森林采伐限額制度管理探究

龍建平

(水城縣林業(yè)局林政資源站,貴州水城553001)

1 引言

森林采伐限額是國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則,規(guī)定各森林采伐限額編制單位每年采伐森林、林木的最大限量,是一項(xiàng)法定指標(biāo)和指令性計(jì)劃。我國(guó)森林采伐限額制度在1984年以《森林法》規(guī)定形式建立起來(lái),但正式實(shí)施年森林采伐限額制度是從國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[1987]35號(hào)文件批準(zhǔn)“七五”限額開(kāi)始的,現(xiàn)在正在執(zhí)行“十一五”期間[1,2]的年森林采伐限額?！捌呶濉逼陂g的年森林采伐限額帶有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,它包括胸徑6cm以上的所有林木采伐,且全部是商品材限額,沒(méi)有農(nóng)民自用材、燒材和其它限額,明顯存在“管一塊,漏一塊”的弊端.“八五” 、“九五”、“十五”、“十一五”限額則包括胸徑5cm以上的所有林木采伐,既有限額總量,又有分項(xiàng)限額。其中,“八五”期間的分項(xiàng)限額包括商品材、農(nóng)民自用材、培植業(yè)用材、生活燒材、工副業(yè)燒材和其它限額;“九五”期間的分項(xiàng)限額則在“八五”的基礎(chǔ)上,增加了按采伐類(lèi)型的分項(xiàng)限額;“十五”期間的分項(xiàng)限額又在“九五”的基礎(chǔ)上,增加了人工林采伐限額;“十一五”期間分項(xiàng)限額在“十五”限額的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分,按照權(quán)屬分國(guó)有、集體,按采伐類(lèi)型分主伐、撫育采伐、更新采伐、低產(chǎn)(效)林改造,其他采伐限額則按消耗結(jié)構(gòu)分商品材、非商品材限額,人工林限額又再細(xì)分工業(yè)原料林限額。

2 采伐限額管理中存在的問(wèn)題

(1)不按森林采伐要求和規(guī)范制定年度計(jì)劃。有些單位沒(méi)有按森林采伐要求和規(guī)范制定年度計(jì)劃,而是根據(jù)一些林分道路方便的原則制定,部分道路不暢通的林分則不進(jìn)行采伐,造成部分林分過(guò)密,或已到主伐年齡而無(wú)法進(jìn)行采伐,使林地?zé)o法利用。

(2)采伐限額意識(shí)薄弱,管理制度不健全。制定年度木材生產(chǎn)計(jì)劃時(shí),沒(méi)有科學(xué)利用采伐限額的條件。部分已達(dá)到主伐年齡的短輪伐期工業(yè)原料林,由于被職工承包,部分職工不愿采伐,影響了整個(gè)采伐限額的利用執(zhí)行。有些分場(chǎng)由于沒(méi)有合理的制定年度生產(chǎn)計(jì)劃,當(dāng)年采伐量過(guò)大,到第2年又沒(méi)有成熟林采伐,致使采伐與更新脫節(jié)等現(xiàn)象發(fā)生。部分森林經(jīng)營(yíng)單位以調(diào)整產(chǎn)業(yè)及林種結(jié)構(gòu)和發(fā)展生產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)開(kāi)支困難為由,不斷要求增加采伐計(jì)劃指標(biāo),對(duì)整個(gè)林場(chǎng)是否超計(jì)劃采伐毫不在意。木材運(yùn)輸管理存在安全隱患,收購(gòu)環(huán)節(jié)監(jiān)督力度不夠。

(3)采伐限額執(zhí)行的監(jiān)督檢查措施有待完善。采伐限額執(zhí)行的監(jiān)督檢查多數(shù)是在室內(nèi)完成,檢查方法過(guò)于簡(jiǎn)單,應(yīng)以任意抽樣的形式到采伐地點(diǎn)檢查,以杜絕超限額采伐現(xiàn)象的發(fā)生。

3 改革森林采伐限額管理制度的原則與思路

3.1 改革的基本原則

堅(jiān)持限額采伐和憑證采伐制度,依法管理;堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,保障生態(tài)安全;堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合;堅(jiān)持民主管理,尊重所有者權(quán)益,充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者保護(hù)和經(jīng)營(yíng)森林的積極性;堅(jiān)持因地制宜,便于操作,促進(jìn)科學(xué)經(jīng)營(yíng),提高森林總體效益[3～5]。

