申欣旺 王 雪

在8月27日召開(kāi)的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上,溫家寶總理提出,“政府嚴(yán)格依法行政,不斷推進(jìn)政府工作制度化、規(guī)范化、程序化,是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和防治腐敗的治本之策。”其實(shí)質(zhì)是通過(guò)行政程序立法以做到“制度化、規(guī)范化、程序化”。

繼《中國(guó)新聞周刊》“程序治國(guó)”專(zhuān)題報(bào)道5月刊發(fā)后,《人民日?qǐng)?bào)》隨后以“將權(quán)力運(yùn)行納入程序的軌道”為題,邀請(qǐng)知名行政法學(xué)家闡述行政程序建設(shè)的重要意義。中央某部委法制部門(mén)負(fù)責(zé)人亦私下告訴《中國(guó)新聞周刊》,他們注意到“程序治國(guó)”專(zhuān)題報(bào)道在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)的熱議,該話題有助于他們開(kāi)拓工作思路。

現(xiàn)在,國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議討論行政程序化問(wèn)題,溫家寶著力強(qiáng)調(diào)該問(wèn)題的緊迫性和重要性,顯現(xiàn)中央高層高度重視。

今年5月,最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在接受《中國(guó)新聞周刊》獨(dú)家專(zhuān)訪時(shí)明確表示“行政程序立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”。江必新認(rèn)為,對(duì)行政法而言,程序法和實(shí)體法都很重要。但在當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)關(guān)系急劇變動(dòng)時(shí)期,程序法更管用,更宜制定程序法而不宜倉(cāng)促制定實(shí)體法。

這個(gè)判斷背后卻是一部“難產(chǎn)了25年的《行政程序法》”。由于行政程序所涉極廣,《行政程序法》立法成為一個(gè)極為繁雜的利益博弈過(guò)程。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授認(rèn)為,“行政機(jī)關(guān)特別是實(shí)權(quán)部門(mén)本身對(duì)行政程序的抗拒、不認(rèn)同是重要原因,沒(méi)有人愿意主動(dòng)給自己套上枷鎖。”而立法機(jī)關(guān)亦擔(dān)憂,再精美的法典如果遭遇抵制,不僅法律成一紙空文,立法機(jī)關(guān)的威信也將大打折扣。

地方試驗(yàn)加速

在中央立法難產(chǎn)的同時(shí),地方相繼展開(kāi)了探索,并尤以《湖南省行政程序規(guī)定》(下稱(chēng)《規(guī)定》)的出臺(tái)最引人注目,《中國(guó)新聞周刊》在今年5月“程序治國(guó)”的封面報(bào)道中稱(chēng)之為“一場(chǎng)‘馴服權(quán)力的地方實(shí)驗(yàn)”。

《中國(guó)新聞周刊》記者獲知,繼湖南之后,山東省、陜西省等地正在醞釀出臺(tái)類(lèi)似規(guī)定,加強(qiáng)行政程序建設(shè)已逐步成為共識(shí)。

早在7月,山東省政法法制辦主任高存山與《中國(guó)新聞周刊》記者談及“程序治國(guó)”時(shí)表示,加強(qiáng)行政程序建設(shè)的理念已成為山東省法治建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)工作,山東亦在起草相關(guān)政府規(guī)章。

據(jù)了解,近年來(lái)山東省有意識(shí)地強(qiáng)化了政府法治建設(shè),一個(gè)明顯的特征是政府法制辦地位加強(qiáng)。接近當(dāng)?shù)貨Q策層的人士告訴《中國(guó)新聞周刊》,“山東的政府法制辦非同尋常,在政府常務(wù)會(huì)議上,市長(zhǎng)可能會(huì)因?yàn)橐晃环ㄖ妻k主任的法律意見(jiàn)而否決或者推動(dòng)決策的通過(guò)?！?/p>

此種背景下,山東省行政程序建設(shè)為各方期待。8月30日,高存山在電話中告訴《中國(guó)新聞周刊》,具體的立法文本由于尚未得到最后批準(zhǔn),目前仍不方便透露,但同時(shí)表示,“省里比較重視,在具體內(nèi)容上將比湖南更進(jìn)一步”。

