淺論更新城市交通規(guī)劃理念的重要性

呂 強(qiáng)

(農(nóng)墾總局交通局直屬道路運(yùn)輸管理站)

1 人與車

(1)規(guī)劃制定中的“車本位”思想。從交通發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看,非常流行的做法是“1 h交通圈”或“30min交通圈”等來(lái)概括城市交通發(fā)展目標(biāo),衡量的標(biāo)準(zhǔn)是小汽車出行所需的時(shí)間;在規(guī)劃的觀念上,認(rèn)為自行車的大量使用是交通結(jié)構(gòu)不合理的罪魁禍?zhǔn)?自行車和步行則是道路交叉口通行不暢的首要原因。

(2)規(guī)劃內(nèi)容上的“車本位”思想。交通調(diào)查的內(nèi)容除居民出行調(diào)查外,主要是機(jī)動(dòng)車出行調(diào)查、道路斷面和交叉口機(jī)動(dòng)車流量調(diào)查、車速調(diào)查和停車調(diào)查等;交通預(yù)測(cè)的內(nèi)容和成果主要是機(jī)動(dòng)車的吸發(fā)量、O D分布、流量分配;交通評(píng)價(jià)的依據(jù)主要是路段和交叉口的飽和度及道路的服務(wù)水平;交通規(guī)劃的主要內(nèi)容之一,是以滿足機(jī)動(dòng)車出行為目的的道路網(wǎng)規(guī)劃;道路斷面設(shè)計(jì)也主要以機(jī)動(dòng)車交通為中心。

(3)設(shè)施建設(shè)中的“車本位”思想。交通設(shè)施的建設(shè),強(qiáng)調(diào)的是快速路、主干路、高架路或立交橋等滿足機(jī)動(dòng)車運(yùn)行的設(shè)施,而為步行、自行車提供空間的支路網(wǎng)建設(shè)則嚴(yán)重滯后;同時(shí),人行道被路邊停車、馬路攤販蠶食的現(xiàn)象屢見不鮮;一些地方機(jī)動(dòng)車道一再拓寬,而公共交通設(shè)施的建設(shè)則能省則省。

(4)運(yùn)營(yíng)管理上的“車本位”思想。長(zhǎng)期以來(lái),交通暢通一直是以機(jī)動(dòng)車的運(yùn)行速度為衡量標(biāo)準(zhǔn),公交、行人和自行車的速度則無(wú)人問津;自行車所能行駛的路線日益減少。有的直接從干道上消失;交叉口信號(hào)燈留給行人和自行車的時(shí)間非常短暫,行人和自行車的安全得不到保證;道路“路權(quán)”上實(shí)行的是小汽車優(yōu)先,公共交通、行人和自行車處于從屬地位。

2 車與路

交通擁堵的發(fā)生,其主要原因在于路與車的矛盾,從表面上看,一是汽車保有量增長(zhǎng)過快,二是道路增長(zhǎng)相對(duì)過慢。以北京市為例,20世紀(jì) 90年代汽車年平均增長(zhǎng)率約為15%,而同期道路年增長(zhǎng)率僅為 3.5%.隨著轎車加速進(jìn)入百姓家庭,車多路少的矛盾將更加嚴(yán)重。

解決矛盾的途徑一是“限車”,二是“增路”。拓寬舊路和修建新路,可使大城市交通矛盾得到部分緩解,但只要有了路,就會(huì)喚來(lái)更多的車,車多增路、路多增車這個(gè)循環(huán)不會(huì)無(wú)窮盡地進(jìn)行下去,因?yàn)槁返慕K極是土地的極限。中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó),不可能也沒必要將大量的土地用來(lái)修建道路或停車場(chǎng)。因此,增加道路不能從根本上解決城市的交通問題,解決矛盾的唯一途徑只能是盡量限制車輛的使用。

車與路的矛盾是一個(gè)世界性的難題,在我國(guó)大城市還將長(zhǎng)期存在,既然不能“路服從車”,“車服從路”就成為緩解矛盾的必然之舉。國(guó)外大城市中限制小汽車的辦法,有的采用法律規(guī)定,有的則采用經(jīng)濟(jì)手段。如有的城市在某些地區(qū)上下班時(shí)間不允許一個(gè)人使用一輛車,只允許合乘車通過。在美國(guó),這種合乘車的人數(shù)曾經(jīng)達(dá)到上下班人數(shù)的17%。有的城市規(guī)定單號(hào)牌照的轎車只能在單日行駛,雙號(hào)牌照的轎車只能在雙日行駛。有的城市采用提高市區(qū)內(nèi)停車費(fèi)用的辦法。有的城市還征收擁擠稅和擁擠費(fèi),日本在高峰時(shí)間進(jìn)入市中心的車輛必須購(gòu)買特別通行證,倫敦進(jìn)入市中心收費(fèi)區(qū)域的車輛每天必須付擁堵費(fèi) 5英鎊。

