，職務(wù)保留，職位調(diào)整中先后賣出官帽61頂，斂取錢財200多萬。

縣委書記的頻頻落馬引發(fā)各界憂慮。權(quán)力過于集中、缺乏有效監(jiān)督被認(rèn)為是縣委書記用人腐敗的根本原因。

“把我的權(quán)力約束好了，試點工作就能做好?！睘榱烁愫孟迿?quán)工作，武侯區(qū)委書記劉守成給王睿等人打氣。

于是，一系列“限權(quán)方案”設(shè)計出來，區(qū)委書記“革了自己的命”。根據(jù)武侯區(qū)出臺的規(guī)定，區(qū)委書記只有在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核工作結(jié)束以后、日?？疾彀l(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子存在突出問題、領(lǐng)導(dǎo)職位空缺、特殊情況必須調(diào)整干部這4種情況下，才能提出干部調(diào)整動議。

而且，在動議時，區(qū)委書記只提方向、不提具體職位，只提人選標(biāo)準(zhǔn)、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部人選要從后備干部中產(chǎn)生，后備干部人選要由群眾進(jìn)行無記名投票產(chǎn)生。而區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)班子正職則采用全委會票決制，區(qū)委書記的一票與委員或常委的一票價值相同。

如此一來，“一把手”濫用權(quán)力的空間受到了極大壓縮。

區(qū)委組織部副部長雷鳴說，2009年8月，市編委批復(fù)該區(qū)街道可增設(shè)1名黨工委副書記，對擬任人選，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)只提了一句“要將其與培養(yǎng)街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)后備人選結(jié)合起來考慮”。

除了用人權(quán)，武侯區(qū)又開始對“一把手”的決策權(quán)上“動手”。王睿介紹，在全委會、常委會上的重大事項議題，必須吸納基層議事會等意見，經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證和社會聽證，并進(jìn)行無記名票決。

“城中村改造、人南科技商務(wù)區(qū)等多項重大項目的決策，都經(jīng)歷了這些過程?！蓖躅Ｕf。

如此經(jīng)過由下而上充分醞釀所形成的建議，一把手很難一句話就推翻。

2010年，在接受新華社內(nèi)部調(diào)研時，區(qū)委書記劉守成坦承，試點正是抓住了決策權(quán)和用人權(quán)這兩個核心問題?！跋鳈?quán)瘦身”的背后，其實是對一把手正當(dāng)行權(quán)的強(qiáng)化——限制不當(dāng)用權(quán)，強(qiáng)化正當(dāng)用權(quán)，制度規(guī)范用權(quán)。

與武侯區(qū)做法相類似，在改革的另一個試點，睢寧縣則提出議決權(quán)、否決權(quán)分離機(jī)制，該縣出臺文件規(guī)定，重點工程、規(guī)劃、土地審批權(quán)由縣政府研究確定，“縣委書記不再擔(dān)任土地審查委員會、規(guī)劃審查委員會的主任，縣委常委會只保留否決權(quán)?！?/p>

與上述兩地的“自我限權(quán)”不同，今年下半年，湖北省紀(jì)委、省委組織部聯(lián)合出臺《湖北省縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控辦法（試行）》，規(guī)定縣委書記不再直接分管人事，不得插手工程招投標(biāo)，選拔任用干部時不得指定具體人選和選拔范圍。

“公開”之后

權(quán)力公開的深度與廣度、制約核心權(quán)力的程度，都決定著改革的力度與成敗。

限權(quán)之后，如何保障減下來的權(quán)力不反彈？王睿認(rèn)為，除了制度化以外，監(jiān)督成為保護(hù)改革不倒退的重要因素。

“公開是監(jiān)督的第一步?！蓖躅Ｕf， “區(qū)委常委會議講了啥，一上網(wǎng)就知道?！?/p>

在武侯區(qū)黨委權(quán)力公開透明運行網(wǎng)上，以往神秘敏感的內(nèi)容如重大決策、重要人事任免、重大項目安排、效能督察結(jié)果等，都有不同程度的反映，而區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的活動、區(qū)委各部門近期工作情況等也向社會全面公開。

為了增強(qiáng)區(qū)委議事決策過程的透明度，該區(qū)建立了區(qū)委常委會、政府常務(wù)會等“六會”列席制度。

去年，玉林東路社區(qū)黨總支書記楊金惠去年被邀請列席區(qū)委常委會。會上，她提出整治全區(qū)老舊居民院落的意見很快被區(qū)委采納。

不僅如此，武侯區(qū)還建立了黨代表與委員、常委之間的“雙向約見制”，普通黨代表可以隨時約見區(qū)委委員甚至區(qū)委書記。

“常委們在工作上是否越位、錯位或不到位，大家都看得清清楚楚，而且這樣公布出來，本身對權(quán)力者本人也是一種無形的提醒和約束，能夠有效地預(yù)防權(quán)力腐敗?！弊鳛榱ν拼隧椄母镎?，王睿對通過公開進(jìn)行“監(jiān)督”寄予希望。

但這樣的公開卻被學(xué)者評為“若明若暗”，成都市委黨校一位長期關(guān)注武侯區(qū)試點的學(xué)者認(rèn)為，實際上，重要人事問題、利益問題，甚至包括領(lǐng)導(dǎo)的年終獎收益等敏感問題就很難公開；再比如，組織部門提拔干部要搞測評，但是結(jié)果只向領(lǐng)導(dǎo)公開等等，都不夠透明。

王睿則覺得，試點改革不是說一步就走得很遠(yuǎn)，“并不是完全公開，中紀(jì)委也是這樣要求，要處理好公開與保密的關(guān)系，有些黨內(nèi)事務(wù)是不能公開的。”

“公開只是開始，監(jiān)督才是目的?！彼拇ㄊ∫晃患o(jì)檢系統(tǒng)老干部在接受《中國新聞周刊》采訪時稱。

現(xiàn)實中，縣委書記往往對當(dāng)?shù)氐闹卮箜椖?、人、事、財有支配?quán)，甚至直接影響和制約身邊人的仕途，而對其監(jiān)督往往頗為尷尬，“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)；下級監(jiān)督太難；同級監(jiān)督太軟”。

近年來，中央層面對縣委書記的監(jiān)督上對此亦有動作，比如，高配縣委書記，加大縣委書記的提拔力度，縣委書記一職的任命權(quán)收歸省委；強(qiáng)調(diào)縣一級紀(jì)委的作用，開展縣委書記、縣紀(jì)委書記大輪訓(xùn)等。

而在制度層面，湖北省紀(jì)委的上述《辦法》顯然走得更遠(yuǎn)，該辦法規(guī)定，“縣紀(jì)委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級紀(jì)委報告?！?/p>

這一規(guī)定在現(xiàn)實中被評“難以落實”。廉政研究者認(rèn)為，盡管《黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：紀(jì)委可以直接向上級紀(jì)委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。但對紀(jì)委的雙重管理體制就意味著，同級黨委能決定紀(jì)委書記的帽子和錢袋子?！斑@種情況下，有哪個紀(jì)委書記敢于向上級報告情況？如果要使這一規(guī)定可行，必須改變現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制?！?/p>

顯然，規(guī)范縣一級黨政權(quán)力的改革還有一段漫長的道路?！?/p>