與此同時(shí),陜西西安市亦啟動(dòng)了行政程序立法的課題研究。該課題目前已接近尾聲,相關(guān)立法草案業(yè)已形成。據(jù)課題組成員介紹,立法文本一方面借鑒了湖南的立法經(jīng)驗(yàn),另一方面結(jié)合西安本地市情,注重解決地方問(wèn)題,有一定的新突破。

被觸動(dòng)的法學(xué)家

據(jù)了解,立法效果如何也是中央遲遲未能推進(jìn)《行政程序法》立法進(jìn)程的重要原因。一位任職全國(guó)人大常委會(huì)的官員早先告訴《中國(guó)新聞周刊》,在立法機(jī)關(guān)內(nèi)贊成搞《行政程序法》的人士當(dāng)中,也擔(dān)心“法律搞出來(lái)之后,如果行政部門(mén)抵制,將降低法律在民眾心目中的威信”。

因此,地方試驗(yàn)成敗被看成全國(guó)范圍內(nèi)《行政程序法》能否順利出臺(tái)的重要準(zhǔn)備。

多種渠道證實(shí),湖南省官方正在對(duì)即將生效兩年的《規(guī)定》進(jìn)行評(píng)估。據(jù)了解,此次評(píng)估為湖南省政府法制辦組織,委托國(guó)內(nèi)知名行政法學(xué)者進(jìn)行,中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年,浙江大學(xué)法學(xué)院教授章劍生,西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授王周戶均在其中。

此番評(píng)估為期五天,在湖南衡陽(yáng)、永州、郴州等地進(jìn)行?？疾爝^(guò)程中,既有聽(tīng)取各地法制辦的介紹,亦有各執(zhí)法部門(mén)具體執(zhí)行《規(guī)定》的具體情況。

章劍生用私人考察報(bào)告的形式記錄了這一過(guò)程,其中既有對(duì)各部門(mén)介紹情況的記錄,又有對(duì)總體情況的總結(jié)。在章劍生的考察報(bào)告中,各個(gè)部門(mén)對(duì)《規(guī)定》的執(zhí)行顯然已經(jīng)有了“切膚之痛”。

比如在耒陽(yáng),建設(shè)部門(mén)提出來(lái),“行政機(jī)關(guān)講程序,但行政相對(duì)人不講程序,如農(nóng)民群體性違法建房,依法處罰則可能引發(fā)群體性上訪,從而形成了依法行政與社會(huì)穩(wěn)定之間的矛盾?！?/p>

在永州市新田縣,規(guī)劃部門(mén)很苦惱:“老百姓我批準(zhǔn)他4層,他建5層,沒(méi)有辦法。我們把他的房子拆了,他到處告我們,要我們賠償?？偟母杏X(jué)是‘執(zhí)法難。《規(guī)定》的時(shí)限太短,缺少操作性。”

問(wèn)題五花八門(mén),令章劍生感慨:“他們反映出來(lái)的問(wèn)題與其他地方一樣,有共性,但也有自己的特點(diǎn)。一個(gè)省里的規(guī)章實(shí)施過(guò)程中,在不同的市、縣出現(xiàn)了不同的問(wèn)題,如同醫(yī)生用同一處方治療不同的病,這病能治好嗎?一個(gè)省尚如此,那么如中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)的中央立法呢?”

當(dāng)然還包括與司法接軌的問(wèn)題。來(lái)自郴州市中級(jí)人民法院行政庭法官的回答則很坦率:“《規(guī)定》是參照,我們不常用。”

章劍生的考察報(bào)告顯示,湖南的行政程序建設(shè),顯然已經(jīng)開(kāi)始給予行政部門(mén)莫大的觸動(dòng)。這次考察也給章個(gè)人理念上相當(dāng)?shù)臎_擊,“過(guò)去30年,我們從許多國(guó)家或者地區(qū)‘進(jìn)口法律知識(shí),這是一個(gè)法治后發(fā)國(guó)家無(wú)法跳越的階段。如行政法學(xué),現(xiàn)在我們基本上搭建好了一個(gè)中國(guó)式的行政法學(xué)理論框架,但是它有用嗎?”

