○楊鵬程

（云南省大理州委黨校 云南 大理 671000）

云南大理打造“1+6”城市群面臨的問題及對策研究

○楊鵬程

（云南省大理州委黨校 云南 大理 671000）

打造“1+6”城市群是建設(shè)滇西中心城市、發(fā)揮“橋頭堡”排頭兵作用的重要舉措，是促進(jìn)大理經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的必然選擇。由于這是一項(xiàng)新的規(guī)劃，涉及范圍廣，難度大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，從規(guī)劃到方案制定，再到具體實(shí)施都將面臨許多未知因素和一系列的困難，本文在分析現(xiàn)實(shí)存在問題的基礎(chǔ)上，提出了針對性措施。

“1+6”城市群 大理經(jīng)濟(jì) 發(fā)展

2003年10月7日，云南省政府決定把大理建成輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)、吸引力大的滇西中心城市，隨之大理的建設(shè)步伐不斷加快。2009年7月，胡錦濤總書記在云南考察工作時(shí)明確指出，云南要充分發(fā)揮作為我國通往東南亞、南亞重要陸上通道的優(yōu)勢，不斷提升沿邊開放質(zhì)量和水平，使云南成為我國面向西南開放的“橋頭堡”。大理一下子走到了對外開放的前沿，滇西中心城市建設(shè)顯得更加重要而緊迫。

2010年6月，大理州出臺(tái)的《大理滇西中心城市總體規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）通過了專家評審。規(guī)劃中將“1+6”作為大理滇西中心城市的建設(shè)規(guī)劃層次，著力構(gòu)建1主（大理市）6副（祥云、彌渡、賓川、巍山、洱源、漾濞）的新型城市群。

一、打造“1+6”城市群面臨的問題

1、只有規(guī)劃，沒有具體的實(shí)施方案和資源整合措施

由于《規(guī)劃》需經(jīng)省政府批準(zhǔn)后才能組織實(shí)施，所以至今仍沒有具體組織實(shí)施方案，各地、各部門仍處于被動(dòng)等待、觀望的境地。一些難度較大的項(xiàng)目，如跨海通道、環(huán)蒼山旅游線路、關(guān)巍公路隧道等可行性操作方案還沒有面向周邊地區(qū)，“1+6”的市場功能如何整合與發(fā)揮，從而體現(xiàn)“排頭兵”的作用等方面仍是未決的難題。但是，建設(shè)滇西中心城市是省委省政府提出并確定的戰(zhàn)略決策，等批準(zhǔn)后再組織實(shí)施，將帶來滯后和被動(dòng)的局面。

2、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的問題

“1+6”城市群規(guī)劃，必然帶來資源重組和利益分享問題，原有的人財(cái)物等資源格局將被打破，各地、各部門往往傾向于從自身利益出發(fā)提出建設(shè)和組織實(shí)施方案。一些縣還提出改“1+6”為“2+5”，均把自己納入主城范圍。利益如何分享成為了敏感而現(xiàn)實(shí)的問題，如果處理不好，將影響到整體規(guī)劃的實(shí)施和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3、產(chǎn)業(yè)的合理化布局及產(chǎn)業(yè)間、地區(qū)間的關(guān)系問題

在總《規(guī)劃》下已有專門的子規(guī)劃，但仍需進(jìn)一步完善。產(chǎn)業(yè)的合理化布局關(guān)乎未來“1+6”群體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并將奠定滇西中心城市的發(fā)展基礎(chǔ)，是各項(xiàng)工程中的重頭戲。由于各地的自然稟賦、歷史文化、后續(xù)發(fā)展?fàn)顩r不一致，資源優(yōu)勢參差不齊，因此發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)也各不相同。目前各地具備的優(yōu)勢條件已基本形成共識，如祥云的工業(yè)、彌渡的蔬菜、巍山的歷史文化、漾濞的核桃、洱源的生態(tài)農(nóng)業(yè)、賓川的水果、旅游等。但各地的主產(chǎn)業(yè)與副產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工互補(bǔ)關(guān)系、資源相對較弱地區(qū)怎樣加快發(fā)展等仍是需要解決的問題。

