尹鴻偉

地方成立相應(yīng)部門主要有兩大作用，一是接受中央政策，二是接受中央資金。盡管國務(wù)院有西部開發(fā)辦公室，但是除了政策通知，卻從來沒有一筆叫做“西部開發(fā)”的資金下來，而是把各種各樣的工作都戴上了西部開發(fā)的帽子，或者說把所有的工作都往西部開發(fā)的“籃子”里裝。

2010年3月，貴州省發(fā)展和改革委員會在新一輪的機構(gòu)變動后新成立了“西部開發(fā)處”，使其成為該委員會下轄的32個正式處室之一?！笆聦嵣衔鞑块_發(fā)處的成立非常不容易，在貴州省內(nèi)部爭議不小，可以用一波三折來形容。”該省一名不愿意透露姓名的經(jīng)濟官員說。

在西部省、區(qū)、市的各級政府里，有關(guān)西部開發(fā)工作更為外界所熟悉的機構(gòu)是“西部開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”和“西部開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，后者是前者的日常工作機構(gòu)，一般被簡稱作“西部開發(fā)辦公室”。10年來，“西部開發(fā)辦”的變遷，某種程度上是西部開發(fā)進程的一個縮影。

西部開發(fā)成了“籃子”

2000年1月，國務(wù)院成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由時任國務(wù)院總理朱镕基擔任組長，副總理溫家寶擔任副組長。經(jīng)過全國人大審議通過之后，國務(wù)院西部開發(fā)辦公室也于2000年3月正式開始運作，時任國家發(fā)展計劃委員會主任曾培炎兼西部開發(fā)辦主任，下設(shè)綜合規(guī)劃組、農(nóng)林生態(tài)組、經(jīng)濟社會組、人才開發(fā)與法規(guī)組等局級單位。

顯然，從當時的行政級別上就可以看出中央政府對于西部開發(fā)的重視程度?！暗橇钊藢擂蔚那闆r還是在地方上發(fā)生了，比如在2004年貴州省曾經(jīng)把西部開發(fā)辦公室的工作撤銷了，有關(guān)工作交由省里的西部開發(fā)研究室承接，直到2010年3月西部開發(fā)處的正式成立。”上述貴州省的那名官員告訴記者。

他解釋，之所以發(fā)生這樣的變化，的確是因為整個“西部開發(fā)工作”太空泛，地方上很難與中央實際對接，或者說并沒有多少具體工作可以執(zhí)行，更多時候也就是轉(zhuǎn)發(fā)一下國務(wù)院西部開發(fā)辦公室的政策、文件和通知。

“作為地方政府來說，必須比較務(wù)實，沒有實際需要，或者說不能做成具體工作的部門肯定要弱化和撤銷，這樣既節(jié)省人員也節(jié)省開支。”他說，“直觀點講，地方成立相應(yīng)部門主要有兩大作用，一是接受中央政策，二是接受中央資金?！?/p>

這名官員舉例，盡管國務(wù)院有西部開發(fā)辦公室，但是除了政策通知，卻從來沒有一筆叫做“西部開發(fā)”的資金下來，而是把各種各樣的工作都戴上了西部開發(fā)的帽子，或者說把所有的工作都往西部開發(fā)的“籃子”里裝。事實上，與西部開發(fā)有關(guān)的資金，都是通過農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等傳統(tǒng)部門下來的，方式并沒有什么改變，只是都同時加上了“西部開發(fā)”的新名義。

“不要說是一些小的工作，就連大的‘青藏鐵路、‘西電東送、‘西氣東輸及其它各種電力、道路、礦山等西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都是這樣的情況?！彼f，“有時候我們自己也鬧不清楚，是不是因為有了這樣的口號后，西部做什么事情都算是‘西部開發(fā)了。”

“既然只有少許政策，沒有資金，那么貴州省把這樣的工作任務(wù)交給西部開發(fā)研究室去承接是說得過去的，也不會產(chǎn)生什么不利影響。”這名官員說，“本來貴州省的地、州、市，甚至個別縣級政府機構(gòu)都成立過各種各樣的西部開發(fā)辦公室，但是后來都名存實亡，有些甚至連名都不存在了。綜合以上的情況，既然省里都沒有辦法保留，那么也很難去要求下面堅持了?！?/p>