國(guó)外汽車的稅費(fèi)分三個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置,即銷售、持有、使用。購(gòu)買環(huán)節(jié)的稅費(fèi),對(duì)汽車需求及汽車工業(yè)的影響最為直接,其設(shè)置和調(diào)整是以限制或鼓勵(lì)汽車工業(yè)為目的。目前發(fā)達(dá)國(guó)家基本上將汽車與其他商品同等對(duì)待,征收相同的稅種和稅率。如日本的汽車稅在 20世紀(jì) 40年代曾高達(dá)120%,目前已降到 5%以下。持有環(huán)節(jié)的稅費(fèi),是按月或按年征收的,一是為滿足對(duì)汽車日常管理的費(fèi)用,二是按汽車的檔次征收級(jí)差汽車稅,已達(dá)到鼓勵(lì)使用省油、符合環(huán)保要求車輛的要求。在使用環(huán)節(jié),通過征收燃油稅,體現(xiàn)多用車多交稅。歐洲附加于汽油價(jià)格中的稅約占汽油價(jià)格的 50%以上。

三個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)置不是一成不變的,而是根據(jù)國(guó)家在不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策需要及時(shí)調(diào)整。目前世界各國(guó)的基本政策取向是鼓勵(lì)汽車購(gòu)買,限制汽車使用。由于汽車用油量與道路使用的頻率成正比,燃油稅又是修建道路的主要資金來(lái)源,對(duì)用車人來(lái)說,這種政策可以迫使他選擇更經(jīng)濟(jì)的交通方式,主動(dòng)節(jié)約能源;對(duì)政府來(lái)說,則可以得到扶持汽車產(chǎn)業(yè),加強(qiáng)道路建設(shè)的雙贏結(jié)果。

再回過頭來(lái)看看我們的汽車稅費(fèi),其征收重點(diǎn)在購(gòu)買環(huán)節(jié),政策取向?qū)嶋H上是抑制購(gòu)買,鼓勵(lì)使用,汽車收費(fèi)與道路使用的頻率和強(qiáng)度等都不掛鉤。養(yǎng)路費(fèi)每年定額征收,沒有體現(xiàn)“多用路、多付費(fèi)”的原則。此外,盡管 60%以上的汽車是行駛在城市道路上,但養(yǎng)路費(fèi)卻劃歸公路部門所有,負(fù)責(zé)城市道路建設(shè)的城建部門無(wú)法從中分羹。城市道路只能從一筆數(shù)額不大且要用于消防、中小學(xué)校舍維修等 20多項(xiàng)用途的“城市建設(shè)維護(hù)稅”中抽取一些用作建設(shè)資金。

因此,我國(guó)的稅費(fèi)改革勢(shì)在必行。有識(shí)之士早就建議：改征汽油稅或燃油稅,且適當(dāng)向城建部門傾斜。通過“費(fèi)改稅”這條紐帶,緩解車與路的矛盾,促進(jìn)汽車工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 供與求

交通需求是指出于各種目的的人和物在社會(huì)公共空間中以各種方式進(jìn)行移動(dòng)的要求,它具有需求時(shí)間和空間的不均勻性、需求目的的差異性、實(shí)現(xiàn)需求方式的可變性等特征。

交通供給是指為了滿足各種交通需求所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù),它具有供給的資源約束性、供給的目的性、供給者的多樣化等特征。

交通供給與需求是一對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾,由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等方面的觀念差異,處理這一矛盾的手段和實(shí)施效果會(huì)有很大的差異。我們?cè)诮煌ü┬桕P(guān)系的處理上主要存在如下一些問題。

(1)過分強(qiáng)調(diào)供應(yīng)不足。一種非常流行的觀點(diǎn)是“我國(guó)大城市道路設(shè)施的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上機(jī)動(dòng)車的增長(zhǎng)”。但實(shí)際上道路與機(jī)動(dòng)車之間在數(shù)量上并不存在比例關(guān)系,車輛增長(zhǎng)與交通量的增長(zhǎng)也并非線性關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)和資源上講,我國(guó)大城市道路建設(shè)要滿足需求是不可能的。因此道路建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)定位在防止交通擁擠的過度惡化和為大多數(shù)地區(qū)提供必要的可達(dá)性。

