關于深圳建立大調解體系的幾點探討

宋臘梅

關于深圳建立大調解體系的幾點探討

宋臘梅

經過30年的改革開放，深圳經濟社會進入發(fā)展的“黃金機遇期”與“矛盾凸顯期”。復雜的社會矛盾要求建立多樣化的糾紛解決機制。中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。這對于將調解作為糾紛解決的基礎性機制，建立大調解體系提供了指導性意見。

在市委市政府的主導下，深圳近些年在全市范圍內廣泛開展了大調解的實踐與探索。筆者認為，深圳建構大調解體系，要以實現公平正義為價值目標，要在重構現有人民調解、行政調解、司法調解的基礎上，重新確立它們的功能定位、相互關系，要建立三種調解相互銜接的機制，使之形成化解糾紛的整體優(yōu)勢。同時，要建立并完善大調解的支持體系，并使調解向現代轉型。

一、價值取向：實現公平正義

糾紛解決的價值目標應當在于可以使已受到損害或損害威脅的權利得以回歸，已失衡的利益關系得以恢復，從而消除沖突，伸張正義，使各種社會關系能重新回歸到國家制度和主流道德允許的框架內。如果將調解的目標簡單化為息訴，忽視權利保護、不注重實現實質公平正義，則與群眾的利益和愿望相違背，與黨和國家關于和諧社會建設、實現公平正義的要求相沖突，將失去其存在的社會價值。歐美諸國從上世紀70年代以來大力發(fā)展的以調解為主要方式的訴訟外糾紛解決機制，雖然有解決“訴訟爆炸”、提高整個社會矛盾糾紛解決的效率因素，然而其基本主題都是“接近正義”，這是實現社會長久和諧的基本要求和重要保障。因此，在調解中重視對社會主體權利的保護，實現公平正義，是樹立公眾對政府和社會的信賴，建立統一的社會價值理念、社會規(guī)則和長久社會秩序的必然要求。大調解建設必須堅持“公平正義”的價值取向。

重視公平，則要求在建立大調解機制時要以保護社會主體合法權利為出發(fā)點，而不能單純追求糾紛的快速與低成本解決。在大調解的制度設計上，要貫徹當事人合意原則，尊重當事人的自主選擇，由當事人自主決定是否接受對方提出的調解方案，是否中途退出調解等。在實踐中，要避免出現為求得糾紛快速解決違背當事人意志強制調解，甚至惡意損害當事人一方權利。大調解制度建構要重視程序的公正性，特別是加強對弱者的保護，防止當事人一方利用其信息、社會地位、經濟等優(yōu)勢謀取不公平的結果，以求實現實質的公平。在現代法制日益健全的今天，要鼓勵更多地適用現代法律規(guī)則解決糾紛，只有在相應的法律規(guī)范缺失的情況下，才考慮政策和道德規(guī)范的運用，從程序上保障實體正義。要建立更為完善的監(jiān)督機制，為在調解中受到侵害的權利提供通暢、便捷的救濟渠道。

二、體系架構：以區(qū)分三種調解機制的功能定位為基礎

我國理論界與實務界關于大調解的定義與功能定位眾說紛紜，莫衷一是。筆者認為，應當從三方面理解大調解的含義：首先，在功能定位上，大調解是指調解在社會的廣泛運用，成為糾紛解決的基礎性機制；其次，在機制層面上，是三種調解的分工與合作；第三，在操作層面，是指行政、司法、民間資源在調解工作中的銜接配合。深圳大調解體系，應當按照這三個層面的定位，從整體上進行構建。

（一）從近期規(guī)劃，人民調解、行政調解、司法調解應當在獨立運作、各自發(fā)揮作用的基礎上，加強調解工作上的合作

新時期社會矛盾具有主體、原因、利益、表現方式多元等特點，單靠基層社區(qū)或黨委政府的某個部門很難順利解決糾紛。分別以社區(qū)居民和企業(yè)員工、政府工作人員為對象的調查顯示，超過80%的人認為糾紛爭議需要找到兩個或者三個部門才能有結果。相當一部分群眾有了糾紛會同時找到社區(qū)、政府部門、基層政府，往往是社區(qū)、政府、有時甚至司法部門參與處置，這時，很難界定哪種調解方式是解決爭議的最終或主要方式，往往需要多種力量參與其中共同解決。各地的實踐已證明，三種調解統一到一個由基層黨委、政府組織的調解中心（或糾紛解決中心、群眾訴求中心），解決糾紛更有效率。

