鄒勵(lì)律

(江西省湖口縣工商局,江西湖口 332500)

工商行政指導(dǎo)制度探析

鄒勵(lì)律

(江西省湖口縣工商局,江西湖口 332500)

行政指導(dǎo)作為一種新興的行政方式已在工商行政管理領(lǐng)域得到越來(lái)越多的運(yùn)用,具有明顯的制度價(jià)值和廣泛的適用領(lǐng)域。工商行政管理機(jī)關(guān)作為國(guó)家主管市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門,在監(jiān)管與執(zhí)法領(lǐng)域引進(jìn)行政指導(dǎo)制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

工商行政管理;行政指導(dǎo);行政執(zhí)法

20世紀(jì) 60年代以來(lái),行政指導(dǎo)因其突出的制度價(jià)值,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家受到廣泛的關(guān)注,給傳統(tǒng)的行政方式注入了新的活力。20世紀(jì)末期,我國(guó)行政法理論界對(duì)行政指導(dǎo)制度進(jìn)行了一系列有益的探索,取得了可喜成果。近幾年來(lái),各級(jí)工商機(jī)關(guān)已不同程度地運(yùn)用行政指導(dǎo)方式,創(chuàng)造性地解決了監(jiān)管實(shí)踐中的一些問(wèn)題。但行政指導(dǎo)作為一種新的行政方式,其引入工商監(jiān)管與執(zhí)法領(lǐng)域的時(shí)間還不是很長(zhǎng),一些理論與實(shí)踐問(wèn)題還需我們進(jìn)行更深入地探討,以使該制度進(jìn)一步完善。

一、工商行政指導(dǎo)的一般原理

何謂行政指導(dǎo)?北京大學(xué)湛中樂(lè)教授認(rèn)為:行政指導(dǎo)是行政主體在其職責(zé)任務(wù)或管轄的范圍內(nèi),為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活需要,基于法律原則或國(guó)家政策,在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下,適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制措施,以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的,不直接產(chǎn)生法律效果的行為[1]275。中國(guó)政法大學(xué)張樹(shù)義教授則認(rèn)為:行政指導(dǎo)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的范圍內(nèi),對(duì)于特定的公民、企業(yè)、其他組織等通過(guò)制定誘導(dǎo)性法規(guī)、政策、計(jì)劃等規(guī)范性文件,以及采用具體的示范、建議、勸告、鼓勵(lì)、提倡、限制等非強(qiáng)制性方式,并輔之以利益誘導(dǎo),促使相對(duì)人作出或不作為某種行為,以實(shí)現(xiàn)一定行政目的行為[2]。以湛中樂(lè)與張樹(shù)義教授對(duì)行政指導(dǎo)的定義為基礎(chǔ),我們對(duì)工商行政指導(dǎo)可作如下理解:

(1)工商行政指導(dǎo)的主體是各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)。是工商行政管理機(jī)關(guān)為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要而實(shí)施的一種積極的行政行為。

(2)工商行政指導(dǎo)是一種不具有法律強(qiáng)制力的柔性行政行為,主要通過(guò)發(fā)布信息、制定誘導(dǎo)性計(jì)劃或以具體的示范、建議、勸告、指導(dǎo)、鼓勵(lì)等非強(qiáng)制性方式表現(xiàn)出來(lái),且接受與否憑相對(duì)人自主抉擇。

(3)工商行政指導(dǎo)雖然一部分有具體的法律依據(jù),但大多數(shù)是基于法律原則或工商行政管理職能作出的。

(4)工商行政指導(dǎo)是有一系列具體指導(dǎo)行為組成的一種行政行為方式的總稱。包括行政告示、行政警示、行政建議、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)等,多種手段并存,沒(méi)有一個(gè)固定的模式。

(5)工商行政指導(dǎo)是一種不可訴行政行為。

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),我們可將工商行政指導(dǎo)劃分為不同的種類:

