不斷總結(jié)經(jīng)驗 堅持開拓創(chuàng)新科學(xué)推進流域水土保持事業(yè)健康發(fā)展

馬志尊，尚潤陽

（海河水利委員會水土保持處，天津 300170）

海河流域地處京畿要地，在我國政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域具有極為重要的戰(zhàn)略地位。然而，海河流域2/3的面積存在著嚴重的水土流失，各種自然災(zāi)害多有發(fā)生，嚴重制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。30年來，在水利部和海委的有力推動和正確指導(dǎo)下，各有關(guān)部門有力支持、密切配合，經(jīng)過流域內(nèi)廣大干部群眾和水土保持工作者不懈努力，水土保持生態(tài)建設(shè)工作取得了重大進展，改善了生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，為流域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

1 發(fā)展歷程

1.1 試點與重點發(fā)展階段

黨的十一屆三中全會以來，水土保持工作逐漸得到加強。1980年，水利部召開了“十三?。▍^(qū)）水土保持小流域座談會”，從此海河流域水土保持工作進入了以小流域為單元綜合治理的新階段。與此同時，受水利部委托，海河流域開始開展水土保持綜合治理試點工作。截至20世紀90年代末，先后在北京、天津、河北、山西、山東和河南6?。ㄊ校?5地（市）、31縣（區(qū)）開展了35處試點示范工程，分別代表石質(zhì)、土石質(zhì)、黃土丘陵、洪積坡積裙和平原風(fēng)沙區(qū)6個不同水土流失類型區(qū)。初步形成了海河流域不同水土流失類型區(qū)治理模式的框架，為全流域及全國的水土保持工作提供了寶貴的經(jīng)驗及科學(xué)依據(jù)。

在試點工作的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟實力的提升，國家開始在海河流域開展水土流失重點區(qū)域的綜合治理工作。截至20世紀末，海河流域先后啟動了永定河上游重點治理區(qū)、潮白河密云水庫上游水土資源保護重點防治區(qū)、灤河潘家口水庫重點防治區(qū)和太行山水土保持生態(tài)建設(shè)區(qū)建設(shè)工程。經(jīng)過治理，重點防治區(qū)水土流失得到初步控制，生態(tài)環(huán)境有所改善，但由于受當時投入能力及其他方面的限制，這一階段的治理規(guī)模及效益相對有限。

1.2 法治化和社會化防治階段

隨著1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，海河流域水土保持工作進入法治化軌道。流域內(nèi)各級水土保持部門堅決貫徹執(zhí)行“預(yù)防為主，保護優(yōu)先”的工作原則，在健全監(jiān)督機構(gòu)、完善配套法規(guī)、強化“三權(quán)”管理等方面取得了較大成績，初步形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，正在實現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理從薄弱、滯后到規(guī)范化、法治化的轉(zhuǎn)變。

改革開放以來，水土保持投入主要以國家補助為輔、群眾投勞投工為主，其中農(nóng)民“兩工”折算投入一般要占到水土保持總投入的80%以上。進入21世紀后，為了解決水土保持國家投入少、社會參與度低、農(nóng)村“兩工”取消等問題，流域各地不斷創(chuàng)新和完善投入機制，堅持多元化投入，逐步由國家補助和群眾投勞投工轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、地方、社會、群眾等多元化的投入方式，形成了國家加大扶持力度、地方財政配套扶持、社會力量廣泛參與、當?shù)厝罕娡豆ね秳谥卫硭亮魇У男戮置妗?/p>

1.3 可持續(xù)發(fā)展階段

21世紀以來，水利部黨組進一步提出“充分發(fā)揮生態(tài)的自然修復(fù)能力”為新世紀水土保持生態(tài)建設(shè)的主導(dǎo)思想，提出了堅持人與自然和諧相處、保護優(yōu)先、注重遵循自然規(guī)律和發(fā)揮自然修復(fù)能力、改變水土保持工作長期以來單純治理的模式、人工治理與預(yù)防保護相結(jié)合、加快水土流失綜合防治步伐的防治理念。