（二）從中期進行規(guī)劃，應立足于堅持三種調解機制的差異性，厘清彼此的界限，三種調解各自獨立地發(fā)揮作用

三種調解機制在性質、組織機構、調解對象、程序要求、調解原則、達成協議的效力等方面存在巨大差異，將三種調解揉合在一起，模糊三者的界限，或者把人民調解、司法調解變成政府調解的一個組成部分或一個環(huán)節(jié)、一種輔助手段，固然能提高糾紛解決的效率，但同時也非常容易使三種調解失去各自發(fā)展的動力與空間，大調解將演變成混合調解，淪為行政力量解決糾紛的工具。這種做法雖然短時期能解決一些具體問題，但從長遠看，這種弱化自發(fā)秩序、強化人為秩序的行為并不利于新秩序的建立，它適應社會變遷的能力和作為社會穩(wěn)定器的功能會變弱。特別是行政權的過多介入，將大大增強強制調解的風險，弱化救濟手段，導致政府在公眾心中失去公信力。另一個潛在的風險是過度運用行政權力介入調解，有可能導致行政侵入司法，最終把調解引向法治的對立面，使其失去合法性基礎。近些年來，一些群眾在遭遇與強勢力量的糾紛時，既不得不依賴政府、又不完全信任政府，就是行政力量較多介入調解帶來的負面影響。國外對行政力量直接參與調解持十分慎重的態(tài)度，我國立法也僅對少數領域規(guī)定了行政調解。從深圳調解機制的中長期發(fā)展來看，行政力量應當在大部分領域逐步退出直接參與調解，在現有行政力量介入的調解領域大力推行政府購買調解服務、委托調解等。

（三）從長遠規(guī)劃，應當大力發(fā)展社會力量參與糾紛調解，豐富和發(fā)展人民調解，規(guī)范行政調解，改革司法調解

大力發(fā)展人民調解，發(fā)揮人民調解的基礎性作用。深圳各級政府、各級法院處理社會矛盾糾紛的壓力逐年增大，固然有社會轉型期矛盾糾紛數量上升等客觀原因，但民間的糾紛解決機制不發(fā)達，大量糾紛解決的壓力轉嫁也是其中最為重要的原因之一。人民調解在解決糾紛爭議方面有其自身優(yōu)勢：它是具有民間自治性質的調解，更接近一種自發(fā)的秩序狀態(tài)，對糾紛處置要求的適應能力、變革能力較強。理論上，人民調解的組織機構沒有區(qū)域、組織、人群等方面的限制，其組織和調解員可以遍布于社會各角落，能夠第一時間發(fā)現和處置糾紛。因為沒有公權力介入的擔憂，對調解程序的要求不高，也不強求查清事實、遵循法律，非常方便當事人快速、靈活、高效地處理糾紛。人民調解還允許在當事人同意的情況下由調解組織主動介入糾紛的處理，有利于防止糾紛激化。

發(fā)展人民調解不僅僅只是現行法律規(guī)定的社區(qū)調解，更重要的是大力支持和鼓勵發(fā)展各類型的新型人民調解，包括企業(yè)內的調解、各種行業(yè)協會的調解、各種區(qū)域內的調解、各種社會組織為公眾提供的公益性調解，以及其他帶有社會共同體性質的組織內調解等，讓人民調解做到無處不在。充分吸納、利用民間力量化解矛盾糾紛，使人民調解在矛盾糾紛解決機制當中真正發(fā)揮基礎性作用。

行政調解有政府公信力作后盾，政府在調動其他社會資源方面具有無可比擬的優(yōu)勢，因此，在調解復雜、綜合性、群體性糾紛方面，行政調解的作用不能替代。此外，政府部門往往在某些方面具有較高的專業(yè)素質，在許多領域能彌補司法調解、人民調解之不足。行政調解最大的難題在于，公眾對政府及其有關部門的期待不僅僅是解決紛爭，潛在地還有政府主持正義、評判是非的要求，因此，必須對行政調解的組織、人員、調解范圍、程序、方式、監(jiān)督、救濟等作出明確而嚴格的規(guī)定，防止行政權力不恰當介入調解和行政調解的濫用，保證行政調解的公正性。