(1)以有無(wú)法律根據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)可劃分為有法律根據(jù)的行政指導(dǎo)和無(wú)法律根據(jù)的行政指導(dǎo)。前者指法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的行政指導(dǎo),如《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》第 25條規(guī)定:地方人民政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況,為創(chuàng)業(yè)人員提供工商、財(cái)稅、勞動(dòng)用工、社會(huì)保障等方面的政策咨詢和信息服務(wù)。依據(jù)該條規(guī)定而實(shí)施的行政指導(dǎo)即屬于有法律根據(jù)的行政指導(dǎo)。無(wú)法律根據(jù)的行政指導(dǎo)在實(shí)踐中則更為普遍,如工商機(jī)關(guān)通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、發(fā)布某種信息或?qū)ο鄬?duì)方提出某種建議勸告,引導(dǎo)相對(duì)方的行為符合工商部門的行政目的等。

(2)以其指導(dǎo)的層次為標(biāo)準(zhǔn)可分為宏觀行政指導(dǎo)與個(gè)別行政指導(dǎo)。宏觀指導(dǎo)是指工商機(jī)關(guān)對(duì)不特定的行業(yè)和相對(duì)方進(jìn)行的行政指導(dǎo)。如工商機(jī)關(guān)針對(duì)不特定人發(fā)布行政信息。個(gè)別行政指導(dǎo)是針對(duì)特定行業(yè)、地區(qū)或相對(duì)方進(jìn)行的行政指導(dǎo),如市場(chǎng)巡查違章警示,對(duì)商標(biāo)注冊(cè)、合同訂立的指導(dǎo)。

(3)工商行政指導(dǎo)以其作用的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn),可分為促進(jìn)性行政指導(dǎo)和限制性行政指導(dǎo)。前者指工商機(jī)關(guān)通過(guò)采取鼓勵(lì)性措施等方式促進(jìn)行政相對(duì)方積極作為而進(jìn)行的指導(dǎo)。后者指工商機(jī)關(guān)以限制行政相對(duì)方的行為為目的而進(jìn)行的指導(dǎo),如《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》即明確了鼓勵(lì)類、限制類產(chǎn)業(yè)的范圍。

此外,依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)還可對(duì)工商行政指導(dǎo)進(jìn)行更細(xì)的分類。如以其功能為標(biāo)準(zhǔn)可分為管制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)、促進(jìn)性行政指導(dǎo)[3]。

二、工商行政指導(dǎo)之制度價(jià)值

紛繁復(fù)雜的社會(huì)主體,在現(xiàn)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行著犬牙交錯(cuò)的社會(huì)活動(dòng),面對(duì)這種局面,行政機(jī)關(guān)除了要依法行政外,還應(yīng)采取有效措施,對(duì)社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行積極干預(yù),以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。行政指導(dǎo)因其自身的功能,最適合用來(lái)作為政府的“有形之手”。工商行政管理機(jī)關(guān)在探索監(jiān)管制度創(chuàng)新的過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)了行政指導(dǎo)制度,正是因其具有明顯的制度價(jià)值。工商行政指導(dǎo)的制度價(jià)值是指工商行政指導(dǎo)的內(nèi)在機(jī)制在實(shí)踐中對(duì)社會(huì)主體的制度需求在某些方面的接近或一致。也有人簡(jiǎn)單地認(rèn)為行政指導(dǎo)的制度價(jià)值即為行政指導(dǎo)的作用或功能。概括起來(lái),我們對(duì)工商行政指導(dǎo)的制度價(jià)值可作如下表述:

(1)對(duì)法律手段的補(bǔ)充價(jià)值?，F(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活迅速發(fā)展,立法上難免會(huì)出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。存在“法律真空”和“法律漏洞”,為更好地履行工商行政管理職能,補(bǔ)充現(xiàn)行法律手段的不足,我們有必要采取及時(shí)靈活的行政指導(dǎo)措施調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)。就是在某些已有具體法律規(guī)定的場(chǎng)合,如采用法律強(qiáng)制手段尚無(wú)必要或效果較差時(shí),可采取行政指導(dǎo)措施以替代傳統(tǒng)強(qiáng)制手段,以更好地實(shí)現(xiàn)工商行政管理目標(biāo)。