3.2 改革的總體思路

采伐限額管理改革的總體思路是,按照林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革及分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的理念,放活商品林,管住公益林,最大限度地調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)造林、護(hù)林的積極性,做到“管死一塊、管住一塊、放活一塊”?！肮芩酪粔K”,即法律法規(guī)明文禁止采伐的森林、林木,必須管死,不得有任何變通,決不允許進(jìn)行商品性采伐;“管住一塊”,即法律法規(guī)限制采伐的森林、林木,特別是天然林闊葉林以及位于江河源頭、生態(tài)環(huán)境極端脆弱和生態(tài)區(qū)位特別重要的森林、林木的采伐,經(jīng)批準(zhǔn)后可以進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐,但必須管住、管好;“放活一塊”,即商品林的經(jīng)營(yíng)必須放活,特別是人工商品林、工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)林采伐,盡可能逐步實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為主,放活經(jīng)營(yíng)。也就是說(shuō),采伐限額在管理模式上要?jiǎng)澐譃樯鷳B(tài)公益林和商品林,建立兩類(lèi)林不同的森林采伐限額管理模式;在管理體系上,以立法形式體現(xiàn)政府的代理行為,使之有法可依,減少主觀隨意性,防止有意“設(shè)租”、“尋租”行為,積極引導(dǎo)林農(nóng)組建自己的協(xié)會(huì)組織,如“三防”協(xié)會(huì)等來(lái)配合森林采伐限額的分配、伐區(qū)管理、伐后檢查等。

4 改革森林采伐限額管理采取的對(duì)策探討

4.1 建立和完善法律保障體系,提高依法管理水平

對(duì)《森林法》進(jìn)行修改和完善,要積極制定《森林限額采伐管理?xiàng)l例》等規(guī)章和相關(guān)政策[6,7]。聯(lián)系實(shí)際,廣泛深入地開(kāi)展林業(yè)法制宣傳教育活動(dòng),樹(shù)立先進(jìn)典型,提高全民法制觀念,增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境意識(shí)。積極動(dòng)員和組織群眾育林、護(hù)林,開(kāi)展義務(wù)植樹(shù)、環(huán)保行動(dòng),共同來(lái)做好森林資源的保護(hù)管理工作。加大打擊、查處力度,要求政府督辦重大林政案件,落實(shí)各項(xiàng)森林資源監(jiān)督任務(wù),督促各地區(qū)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家保護(hù)發(fā)展森林資源的方針、政策和法律、法規(guī)。

4.2 認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制

正確處理好生態(tài)環(huán)境建設(shè)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行森林采伐限額制度的重要意義。認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制,各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)真正把執(zhí)行年森林采伐限額的好壞,作為考核各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要內(nèi)容。建立責(zé)任追究制度,堅(jiān)決遏止超限額破壞森林資源的行為。凡超限額采伐的,要追究主要責(zé)任人的行政責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的要追究其法律責(zé)任。確保不突破年森林采伐限額。

4.3 積極推進(jìn)森林資源管理體制改革

依據(jù)森林資源國(guó)家所有、分級(jí)管理的原則,對(duì)國(guó)有森工企業(yè)的森林資源,由省林業(yè)主管部門(mén)直接管理。對(duì)所屬行政區(qū)域?qū)嵭猩瞎芤患?jí)的管理制度,業(yè)務(wù)上既受所在地的林業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo),也受上一級(jí)的林業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。森林資源管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免,要征得上一級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的同意。森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé),加強(qiáng)對(duì)駐在單位森林資源保護(hù)管理的監(jiān)督檢查。建立健全林政稽查隊(duì)伍,確保森林采伐限額的管理力量不受削弱。

4.4 加強(qiáng)伐區(qū)的管理和檢查驗(yàn)收,提高伐區(qū)作業(yè)質(zhì)量

認(rèn)真落實(shí)伐區(qū)管理制度和伐前公示制度,切實(shí)把林木采伐的“源頭”管理放在首位,嚴(yán)格伐區(qū)作業(yè)和憑證采伐制度管理。按照“伐前設(shè)計(jì)、伐中監(jiān)督、伐后驗(yàn)收”的要求,加大管理力度,狠抓采伐作業(yè)質(zhì)量和驗(yàn)收管理,堅(jiān)決杜絕無(wú)證采伐和越界超證采伐現(xiàn)象的發(fā)生。繼續(xù)落實(shí)“誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)抽查,誰(shuí)審查、誰(shuí)檢查,誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的林木采伐管理制度,加大監(jiān)督檢查力度,及時(shí)對(duì)作業(yè)伐區(qū)進(jìn)行檢查驗(yàn)收,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,及時(shí)整改,切實(shí)將伐區(qū)作業(yè)程序規(guī)范化、有序化,將伐區(qū)作業(yè)質(zhì)量提高到一個(gè)新的水平。至于隱性濫伐,應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范林業(yè)主管部門(mén)核發(fā)林木采伐許可證,將“申請(qǐng)人如實(shí)提供申請(qǐng)采伐林木的不同樹(shù)種情況”列入審核必要程序,這樣,林業(yè)有關(guān)部門(mén)在進(jìn)行伐區(qū)規(guī)劃和調(diào)查設(shè)計(jì)時(shí)就能將散生的次樹(shù)種規(guī)劃和調(diào)查設(shè)計(jì)在內(nèi),隱性濫伐林木現(xiàn)象就可避免,散生的國(guó)家保護(hù)的珍稀樹(shù)木同時(shí)也能得到有效保護(hù)。這種作法,程序清楚,責(zé)任分明。如涉及到有關(guān)人員刻意違反操作規(guī)程造成盜伐、濫伐林木,則當(dāng)按有關(guān)法律規(guī)定另論。

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