在此基礎(chǔ)上，海河流域又相繼啟動了一系列規(guī)模更大的國家重點生態(tài)建設(shè)工程。為改善和優(yōu)化京津及周邊地區(qū)水生態(tài)環(huán)境狀況、減輕風(fēng)沙危害，黨中央、國務(wù)院于2000和2001年緊急啟動了京津風(fēng)沙源治理工程和21世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃水土保持項目，為解決京津地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中的水資源短缺、水環(huán)境污染和生態(tài)失衡等問題發(fā)揮了重要作用。

2 成績與經(jīng)驗

2.1 治理成效

據(jù)不完全統(tǒng)計，20世紀50年代至2007年底，海河流域水土保持綜合治理總投資已超過50億元，治理面積達到9.55萬km2（實際保存5萬km2）。海河流域年均侵蝕量已由上世紀80年代初期的4.33億t下降到90年代末的3.16億t，減少1.17億t。水土流失面積減少6 704.43 km2，其中強度以上侵蝕面積由25 848.88 km2減少到4 618.13 km2、中度以上侵蝕面積由64 474.58 km2減少到53 200.18 km2。水土保持生態(tài)建設(shè)成效顯著，土壤侵蝕狀況有所好轉(zhuǎn)。同時，水土保持工作也促進了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。截至2008年底，海河流域水土保持每年可增產(chǎn)糧食超過20億kg、枝條1 120億kg、飼草12億 kg，蓄積木材1 500萬m3，年水保分攤增產(chǎn)總價值約50億元。

2.2 治理經(jīng)驗

30年來，海河流域的水土保持工作堅持以小流域為單元，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，試點示范，綜合治理，堅持不懈地開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，積累了大量的工作經(jīng)驗。歸納起來，主要有以下幾個方面：

（1）提出構(gòu)筑三道防線，建設(shè)生態(tài)清潔型小流域理念。為了保護水源，北京市在遵循“山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，工程、治污、生物、農(nóng)藝相結(jié)合，攔蓄灌排節(jié)綜合治理”的原則下，通過強調(diào)“三道防線”（即生態(tài)修復(fù)防線、生態(tài)治理防線、生態(tài)保護防線）理念，建設(shè)了一批生態(tài)清潔型小流域，有效發(fā)揮了水土保持工程的防洪減災(zāi)和水源保護功能。同時，通過建立生態(tài)補償機制與生態(tài)移民，提高了當?shù)厝罕娚鷳B(tài)建設(shè)的積極性；通過農(nóng)村污水和垃圾的治理，保證了河道和村鎮(zhèn)的清潔，也提高了水資源的利用效率。

（2）充分依靠自然修復(fù)能力，科學(xué)配置各項治理措施。流域各地尊重自然規(guī)律，充分依靠大自然自身能力，按照宜封則封、宜林則林、宜果則果、宜草則草和生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益兼顧的原則，結(jié)合土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出了“大封禁、小治理”的治理思路。針對不同區(qū)域的特點，采取不同的對策措施，在大部分深山、遠山地區(qū)實行封禁治理，依靠大自然的力量恢復(fù)生態(tài)，保護現(xiàn)有灌草植被，提高生態(tài)質(zhì)量；在淺山、近山則結(jié)合山區(qū)群眾脫貧致富的需要，發(fā)展經(jīng)濟效益較高、群眾有傳統(tǒng)栽植經(jīng)驗的水土保持經(jīng)濟林。如，太行山南部山區(qū)的花椒、側(cè)柏，中部的大棗、核桃，北部的蘋果，永定河上游的檸條、肉用杏，都取得了較好的效果。

（3）加強小型水利工程建設(shè)，因地制宜建設(shè)雨洪利用體系。近年來，海河流域出現(xiàn)持續(xù)干旱，生物措施成活率和保存率已降到歷史最低點。在這種情況下，各地大力加強不同形式的水利水土保持工程建設(shè)，進一步提高了雨洪資源的利用效率。如，北京各山區(qū)縣建設(shè)的“五小”工程，山西天鎮(zhèn)、和順等縣建設(shè)的“人字閘”工程，河北邯鄲、河南安陽、天津薊縣等地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上大力開展的水窖等集蓄水工程，都發(fā)揮了顯著的作用。