(2)輔導(dǎo)和促進(jìn)價(jià)值。由于工商行政管理機(jī)關(guān)在掌握的信息、知識(shí)、政策等方面具有優(yōu)勢(shì)。通過(guò)行政指導(dǎo)可有效地引導(dǎo)相對(duì)方進(jìn)行正確的選擇。因此,行政指導(dǎo)具有導(dǎo)向和促進(jìn)價(jià)值,從而維護(hù)正常的交易秩序,創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

(3)協(xié)調(diào)和疏通價(jià)值。社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,多元主體間的利益矛盾和沖突是難免的,為避免這種利益矛盾沖突對(duì)正常社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序造成干擾和破壞,需要采取多種手段對(duì)之進(jìn)行協(xié)調(diào),由于行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性和自主抉擇性,使其在緩解和平衡各利益主體間的矛盾方面具有特殊的價(jià)值。

(4)預(yù)防和抑制價(jià)值。市場(chǎng)主體為謀取利潤(rùn)最大化,經(jīng)常有損害他人利益或社會(huì)公益的現(xiàn)象或傾向,對(duì)此需要通過(guò)某種外在影響力加以適當(dāng)抑制。工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)、取締非法經(jīng)營(yíng),維護(hù)市場(chǎng)秩序的職責(zé)。但當(dāng)違法行為尚處萌芽狀態(tài)時(shí),最宜采用行政指導(dǎo)這種積極的非強(qiáng)制性的行政方式,促使相對(duì)人步入守法經(jīng)營(yíng)的軌道中來(lái)。工商行政指導(dǎo)的實(shí)踐證明,適時(shí)指導(dǎo)對(duì)于可能發(fā)生的違法行為可起到防患于未然的作用,對(duì)于剛萌芽的違法違章行為,則具有防微杜漸的制度價(jià)值。

三、工商行政指導(dǎo)的適用領(lǐng)域

工商行政指導(dǎo)的適用領(lǐng)域是指工商機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)賦予的權(quán)限或自身職能,實(shí)施行政指導(dǎo)的范疇和界限。根據(jù)已有的工商行政指導(dǎo)實(shí)踐,至少在以下領(lǐng)域可廣泛適用行政指導(dǎo)方式:

(1)新的業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。在當(dāng)代社會(huì),新的業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域不斷出現(xiàn):如:電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)廣告、物流、基金、彩票等。但法律規(guī)定與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相比,具有滯后性,不可能及時(shí)跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展步伐,對(duì)所有新興的業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域作出面面俱到的規(guī)定。行政指導(dǎo)因其具有靈活性和非強(qiáng)制性的特點(diǎn),最適合工商機(jī)關(guān)用來(lái)介入對(duì)這些新興行業(yè)的監(jiān)管。比如目前有不少工商機(jī)關(guān)通過(guò)備案的形式,將網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者納入監(jiān)管范圍[4]。

(2)沒(méi)有罰則規(guī)定的違法違章行為。如前所述,法律由于受立法者的認(rèn)識(shí)水平,法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的發(fā)展程度等因素的制約,難免會(huì)出現(xiàn)“法律漏洞”。比如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)商業(yè)誹謗、侵犯商業(yè)秘密、低于成本價(jià)銷售等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為未規(guī)定具體的處罰措施,實(shí)踐中我們已較多地運(yùn)用行政建議的方式對(duì)上述不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行干預(yù)。