這名官員表示，近幾年他也注意了解過西部各省、區(qū)、市的西部開發(fā)辦公室情況，大致與貴州的情況相似，“各種各樣的辦公室始終很多，類似的辦公室本來就是為了應(yīng)急，或者說臨時機構(gòu)，哪天說撤銷也就撤銷了。當然，如果相關(guān)的工作很重要，需要長期堅持，那么辦公室就會自然演變成一個常設(shè)機構(gòu)了”。

西部開發(fā)沒有降級

2008年4月，國務(wù)院西部開發(fā)辦公室被撤銷，隨后，國家發(fā)改委“西部開發(fā)司”正式成立，成為一個單獨的職能部門。

“曾經(jīng)有人認為西部開發(fā)辦公室從國務(wù)院并到國家發(fā)改委是一種‘降級，或者說是一種弱化，其實這樣的看法不對，或者說不了解政府職能機構(gòu)的具體情況?！辟F州省的一名官員說，“從一個辦公室變成一個政府具體職能部門，比如西部開發(fā)辦公室變成西部開發(fā)司，不但不是要弱化它，相反是明確它的作用和地位，使其能夠長期工作下去?！?/p>

事實上，自2000年以來，出于各種考慮和地方具體情況，各種“西部開發(fā)辦公室”在西部地區(qū)呈現(xiàn)出百般面目：有的是單獨成立，歸政府直接管理；或者歸發(fā)改委(局)管；有的與招商部門聯(lián)合辦公；有的與扶貧部門聯(lián)合掛牌……例如廣西自治區(qū)靈川縣就如此設(shè)置：縣招商局和縣西部開發(fā)辦公室是縣政府主管西部開發(fā)和橫向經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)合與區(qū)域協(xié)作的專業(yè)招商機構(gòu)，負責全縣對外招商引資，項目引進，橫向聯(lián)合西部大開發(fā)的各項活動，屬政府工作部門，財政全額撥款的事業(yè)單位。

對于西部各地方政府而言，靈活地成立各種各樣的西部開發(fā)辦公室，一是不影響其他部門的正常工作，二是如果上面有特別的政策、資金下來，將有部門進行工作對接。

貴州省的那名官員表示，由于國家自身的體制原因，地方政府的機構(gòu)設(shè)置許多都是依據(jù)中央政府而進行，很難有太多的創(chuàng)新和突破，中央政府對于西部開發(fā)辦公室的處理方式，在提高中央政府協(xié)調(diào)能力的同時，也對地方政府相關(guān)設(shè)置產(chǎn)生著具體的指導(dǎo)意義。

“一方面是讓地方政府看到了中央政府對西部開發(fā)工作的重視和決心，另一方面是讓地方政府清楚西部開發(fā)工作必須有長期性、常態(tài)性的工作準備與安排。”他說，“因為沒有人知道西部開發(fā)需要多長時間，30年?50年?還是100年?或者說西部要變成什么樣子才算開發(fā)成功呢?但是這項工作不可能短期完成是肯定的，所以包括貴州省在內(nèi)的一些西部地方政府相應(yīng)地把原來的辦公室變成常設(shè)的政府職能部門，既是配合中央的工作調(diào)整，也是為自己未來的工作提前做準備。”

“還有一個值得注意的細節(jié)，在初期無論中央還是地方政府都把相關(guān)機構(gòu)叫做‘西部大開發(fā)辦公室，后來很多地方的‘大字悄然消失了。到底什么才算‘大?其歷來就不是一種客觀、準確的表述。”重慶市政府發(fā)展研究中心研究員王秀模說，“一字之去，其實代表著一種觀念的進步，首先是政治運動口號意識降低了，其次避免了‘大開發(fā)范圍、深度不好掌握的尷尬，尤其是會形成借機‘亂開發(fā)的風險?！?/p>