“人治”推動(dòng)“法治”?

在衡陽(yáng)的縣級(jí)市耒陽(yáng),章劍生看到一個(gè)有趣的現(xiàn)象:“耒陽(yáng)市在執(zhí)行《規(guī)定》方面是不錯(cuò)的,現(xiàn)任市長(zhǎng)曾任法院院長(zhǎng)、司法局長(zhǎng),這也是一個(gè)很重要的因素?！痹谖逄斓目疾熘?章劍生發(fā)現(xiàn),“領(lǐng)導(dǎo)重視”成為推動(dòng)行政程序建設(shè)的重要因素。

章劍生將此總結(jié)為“以人治的方式推動(dòng)法治,這是中國(guó)政府主導(dǎo)下法治建設(shè)的基本特征。有一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的、具有法律意識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)法治建設(shè)取得成就的基本保障。”章甚至以他天生的幽默調(diào)侃,“這位領(lǐng)導(dǎo)最好是黨委書(shū)記,且年輕一點(diǎn),不是那種做滿一屆就到‘人大‘政協(xié)去養(yǎng)老或者直接‘回家的人。如果是行政首長(zhǎng),那就需要獲得黨委書(shū)記的支持,否則一事無(wú)成?！?/p>

但他同時(shí)亦擔(dān)憂,“如果有這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu),法治建設(shè)的成就有時(shí)會(huì)在很短的時(shí)間內(nèi)突飛猛進(jìn),如同GDP一樣要多少就有多少,令人振奮。但是,這種現(xiàn)象基本上跳不出‘人亡政息的規(guī)律?！?/p>

種種跡象表明,加強(qiáng)行政程序建設(shè)、出臺(tái)《行政程序法》的共識(shí)正在形成,溫家寶總理此番講話亦被學(xué)界解讀為行政程序立法受到中央高層重視。但來(lái)自立法部門(mén)的信息則是,目前出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》仍未被列入議事日程。

作為行政程序法的重要方面,《行政強(qiáng)制法》在多次審議后,并沒(méi)有如期通過(guò)。據(jù)姜明安介紹,“行政強(qiáng)制法由于涉及行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他重要權(quán)益,涉及對(duì)行政主體行政強(qiáng)制權(quán)的限制和行使行政強(qiáng)制權(quán)方式、程序的規(guī)制,其不同觀點(diǎn)、不同主張的博弈即更加廣泛、更加激烈?！?/p>

姜明安表示,無(wú)論是在行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)應(yīng)如何配置方面,還是在行政強(qiáng)制實(shí)施體制應(yīng)如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題上,抑或是對(duì)于行政強(qiáng)制及其程度應(yīng)遵循的原則的確定,在學(xué)者之間、實(shí)務(wù)界之間,以及在學(xué)者與實(shí)務(wù)界之間,都存在較大的爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議直至去年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)該法三審稿草案進(jìn)行審議時(shí)仍未能在常委會(huì)委員間達(dá)成共識(shí)。

《中國(guó)新聞周刊》獲知,在多年推動(dòng)立法機(jī)關(guān)立法無(wú)果的情況下,自2009年下半年始,應(yīng)松年教授有意推動(dòng)在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)層面上出臺(tái)一個(gè)“行政程序條例”。此前,社會(huì)各界力推的《信息公開(kāi)法》難產(chǎn),而國(guó)務(wù)院則主動(dòng)出臺(tái)《政府信息公開(kāi)條例》自我施壓。

據(jù)了解,目前“行政程序條例”(試擬稿)已形成,而此次對(duì)《湖南省行政程序規(guī)定》兩年實(shí)施情況的考察,則有望成為未來(lái)“行政程序條例”修訂的基礎(chǔ)?！?/p>