(3)市場(chǎng)主體需要工商機(jī)關(guān)提供的某些信息或服務(wù)?，F(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì),及時(shí)準(zhǔn)確的信息對(duì)于經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)至關(guān)重要,但市場(chǎng)主體因某些客觀原因,無(wú)法獲得及時(shí)、準(zhǔn)確的信息。此時(shí)工商機(jī)關(guān)可依據(jù)其職能為社會(huì)提供相關(guān)信息。如很多工商網(wǎng)站已成為信息公開(kāi)的重要窗口。此外,經(jīng)營(yíng)者由于對(duì)市場(chǎng)規(guī)則、合理的行為方式缺乏正確的認(rèn)識(shí),這也要求工商機(jī)關(guān)以積極的行政方式為其提供指導(dǎo)或幫助。如我們現(xiàn)在推行的合同示范文本制度、為經(jīng)營(yíng)者提供投資建議等等即為此例。

(4)社會(huì)關(guān)系方面需要工商機(jī)關(guān)介入的領(lǐng)域?，F(xiàn)代社會(huì)各種矛盾相互交織,有時(shí)當(dāng)事人單憑自身的力量無(wú)法解決,需要行政權(quán)利介入進(jìn)行協(xié)調(diào)或斡旋,以創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)與和諧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。如目前工商機(jī)關(guān)對(duì)合同糾紛的調(diào)解、對(duì)消費(fèi)糾紛的調(diào)解、對(duì)不同行業(yè)間利益沖突的協(xié)調(diào)即屬這種情況。

(5)輕微違法違章行為的事前禁止和事后補(bǔ)救。經(jīng)營(yíng)者由于對(duì)法律法規(guī)不甚了解或并非故意,偶有輕微違章行為,或有違法違章傾向,便可采用警示的方式,對(duì)其進(jìn)行事先告誡,教育違章者,促使當(dāng)事人主動(dòng)改正錯(cuò)誤,從而達(dá)到從根本上減少違章行為的目的。

(6)依據(jù)工商職能可以實(shí)施行政指導(dǎo)促進(jìn)工商行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的其他領(lǐng)域。工商行政管理范圍極其廣泛,因此行政指導(dǎo)也具有廣泛的適用領(lǐng)域。只要不違背法律原則,在工商行政管理職能或監(jiān)管的事務(wù)范圍內(nèi)均可實(shí)施行政指導(dǎo),如進(jìn)行行政獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、召開(kāi)政策審議會(huì)等等。

四、建立和完善工商行政指導(dǎo)制度的意義

行政指導(dǎo)是隨著社會(huì)的迅猛發(fā)展而產(chǎn)生的,其具有突出的制度價(jià)值和鮮明的時(shí)代特色。工商行政管理機(jī)關(guān)作為國(guó)家主管市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門,在監(jiān)管與執(zhí)法領(lǐng)域引進(jìn)行政指導(dǎo)制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

(1)有利于拓寬工商監(jiān)管領(lǐng)域,彌補(bǔ)現(xiàn)行法律手段的不足?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中,新的業(yè)態(tài)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域不斷涌現(xiàn),而法律具有明顯的滯后性,不可能及時(shí)對(duì)其作出明確的規(guī)定。若依照法無(wú)明文規(guī)定不得行為的行政法原理,工商機(jī)關(guān)對(duì)這些新興的業(yè)態(tài)就無(wú)能為力了。而行政指導(dǎo)因其簡(jiǎn)便性、靈活性的特點(diǎn)最適合用來(lái)對(duì)這些新興行業(yè)進(jìn)行干預(yù),引導(dǎo)其健康發(fā)展,從而彌補(bǔ)了法律手段的不足,拓寬了工商監(jiān)管領(lǐng)域,并可為以后的立法與監(jiān)管創(chuàng)立良好的基礎(chǔ)。

(2)有利于完善工商職能,改善工商形象?，F(xiàn)代行政管理僅僅扮演“守夜人”的角色是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,工商行政管理機(jī)關(guān)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn),一方面要加強(qiáng)管理,另一方面要為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)。而行政指導(dǎo)正迎合了這種需要,如行政指導(dǎo)中的信息發(fā)布制度有利于為相對(duì)人提供準(zhǔn)確、完整的信息;合同示范制度有利于幫助當(dāng)事人雙方合理分配權(quán)義,從而完善了工商職能。另外,行政指導(dǎo)是一種柔性行政行為,與傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政方式相比具有明顯的親和力,其將管理者與被管理者置于一個(gè)相對(duì)平等的地位,更多地體現(xiàn)了民主色彩,因此有利于改善和重塑工商形象。