（4）結(jié)合改善農(nóng)民生活水平，開展水土保持生態(tài)建設(shè)。流域各地強調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”、改善環(huán)境的同時，堅持以人為本，從服務(wù)民生和發(fā)展經(jīng)濟入手，積極發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，把治理水土流失與當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合起來，把微觀經(jīng)濟活動與地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展融為一體，把有效的資源開發(fā)利用合理地寓于各項治理措施之中，不僅生態(tài)效益顯著，而且通過開發(fā)性治理，大大促進了自然資源升值和農(nóng)民增收致富。如，官廳水庫上游開展重點治理30年來，當?shù)厝罕娙司晔杖氤掷m(xù)增長10%以上。

3 存在問題

3.1 水土流失治理任務(wù)仍然艱巨

截至2007年，海河流域仍有8.49萬km2水土流失面積需要治理，特別是有大面積坡耕地亟待治理。據(jù)統(tǒng)計，海河流域有坡耕地133萬hm2，占山區(qū)耕地面積36%，如此大面積的坡耕地如不及時加以治理，必然進一步加劇水土流失和環(huán)境惡化。由黃河歷次決口、改道和近代引黃灌溉的泥沙形成的魯北平原風(fēng)沙源區(qū)風(fēng)蝕總面積已達5 000 km2，對當?shù)厣鷳B(tài)和生產(chǎn)環(huán)境有著嚴重的威脅。同時，流域水土流失治理仍存在治理措施標準偏低、治理成果不能得到有效鞏固、生物措施成活率低等一系列問題，影響治理的成效和進程。

3.2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力亟待增強

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人為水土流失現(xiàn)象嚴重，破壞生態(tài)環(huán)境的行為屢有發(fā)生。進一步健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，完善水土保持法律法規(guī)及有關(guān)技術(shù)規(guī)范，提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案申報率、執(zhí)行率和水土保持設(shè)施驗收率等仍然是水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)發(fā)展道路上必須解決的重要問題。

3.3 水土保持重大問題研究工作急需開展

缺乏開展與水土保持工作相關(guān)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)戰(zhàn)略、水土保持效益評價、水環(huán)境變化與調(diào)控、植被建設(shè)布局、糧食生產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略等重大問題的研究，是當前工作中遇到的重要問題。在水土保持實際工作中，切實開展對重大問題的研究，可為水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的順利實施提供重要科學(xué)依據(jù)及指導(dǎo)。

3.4 水土保持有關(guān)部門缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

水土保持有關(guān)部門缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，投入分散，影響了水土保持生態(tài)建設(shè)成果的發(fā)揮。在處理上游與下游、點上治理與面上治理、行政區(qū)單元與流域單元、大流域治理與小流域治理之間的關(guān)系以及水土保持工作與政府其他部門的工作，如林業(yè)部門的造林工程、農(nóng)牧業(yè)部門的沼氣池建設(shè)工程、舍飼養(yǎng)畜工程以及民政部門的生態(tài)移民工程等時缺乏一定的空間協(xié)調(diào)與管理能力。

4 未來展望

4.1 近期總體發(fā)展思路與主要發(fā)展目標

（1）總體發(fā)展思路：緊緊抓住困擾海河流域全面建設(shè)小康社會發(fā)展進程的水土流失及生態(tài)問題，圍繞海河流域水利綜合保障體系建設(shè)，采取水土保持綜合措施，完善流域水土保持工作協(xié)調(diào)機制，建立較完善的水土保持重點工程管理制度、水土保持預(yù)防監(jiān)督體系和水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面推進海河流域水土保持重點工程建設(shè)管理、大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查、水土保持監(jiān)測預(yù)報及試點示范工作，努力實現(xiàn)海河流域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護和水土資源的可持續(xù)利用。

（2）主要發(fā)展目標：力爭用15～20年的時間，使全流域水土流失區(qū)得到初步治理與修復(fù)，生態(tài)環(huán)境趨向良性發(fā)展，現(xiàn)有坡耕地全部采取坡改梯、陡坡退耕等水土保持措施；80%以上的侵蝕溝道得到控制，下泄泥沙明顯減少；全民水土保持生態(tài)意識和法治意識顯著增強，人為水土流失得到根本控制，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度落實率達到100%，水土流失預(yù)防保護區(qū)實施有效保護。