他表示，過去西部開發(fā)辦公室職能一般是研究如何利用國家西部開發(fā)政策，組織、協(xié)調(diào)開展西部開發(fā)項目前期工作和材料上報工作，積極向上爭取西部開發(fā)專項資金，同時組織、實施西部開發(fā)項目及項目后評價工作。

“新時期的西部開發(fā)辦公室應(yīng)該堅持過去的工作，但是不能陷于事務(wù)性應(yīng)付。應(yīng)該堅持制度化、法律化，積極探索包括稅收、立法等方面的工作，避免受領(lǐng)導(dǎo)意志影響而一

冷一熱?！蓖跣隳Ｕf，“應(yīng)該不斷發(fā)現(xiàn)和研究新的問題，及時呼吁中央進行政策調(diào)整，比如在西部各地區(qū)已經(jīng)形成的政策不平衡，許多^認為重慶、四川和廣西得到實惠政策比其它西部地區(qū)更多，已經(jīng)在西部形成了新的不公平。”

“西部開發(fā)辦”將長期存在

從國家層面來看，之所以要提出開發(fā)西部，而且不斷加強輿論宣傳，顯然是因為這項工作的不可或缺。而要實現(xiàn)全國地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，地域廣大、人口眾多和矛盾突出的西部如果不發(fā)展，那么全國的發(fā)展都不能算成功。與此同時，各種礦產(chǎn)、石油、煤炭、水利資源大部分都集中于西部，如果不能打破資源瓶頸制約，那么整個國家的合理、持續(xù)發(fā)展同樣也將事倍功半。

西部作為國家整體的一個部分，隨著今后國家對其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步扶持、完善，也必須找到自身的區(qū)域發(fā)展核心競爭力，這里面至少包括兩方面的含義：一是靈活用足國家給予的發(fā)展政策，二是發(fā)展西部自身有特色、有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

目前，國家已經(jīng)把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類，由于西部許多地區(qū)生態(tài)脆弱屬于限制或禁止開發(fā)區(qū)域，其發(fā)展就更需要有科學(xué)、合理的思路。也有人認為西部的概念過于廣泛，其所得到的一些優(yōu)惠政策在東部早就在使用，甚至個別項目比西部還靈活，所以應(yīng)該考慮把整個西部劃分為若干小型區(qū)域進行分別發(fā)展。

“這樣的思路有一些道理，但是要謹慎，否則國家的協(xié)調(diào)發(fā)展會遭遇破壞?！蓖跣隳Ｕf，“盡管國家把西部看作一個發(fā)展整體，但是也根據(jù)實際情況，給予了西部一些重點地區(qū)特別的發(fā)展政策，比如目前已經(jīng)明確的成渝經(jīng)濟帶、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)和關(guān)中一天水經(jīng)濟區(qū)，希望形成一些新的區(qū)域經(jīng)濟增長極和產(chǎn)業(yè)增長點，最終帶動西部地區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

他強調(diào)，所有這些政策的調(diào)研、立項和起草等工作，更多就是由西部開發(fā)的機構(gòu)來組織和完成的，而各地方政府也可以根據(jù)自己的實際情況提出意見和建議，最后形成相關(guān)的制度或者政策，“到2010年，這樣的工作方式已經(jīng)延續(xù)了10年”。

日前，國家發(fā)展改革委西部開發(fā)司司長秦玉才在貴州表示，國家將進一步加大對西部地區(qū)的資金投入力度、加大稅收優(yōu)惠力度、加大產(chǎn)業(yè)政策支持力度，以更大的決心、更有力的措施、更扎實的工作，堅定不移地把西部開發(fā)推向深入。

“在這樣的情況下，無論名稱和機構(gòu)歸屬發(fā)生什么變化，各種西部開發(fā)辦公室將長期存在，其不但是西部自身發(fā)展的需要，也是國家發(fā)展西部決心的一種標志。”王秀模認為。

從“大開發(fā)”到“開發(fā)”，“一字之去，其實代表著一種觀念的進步，首先是政治運動口號意識降低了，其次避免了‘大開發(fā)范圍、深度不好掌握的尷尬，尤其是會形成借機‘亂開發(fā)的風險?！?/p>