(3)有利于提高監(jiān)管效能,降低行政成本。由于現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展日趨復(fù)雜化和多元化,導(dǎo)致行政權(quán)利的急劇強(qiáng)化。國(guó)家通過(guò)擴(kuò)大行政權(quán)利,加強(qiáng)行政干預(yù)以推進(jìn)社會(huì)公益。但行政強(qiáng)制并不是萬(wàn)能的,常常會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)人有形或無(wú)形的抵制而大大降低功效。一些權(quán)利色彩較弱的行政手段如行政指導(dǎo)等,會(huì)促使相對(duì)人主動(dòng)參與實(shí)現(xiàn)行政目的或自覺(jué)服從于行政機(jī)關(guān)意志,有利于將行政目的內(nèi)化為被管理者的自主意識(shí),從而提高工商監(jiān)管效能。另外,工商行政指導(dǎo)中的警示制度通過(guò)對(duì)處于違法萌芽狀態(tài)或輕微違法尚未對(duì)他人或社會(huì)公益造成危害的行為的及時(shí)警示,督促相對(duì)人及時(shí)改正錯(cuò)誤,避免進(jìn)入立案調(diào)查等行政處罰程序,從而降低了行政成本。

五、工商行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及制度完善方向

在立法方面,雖未正式使用“行政指導(dǎo)”這一提法,但有關(guān)工商行政指導(dǎo)的法律規(guī)定也為數(shù)不少。在憲法層次上,我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第八條第三款規(guī)定,國(guó)家……鼓勵(lì)、指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)。在法律層次上《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》第二十五條規(guī)定:地方人民政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況為創(chuàng)業(yè)人員提供工商、財(cái)稅、勞動(dòng)用工、社會(huì)保障方面的政策咨詢和信息服務(wù)。行政法規(guī)中有關(guān)工商行政指導(dǎo)的規(guī)范則具體一些,如《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》第三條第二款之規(guī)定、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第五十條和第五十一條之規(guī)定。在部門規(guī)章層次上,有關(guān)工商行政指導(dǎo)的規(guī)定則較為龐雜了,如《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》以完整的規(guī)范性文件明確了鼓勵(lì)類、限制類、禁止類產(chǎn)業(yè)的范圍,《工商行政管理暫行規(guī)定》指出工商行政管理機(jī)關(guān)的基本任務(wù)是:……參與市場(chǎng)體系的規(guī)劃培育。實(shí)施對(duì)廣告業(yè)的宏觀指導(dǎo)。監(jiān)督個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì),指導(dǎo)其健康發(fā)展。但總體來(lái)說(shuō)有關(guān)工商行政指導(dǎo)的法律規(guī)定絕對(duì)數(shù)量還不是很多,在整個(gè)法律規(guī)范體系中所占比重較小,而且立法上關(guān)于行政指導(dǎo)的規(guī)定有一些局限性。主要表現(xiàn)在:(1)未正式使用“行政指導(dǎo)”這一提法,而是使用了“引導(dǎo)”、“指導(dǎo)”等詞,而且指導(dǎo)的主體不僅是行政機(jī)關(guān);(2)這些規(guī)定往往較為原則、簡(jiǎn)單,大多未對(duì)行政指導(dǎo)的適用范圍、指導(dǎo)方式作出規(guī)定;(3)對(duì)行政指導(dǎo)的程序鮮有涉及。