4.2 今后工作重點

在新形勢下，海河流域各級水利部門要充分認識水土保持在水利工作及經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位與作用，抓住機遇，根據(jù)陳雷部長在2009年全國水土保持工作會議上的講話精神，圍繞海河流域水利四大保障體系建設(shè)，推動水土保持生態(tài)建設(shè)工作再上新臺階。

（1）遵循自然規(guī)律，堅持科學(xué)治理。堅持人與自然和諧相處的理念，充分發(fā)揮大自然的自我調(diào)節(jié)能力，尊重自然規(guī)律，充分依靠大自然自身能力修復(fù)生態(tài)，加快水土流失治理進程，改善生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)安全，實現(xiàn)由人工治理為主轉(zhuǎn)向人工治理同自然修復(fù)相結(jié)合，把解決水土流失區(qū)群眾生產(chǎn)生活實際問題作為水土保持生態(tài)建設(shè)的著力點，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

（2）依法監(jiān)督管理，走法治化軌道。一要加大執(zhí)法監(jiān)督力度。綜合運用行政、法律、科技和經(jīng)濟手段，加強對現(xiàn)有植被和治理成果的保護，抓好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度的落實。二要完善配套法規(guī)和規(guī)章。如，退耕還林還草管理辦法，自然生態(tài)封禁修復(fù)實施辦法，水土保持“三區(qū)”劃分公告，水土保持行政執(zhí)法責(zé)任制實施辦法等。通過完善配套法規(guī)和規(guī)章，使水土保持生態(tài)建設(shè)事事有法可依、件件有章可循。

（3）加強保障體系建設(shè)，強化協(xié)調(diào)管理。一是發(fā)揮流域機構(gòu)的作用，強化空間協(xié)調(diào)與管理。處理好上游與下游、行政區(qū)單元與流域單元、大流域治理與小流域治理、點上治理與面上治理的關(guān)系。二是加強多部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“各負其責(zé)，各投其資，各記其功”的原則，對水土流失進行規(guī)模治理和綜合治理。三是強化生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益間的協(xié)調(diào)管理。將發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益作為水土保持生態(tài)建設(shè)的著眼點，著力于解決群眾生產(chǎn)、生活中的實際問題，構(gòu)建社會主義新農(nóng)村。

（4）加強重點治理區(qū)防治，開展試點示范工作。對海河流域內(nèi)水土流失嚴重的地區(qū)加強投入與關(guān)注，改善當?shù)孛裆c生態(tài)環(huán)境，促進當?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等。在水土流失嚴重地區(qū)廣泛開展試點示范工作，爭取進一步加大中央資金和地方配套資金扶持力度，拓寬融資渠道，并以此項工作為基礎(chǔ)，以點帶面推動水土保持快速發(fā)展，深入探索針對當?shù)厮亮魇Х乐蔚男履Ｊ?、新?jīng)驗。

（5）強化科技支撐體系，重視人才隊伍建設(shè)。開展水土保持生態(tài)建設(shè)要以科技為先導(dǎo)，用科技進步推動水土保持。組織相關(guān)單位進行科技攻關(guān)，解決生態(tài)建設(shè)中的關(guān)鍵性問題，突破水保治理中的難點。普及和推廣水土保持技術(shù)服務(wù)體系，實行農(nóng)科教相結(jié)合，提高科技在水土保持生態(tài)建設(shè)中的貢獻率。建立健全水土保持技術(shù)服務(wù)體系，增加投入，培養(yǎng)人才，把科技服務(wù)落到實處，加強人才隊伍建設(shè)。

（6）加強有效宣傳，增強危機意識。要利用一切宣傳工具和新聞媒體，廣泛宣傳水土流失的嚴重性和加快防治進程的必要性。用具體事例向社會宣傳因水土流失造成的嚴重危害，宣傳成效顯著的水土保持典型示范工程，使廣大群眾尤其是水土流失區(qū)廣大干部群眾樹立起水土流失的憂患意識、法制意識和水土保持的基本國策意識。