司法調解以國家強制力為后盾，達成的協議具有與判決同等效力，同時，由于法官的專業(yè)素養(yǎng)，在處理糾紛爭議時權威最強。但深圳現行的司法調解以法院直接介入調解為基本形式，與國內其他地方的司法調解一樣，存在諸多制度本身帶來的流弊，如由于司法審判不訴不理，不能主動介入糾紛的處理；由于收費，當事人成本較高；司法調解要求查清事實、依據法律，因此其綜合成本高于其他調解，有時也會陷入久調不決的陷阱。最重要的是，司法調解因為需要法官主持，注定解決不了司法資源不足的難題。應當借鑒歐美經驗，大力發(fā)展法院主導的、法院外的調解，借助包括行政、社會專業(yè)資源在內的社會力量，豐富和發(fā)展司法調解體系，更加廣泛地發(fā)揮司法調解在糾紛解決中的作用。

三、銜接機制：形成整體優(yōu)勢

銜接機制是大調解機制建設的關鍵因素之一。要發(fā)揮好三種機制的集合優(yōu)勢，需要解決好調解前、調解中、調解后三個方面的銜接問題，通過制定相關法律法規(guī)，豐富和完善多樣化的銜接機制。

（一）調解前的銜接

調解前銜接的工作目標是根據糾紛的不同性質與特點，安排到相對更有效率的調解機制予以處置。應當建立四個方面的銜接機制：一是糾紛信息的共享，人民調解和行政調解都有各自的網絡和定期排查矛盾糾紛的工作機制，加強糾紛信息的收集、交流，有利于做到早預測、早形成對策。二是案件受理前的合理分流，對于更合適人民調解的糾紛，可以通過制定相應的法律規(guī)范，指引行政部門、人民法院勸說、引導當事人先行人民調解；更適合行政部門處置的，引導行政調解。三是委托調解，人民法院、行政部門已受理的糾紛爭議，案件審查過程中發(fā)現人民調解更合適的，可以在當事人同意的情況下，依法委托調解。四是移送調解，已受理的糾紛，確實不在自己受案范圍的，依法移送其他方式調解。

（二）調解過程中的銜接

主要是建立兩大類的銜接與配合機制：一是調解進程中的協助，包括法官為其他調解個案提供法律意見，行政人員為其他調解提供專業(yè)知識、經驗和涉案的其他資料、情況，人民調解為其他調解做好外圍的勸導、解釋、安撫、宣傳法律等工作，但不直接參與調解。二是適合聯合調解的，以一種調解為主，其他調解類型以調解員個人名義參與。

（三）調解后的銜接

應當著重建立四類銜接機制：一是經調解達不成協議的，及時推薦到有關部門處理，或者建議尋求司法救濟，避免使糾紛擴大化。二是已達成的人民調解、行政調解協議，建立司法審查或其他確認機制，當事人意思表示真實且合法的協議，應當依法賦予其效力，鞏固調解成果。三是行政調解、司法調解已達成的協議，人民調解可協助其執(zhí)行。四是生效的人民調解和行政調解協議，當事人一方無正當理由拒不執(zhí)行的，依法向法院申請執(zhí)行令或經審查后賦予強制執(zhí)行效力。

隨著調解制度的不斷發(fā)展，銜接機制還可以創(chuàng)造出更為豐富的內容和形式。

四、支持體系：達到民眾普遍接受的目標

提高調解效能，最大程度地發(fā)揮調解功用，是大調解建設的核心課題之一。深圳早年人民調解建設和歐美國家調解制度建設的經驗表明，豐富的支持體系是調解制度能在相對較短的時間內被民眾普遍接受并發(fā)揮作用的基礎和前提。

影響民眾同意并進而選擇調解作為解決糾紛手段的因素很多，包括國家的政策和法律對調解的態(tài)度、民間調解當中社會共同體的影響力、調解協議能否得到有效執(zhí)行、調解組織和調解人員的社會經驗與專業(yè)水平等。問卷調查發(fā)現，社區(qū)居民、企業(yè)員工發(fā)生糾紛后，首先選擇社區(qū)調解的比例不到10%，但當受理糾紛的法院、基層政府或有關部門推薦調解時，73.2%的表示希望調解或可以接受調解作為處理問題的方式。上述調查證實只要有合適的保障，調解是可以得到廣泛認同的糾紛處理方式。