實(shí)踐方面,近幾年來(lái)各級(jí)工商機(jī)關(guān)已越來(lái)越多地使用行政指導(dǎo)方式。主要體現(xiàn)在:(1)在監(jiān)管實(shí)踐中使用的告誡、警示等方式;(2)進(jìn)行企業(yè)信用體系建設(shè);(3)實(shí)行企業(yè)年檢制度、評(píng)選“消費(fèi)者信得過(guò)單位”和“重合同、守信用”企業(yè);(4)為社會(huì)提供信息服務(wù)等等。但這些行政指導(dǎo)實(shí)踐尚處于探索階段,在某些方面還必須進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在:(1)大多由各級(jí)工商機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)踐自發(fā)采用,沒(méi)有形成統(tǒng)一的制度和體系;(2)對(duì)運(yùn)用條件、范圍沒(méi)有統(tǒng)一、明確的規(guī)定;(3)對(duì)因行政指導(dǎo)不當(dāng)或失誤的救濟(jì)措施鮮有涉及。

行政指導(dǎo)是由多種行為組成一種行政行為方式的總稱,工商行政指導(dǎo)制度體系是一系列具體指導(dǎo)行為構(gòu)成的統(tǒng)一有機(jī)整體。依據(jù)工商職能,完善的工商行政指導(dǎo)制度體系應(yīng)包括以下內(nèi)容:(1)審議會(huì)制度;(2)信息公開(kāi)制度; (3)行政告誡、警示制度;(4)行政獎(jiǎng)勵(lì)制度;(5)指導(dǎo)示范制度;(6)行政調(diào)解、協(xié)調(diào)制度;(7)行政指導(dǎo)失誤的救濟(jì)制度。如前所述工商行政指導(dǎo)制度尚有不少局限性,因此必須對(duì)其進(jìn)行健全和完善,以使其更好地為我們的市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法服務(wù)。建立和完善工商行政指導(dǎo)制度體系應(yīng)從以下幾個(gè)具體方面著手:

(1)建立政策審議會(huì)制度。審議會(huì)是一種咨詢性、調(diào)研性、獨(dú)立性、非權(quán)利性的會(huì)議制組織,由專家學(xué)者及利害關(guān)系人組成,主要是調(diào)查審議重要的行政政策[1]291。該制度最早起源于國(guó)外,工商部門有必要引進(jìn)和完善這一制度,以確保行政公開(kāi)性,平衡各行政相對(duì)方的利益,使相對(duì)方的意見(jiàn)能充分地反映到行政決策中去,從而調(diào)動(dòng)相對(duì)方遵守規(guī)范的積極性。

(2)建立和完善工商行政管理部門的信息公開(kāi)、公示制度。現(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì),及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的信息對(duì)每一個(gè)公民或社會(huì)組織來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。工商行政管理機(jī)關(guān)因其職能、地位、工作性質(zhì)等方面的特殊性,在信息的收集、整理、披露方面具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。目前應(yīng)加緊“紅盾信息網(wǎng)”的建設(shè),加強(qiáng)企業(yè)信用體系、市場(chǎng)主體不良行為警示系統(tǒng)和良好行為記錄系統(tǒng)等信息庫(kù)的完善工作,建立便捷的信息查詢系統(tǒng),大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi),為相對(duì)方提供行政信息、信用信息、經(jīng)濟(jì)信息、法律政策及其他相關(guān)信息,引導(dǎo)相對(duì)方進(jìn)行正確的行為選擇。并且應(yīng)將這一工作進(jìn)一步規(guī)范化,形成一種制度化、經(jīng)常化的模式。

(3)建立和完善行政告誡、警示制度。目前已有不少工商機(jī)關(guān)實(shí)行了這一制度,但對(duì)告誡、警示的使用范圍、操作程序未作明確規(guī)定,且使用的名稱多種多樣有行政建議、行政告誡、違章警示、工商提示等等。因此必須就這些方面進(jìn)行完善,以達(dá)到規(guī)范化、制度化的要求。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)國(guó)家工商總局可考慮制訂此方面的規(guī)范性文件,統(tǒng)一行政告誡的名稱、使用范圍、運(yùn)行程序,并制定統(tǒng)一規(guī)范的法律文書(shū)。