4、籌集資金、基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)力度方面的問題

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是構(gòu)建“1+6”城市群十分重要的一個(gè)方面。單從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施看，一些縣（如祥云、彌渡等）雖經(jīng)多年改造修建，但仍未從根本上解決問題，按《規(guī)劃》對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，目前還差得很遠(yuǎn)。以公路為例，目前在全州16572公里的公路通車?yán)锍讨校杏?662公里屬等外公路，占46.2%，這些等外公路大部分布在山區(qū)和半山區(qū)，晴通雨阻，通達(dá)能力和安全性能低。至于一些大型項(xiàng)目，如物流中心、航空港、跨海通道、穿山隧道、水廠電站、縱橫各地的旅游線路、“兩環(huán)六射”、“五射兩縱”的內(nèi)外交通網(wǎng)絡(luò)等大多只能處于規(guī)劃層面。如何籌集資金成為這些項(xiàng)目啟動(dòng)的關(guān)鍵。

5、政策法制層面的問題

法律制度有很強(qiáng)的剛性，如何運(yùn)用它來保障各項(xiàng)科學(xué)規(guī)劃付諸實(shí)施，保障各主體的合法權(quán)益，規(guī)范政府部門行為，打擊各種經(jīng)濟(jì)上的違法犯罪活動(dòng)，是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的任務(wù)。扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大招商引資離不開政策環(huán)境的優(yōu)化，而政策環(huán)境又涉及土地、稅收、金融、城管等多方面。這些職能部門都有相應(yīng)的條塊管理制度，在如何協(xié)調(diào)一致、用好各項(xiàng)政策措施、優(yōu)化投資環(huán)境、充分發(fā)揮“1+6”優(yōu)勢和帶動(dòng)作用、從而使大理滇西中心城市各項(xiàng)功能向省內(nèi)外國內(nèi)外輻射等方面，發(fā)揮著重要作用。

二、打造“1+6”城市群的對策建議

1、進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，加快具體實(shí)施方案的制定和各地工作意向性部署

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，思想認(rèn)識不到位，是各項(xiàng)工作遲緩的原因之一。因此不應(yīng)被動(dòng)等待省政府批準(zhǔn)后再組織規(guī)劃實(shí)施，應(yīng)根據(jù)這些規(guī)劃盡快制定具體實(shí)施方案。《規(guī)劃》如有調(diào)整再相應(yīng)調(diào)整方案，應(yīng)通過各種媒體和組織座談會(huì)及專題調(diào)研等形式加大宣傳力度，進(jìn)一步提高人們的思想認(rèn)識，使各項(xiàng)工作具有前瞻性和意向性，還應(yīng)將《規(guī)劃》（專家評審?fù)ㄟ^稿）文本的精神傳達(dá)州級主要部門和7縣市政府，落實(shí)具體方案。

2、成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，州政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥

“1+6”城市群建設(shè)勢在必行，也是大理走向世界的必由之路。由于這是一項(xiàng)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門的重大工程，涉及范圍廣，難度大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以大理州政府應(yīng)成立大理州“1+6”城市群建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組，由州長任組長，州發(fā)改局、政策研究室、經(jīng)委、農(nóng)業(yè)局、商務(wù)局、建設(shè)局、旅游局、交通局、財(cái)政局、國稅局、地稅局、工商局等部門，及7縣市政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加，領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)辦公室，由州發(fā)改局具體負(fù)責(zé)。該領(lǐng)導(dǎo)組負(fù)責(zé)“1+6”城市群建設(shè)規(guī)劃實(shí)施方案制定及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相關(guān)工作的落實(shí)。