(2)供給方向上的偏差。目前的交通供給過分集中在快速路、主干路、高架路、立交橋、地鐵、輕軌等高投資的交通設(shè)施上,忽略了城市支路網(wǎng)的建設(shè)和常規(guī)公共汽(電)車的發(fā)展,對(duì)于停車、加油、步行、換乘等交通設(shè)施以及交通管理和服務(wù)的供給則一筆帶過。這種方向上的偏差直接造成了城市交通系統(tǒng)運(yùn)行的低效率。

(3)對(duì)部分需求的忽視。交通方式?jīng)]有先進(jìn)和落后之分,各有其優(yōu)缺點(diǎn),各有其適用的范圍和程度。應(yīng)該看到自行車在我國(guó)城市中所具有的不可替代的優(yōu)勢(shì)和適用性,國(guó)外的研究表明,摩托車是一種有生命力的交通工具。但是目前我們?cè)趯?duì)待自行車、摩托車等交通方式的態(tài)度上,往往采取歧視性的限制政策。另外,對(duì)于步行交通的忽視也是普遍存在的問題。

(4)價(jià)格政策不合理。價(jià)格是調(diào)節(jié)供需關(guān)系的重要手段。對(duì)于高效率的交通方式(如公共交通),價(jià)格過高會(huì)導(dǎo)致使用者減少,城市總體運(yùn)輸效率下降,成本升高;對(duì)于低效率的交通方式(如私人小汽車、出租車),價(jià)格過低會(huì)導(dǎo)致使用者增加,也會(huì)使總體效率下降,成本升高。而目前我們制定的很多價(jià)格政策則是背道而馳,導(dǎo)致城市運(yùn)輸成本的升高和總體運(yùn)行效率的下降。如公交票價(jià)的上調(diào)會(huì)導(dǎo)致更加高昂的宏觀經(jīng)濟(jì)代價(jià),出租車票價(jià)不高則會(huì)導(dǎo)致政府投資效益的不合理轉(zhuǎn)化等。

4 通和達(dá)

(1)將可達(dá)性理解為機(jī)動(dòng)車能否達(dá)到的層次上。如為了加強(qiáng)城市與外圍地區(qū)的聯(lián)系,帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展,通常修建一些放射性的快速路和城市干道,作為改善可達(dá)性的主要措施,而公共交通是否延伸到該地區(qū),該地區(qū)的居民到達(dá)公交服務(wù)設(shè)施的方便程度如何則不在考慮范圍之內(nèi)。這實(shí)際上是追求機(jī)動(dòng)車的可達(dá)性,而忽視了人們采用其他交通方式的可達(dá)性。

(2)公共交通能覆蓋到的地方可達(dá)性當(dāng)然就高,但被忽略的仍然是居民公交出行的方便程度。如上海萬(wàn)體館地區(qū),有高架路、多條城市干道、公交線路和地鐵一號(hào)線、明珠線在此交匯,該地區(qū)還是上海旅游集散中心所在地,但由于交通組織混亂,換乘困難,大大降低了該地區(qū)的可達(dá)性。再如上海某地鐵站附近居民小區(qū)由于管理上的問題,將小區(qū)的出入口設(shè)在背離地鐵車站的另一側(cè)道路上,居民到地鐵車站極不方便。

因此,對(duì)可達(dá)性的理解,不能僅限于機(jī)動(dòng)車或公共交通能覆蓋到的地區(qū),而應(yīng)以該地區(qū)居民出行的實(shí)際方便程度作為衡量可達(dá)性高低的標(biāo)準(zhǔn)。

可達(dá)性城市的特點(diǎn)是：保持較緊湊的城市形態(tài)和較高的人口密度;保持城市,特別是中心城區(qū)用地功能的多樣性,以減少出行次數(shù)和出行距離;發(fā)展電子商務(wù)和網(wǎng)上購(gòu)物,減少人和貨物的流動(dòng)需求;創(chuàng)造步行、非機(jī)動(dòng)車友好的道路設(shè)施和交通環(huán)境;建立有競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力的公共交通系統(tǒng);應(yīng)用多種交通手段減少個(gè)人機(jī)動(dòng)化交通,提高已有基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。