(4)建立和完善行政獎(jiǎng)勵(lì)制度。行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體按照規(guī)定的條件,對(duì)為國(guó)家或社會(huì)作出貢獻(xiàn)或在某方面有突出表現(xiàn)的單位或個(gè)人,給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)的行政行為[5]。目前工商機(jī)關(guān)對(duì)一些守法經(jīng)營(yíng)、管理規(guī)范的企業(yè)實(shí)行年檢制度,授予某些經(jīng)營(yíng)者“消費(fèi)者信得過(guò)單位”或“守合同、重信用”企業(yè)稱號(hào),均屬行政獎(jiǎng)勵(lì)行為。這些獎(jiǎng)勵(lì)措施的實(shí)行在一定程序上促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)者守法經(jīng)營(yíng)、優(yōu)質(zhì)服務(wù),從而對(duì)市場(chǎng)秩序起到了良好的促進(jìn)作用。我們?cè)谕茝V這一制度的同時(shí),應(yīng)對(duì)該制度作進(jìn)一步完善,在獎(jiǎng)勵(lì)的條件、程序、評(píng)定方法等方面進(jìn)一步規(guī)范,使行政獎(jiǎng)勵(lì)真正做到公正、公平、公開(kāi),以達(dá)到激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的目的。

(5)健全和完善示范、指導(dǎo)制度。自 1990年工商部門推行“合同示范文本”制度以來(lái),這項(xiàng)工作得到了社會(huì)的認(rèn)可,其在指導(dǎo)當(dāng)事人合理確定雙方權(quán)利、義務(wù),減少不必要的合同糾紛方面取得了良好的效果。近年來(lái),為提升服務(wù)水平工商部門給當(dāng)事人提供商標(biāo)注冊(cè)咨詢、對(duì)企業(yè)登記進(jìn)行指導(dǎo)等等,還有些地方在進(jìn)行“示范路”、“示范街”的建設(shè),也是對(duì)完善示范制度的一種有益探索。我們應(yīng)充分總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn),探索新的示范、指導(dǎo)領(lǐng)域,健全和完善示范、指導(dǎo)制度,引導(dǎo)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)規(guī)范的框架內(nèi)良性運(yùn)行。

(6)完善行政調(diào)解、行政協(xié)調(diào)制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,相對(duì)方之間的利益矛盾和沖突相應(yīng)增多。這些矛盾在未達(dá)到行政處理或訴訟階段時(shí),由行政機(jī)關(guān)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)、調(diào)解,有利于減少利益損失,降低社會(huì)的調(diào)解成本。工商部門過(guò)去積累了一些這方面的經(jīng)驗(yàn),但在新形勢(shì)下按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法制的新要求予以改善和加強(qiáng),在法律規(guī)定和自身職能的范圍內(nèi)完善行政調(diào)解、協(xié)調(diào)制度,以推進(jìn)市場(chǎng)秩序的進(jìn)一步改善。

(7)建立行政指導(dǎo)失當(dāng)?shù)木葷?jì)制度。行政指導(dǎo)如其他行政行為一樣,難免發(fā)生失誤或損害,按照現(xiàn)代法治要求“有損害必有救濟(jì)”。因此在工商部門的行政指導(dǎo)制度體系中應(yīng)包括相應(yīng)的救濟(jì)制度,以對(duì)因不正當(dāng)或違法行政指導(dǎo)而受到損害的相對(duì)人提供必要的救濟(jì)措施。

[1] 羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1996.

[2] 張樹(shù)義.論行政指導(dǎo)[J].工商行政管理,2003(20).

[3] 孔祥俊.公平交易執(zhí)法前沿問(wèn)題研究[M].北京:工商出版社,1998:288.

[4] 王紀(jì)平.工商行政管理走進(jìn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)[M].北京:工商出版社,2000:38-39.

[5] 本書(shū)編寫(xiě)組.行政執(zhí)法教程 [M].北京:法律出版社,2003.

2010-10-18

鄒勵(lì)律(1974—),男,碩士,研究方向:管理學(xué)。

(責(zé)任編輯 魏艷君)