3、全方位統(tǒng)籌資金，嚴(yán)格管理制度

進(jìn)一步拓寬投融資渠道，為項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持。一是積極爭取中央和省財(cái)政資金的扶持。利用國家實(shí)施西部大開發(fā)和擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略機(jī)遇，規(guī)劃、論證好“1+6”城市群建設(shè)中的一批重點(diǎn)工程，將之納入國家和省重點(diǎn)支持的領(lǐng)域范圍。二是加大招商引資力度，拓展招商引資渠道。要把利用州外資金同優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升技術(shù)水平和擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易有機(jī)結(jié)合起來，積極吸引外部投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，重點(diǎn)投資特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及加工、資源節(jié)約和綜合利用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、旅游、物流、商貿(mào)、房地產(chǎn)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。三是改善融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)多方投資。在遵守國家有關(guān)政策規(guī)定和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，構(gòu)建投資多元化、運(yùn)作市場化、管理規(guī)范化的融資擔(dān)保體系，發(fā)行地方政府債券，擴(kuò)大民間投資。

同時(shí)，加強(qiáng)資金管理，提高使用效率，建立評估機(jī)制，杜絕重復(fù)建設(shè)、形象工程、政績工程；加強(qiáng)監(jiān)督，堵塞漏洞，嚴(yán)防各項(xiàng)建設(shè)資金被挪用、濫用，嚴(yán)格懲處一切經(jīng)濟(jì)上的違法犯罪行為。

4、基礎(chǔ)先行，夯實(shí)重要設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是打造“1+6”城市群乃至大理滇西中心城市的重要內(nèi)容，兵馬未動(dòng)糧草先行，只有打牢基礎(chǔ)，才能全面、徹底地開展城市群建設(shè)工作。目前，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，特別是產(chǎn)業(yè)延伸帶和周邊縣的交通、市政設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施等還需加大投入，一些相關(guān)大型項(xiàng)目還應(yīng)爭取盡早列入省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

5、科學(xué)布局生產(chǎn)力，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系

在大理滇西中心城市建設(shè)的城市外延擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)布局向外延伸的過程中要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力布局的合理化，必須遵循一些原則：一是充分地利用各縣市的自身優(yōu)勢；二是生產(chǎn)場地要盡可能接近原料、燃料、動(dòng)力產(chǎn)地和市場，減少成本，提高經(jīng)濟(jì)效益；三是合理確定工業(yè)基地和城鎮(zhèn)規(guī)模，防止工業(yè)過分集中或分散；四是要注意解決洱海及各縣市的環(huán)保問題。此外，在主副產(chǎn)業(yè)之間、地區(qū)產(chǎn)業(yè)之間，應(yīng)堅(jiān)持突出特色與兼顧其他、因地制宜與統(tǒng)籌全局相結(jié)合的原則，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

6、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展和共同發(fā)展

如果沒有各縣市自身發(fā)展作為基礎(chǔ)也就談不上共同發(fā)展。但由于大理州各縣市自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在差異，因而必須盡量考慮各縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，協(xié)調(diào)好相互間的利益關(guān)系。比如大理市有關(guān)產(chǎn)業(yè)向外延伸后，州縣市應(yīng)從財(cái)政體制上建立合理的調(diào)節(jié)、協(xié)商機(jī)制，合理分配稅收，調(diào)整各縣市利益關(guān)系，達(dá)到互利共贏，以此調(diào)動(dòng)各縣市的積極性、主動(dòng)性。對資源相對貧乏、發(fā)展較慢的地區(qū)，應(yīng)注意挖掘相對優(yōu)勢，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，協(xié)調(diào)整合資源，利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展和共同發(fā)展。