深圳建立大調解機制，應當同時建立六個方面的支持體系。

一是黨委政府對于調解的正式態(tài)度，即通過政策和法律明確規(guī)定，宣示黨委政府對于調解作為社會矛盾糾紛解決方式的認可與支持。此外，對于各種行業(yè)和社會共同體，通過地方立法和政策強調其解決行業(yè)自身糾紛的社會責任，鼓勵其積極參與解決成員之間、成員與服務對象之間的爭議，動員更多的社會力量參與調解。

二是將糾紛引導到調解中的制度安排。如進行費用上的安排，引導當事人選用調解；將法律援助與調解掛鉤，規(guī)定政府提供的法律援助項目，凡是屬于可以調解的事項，盡量先行調解。

三是財力資助。大多數將調解納入法律體系內的國家都有政府資助計劃。鑒于目前深圳社會組織發(fā)育度尚不高，還無法通過社會團體提供穩(wěn)定和相對充足的資金，因此，政府資助或政府向專業(yè)組織、機構購買專業(yè)服務，應當是解決大調解資金來源的基本方式。

四是人力資源培訓體系。建立持續(xù)的、系統的調解人員培訓計劃，由政府組織，動員律師協會等專業(yè)機構實施，為大調解的可持續(xù)發(fā)展提供必須的人力資源。

五是調解協議的法律效力。最高人民法院在《關于審理涉及人民調解的民事案件的若干規(guī)定》中認定調解協議具有民事合同的性質，對行政調解的效力尚無相應規(guī)定，非常有必要通過法規(guī)或司法文件等方式，對行政調解協議的法律地位參照人民調解協議的規(guī)定予以明確。

六是確定調解中斷和中止的事由，使調解不至于影響或限制當事人行使訴訟權利。

五、向現代轉型：讓調解發(fā)揮出基礎性作用

如要發(fā)揮出基礎性作用，調解制度必須盡快實現由傳統向現代轉型。根據當前經濟、社會發(fā)展水平和社會矛盾糾紛的特點，調解制度應當向法治化、專業(yè)化、社會化、多元化等方向發(fā)展。調解的法治化包括組織法定、法律準據、程序合法、效力法定等幾個方面的內容，深圳可以利用特區(qū)特別立法權的優(yōu)勢在調解立法上率先做出探索。調解的專業(yè)化要求從組織、隊伍、程序、工作機制等方面加快調解的專業(yè)化建設，從調解自身的方面提升效率和公信力。調解的社會化是指調解由社區(qū)、社會組織內部自治向更廣泛的社會自治轉型，擺脫傳統調解的“單位”局限性，強化調解服務社會的功能。除企業(yè)、行業(yè)等人民調解組織外，社區(qū)等區(qū)域性人民調解組織應當逐步實現服務對象、公眾參與以及監(jiān)督等的社會化。司法調解、行政調解也可引入更多的社會組織和其他社會力量參與。調解的多元化緣于社會主體多元、產生矛盾的原因多元、糾紛的表現形式與類型多元，與此相對應，調解也必須實行包括組織形態(tài)、糾紛解決方式、經費與物質保障體系以及監(jiān)督、救濟機制等的多元化。

進一步拓寬調解外延。借鑒域外做法考慮進一步將實踐中業(yè)已開展的企業(yè)與企業(yè)之間的民事權利爭議、商事糾紛納入調解范疇，而且對于法律明確授予當事人自由處分權的非單純民事性質的糾紛、刑事自訴案中告訴才處理的幾類情形、一些輕微的涉嫌過失犯罪侵害案件、特定種類的行政爭議也可以探索性地引入調解。

豐富調解形式。域外一些ADR（替代性糾紛解決機制）新理念，如在解決勞動爭議方面的“社會干預”、在處理家事糾紛方面的“治療”等；吸納社會力量參與糾紛調解的做法，如非營利性有限保險公司運作商事糾紛調解中心；特定種類的糾紛、小額案件與鄰里糾紛適用強制性ADR；有關法院直接提供的調解以及法院主導的由法院外機構提供的ADR，等等，這些域外創(chuàng)造的眾多ADR方式，既有經驗，也有教訓，可供我們借鑒。

（作者：深圳市委黨校教授）