7、政策引導(dǎo)、法制保障

在“1+6”城市群建設(shè)過程中，合理使用政策優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境是一個(gè)重要方面。首先，對重要建設(shè)項(xiàng)目給予政策傾斜。例如對新增建設(shè)用地指標(biāo)不足問題，應(yīng)在建設(shè)用地年度指標(biāo)上給予單列和傾斜；城市外延擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)布局向外延伸過程中周邊縣可用地應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的延伸部分而享受相關(guān)政策優(yōu)惠等。其次，優(yōu)化投資環(huán)境。對外來投資者，應(yīng)有一定的優(yōu)惠措施，對投資超過一定數(shù)額或比例的、效益好貢獻(xiàn)突出的應(yīng)有相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，在不違反國家法律的前提下，充分利用土地、稅收、金融、工商、城建等方面的政策，既提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、又使投資者降低成本，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。再次，要一視同仁對待非公有制經(jīng)濟(jì)。要進(jìn)一步消除制約非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性、政策性障礙，放寬和擴(kuò)大非公有制經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入，在各項(xiàng)政策上一視同仁，從而大力發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

好的法制環(huán)境是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效保障。一要利用少數(shù)民族自治州的條件，做好立法工作，將“1+6”城市群建設(shè)規(guī)劃上升至法律制度層面；二要強(qiáng)化人大對政府工作的監(jiān)督，使各項(xiàng)規(guī)劃依法落實(shí)；三要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，從嚴(yán)查處涉企“三亂”行為和項(xiàng)目建設(shè)中的不作為、慢作為、亂作為的行為，切實(shí)為投資者提供良好的發(fā)展環(huán)境；四要維護(hù)市場秩序，取締不正當(dāng)競爭等違法行為；五要嚴(yán)厲打擊官商勾結(jié)、貪污受賄、坑蒙拐騙等一切經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪活動(dòng)。

8、加強(qiáng)人才資源開發(fā)

在所有資源中人才資源最為重要。美國、日本在二戰(zhàn)后實(shí)施人才興國戰(zhàn)略，從而成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。歷史的經(jīng)驗(yàn)一再表明，人才是一個(gè)國家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展不可或缺的重要資源?，F(xiàn)在我們需要多方面的人才，如經(jīng)濟(jì)管理的人才、通曉國際貿(mào)易規(guī)則的人才、法律方面的人才、對外翻譯的人才等，因此，必須加強(qiáng)人才資源開發(fā)。一是強(qiáng)化體制保障。建立健全選拔、使用、吸引人才的體制機(jī)制，大力培育人才市場，提高資源開發(fā)的能力，加強(qiáng)與高等院校、科研所、企業(yè)研發(fā)中心等部門機(jī)構(gòu)的合作，集聚人才。二是重點(diǎn)做好高層次人才開發(fā)工作。有意識地培養(yǎng)一大批德才兼?zhèn)?、具有?zhàn)略眼光的中高級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一大批擅長經(jīng)營、具有市場開拓能力的優(yōu)秀企業(yè)家，一大批勇于創(chuàng)新、具有國內(nèi)外先進(jìn)水平的高端科技人才。三是加強(qiáng)各類人才培訓(xùn)。圍繞科技、教育、文化、衛(wèi)生、農(nóng)村等領(lǐng)域和社區(qū)建設(shè)，抓緊培養(yǎng)穩(wěn)定的專業(yè)化實(shí)用人才。四是提高領(lǐng)導(dǎo)干部的人才意識。各級組織尤其是領(lǐng)導(dǎo)，不僅要善于識才，更重要的是要善于從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局出發(fā)，有容才之量，用才之膽，自覺抵制在用人上的不正之風(fēng)和腐敗行為，這樣我們的事業(yè)才會(huì)蓬勃發(fā)展。

[1]楊江濤：大理滇西中心城市發(fā)展外延擴(kuò)張可行性研究[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2008（5）.

[2] 大理滇西中心城市總體規(guī)劃（2009—2030）[N]．大理日報(bào)，2010－01－11.

[3]滇西中心城市架構(gòu)逐步拉開[N]．大理日報(bào)，2010－04－01.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）