昭平臺灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費改革初探

□徐麥菊 □劉小飛（平頂山市昭平臺水庫管理局）

□周 雅（內(nèi)鄉(xiāng)縣太山廟水庫管理所）

一、農(nóng)業(yè)水費工作沿革

多年來，昭平臺灌區(qū)認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院和省、市政府發(fā)布的有關(guān)水費核訂、計收和管理文件精神，對灌區(qū)水費計收進行了多次改革，主要有4個階段：

第一個階段為無償供水和收取少量農(nóng)業(yè)水費。灌區(qū)建成初期，實行無償供水服務(wù)，后來轉(zhuǎn)為收取少量農(nóng)業(yè)水費。

第二階段為基本水費加計量水費。從1980年第一次灌代會明確農(nóng)業(yè)水費的計收以基本水費加計量水費的辦法；同時明確水費收入分成比例4：4：2（灌溉處40%，鄉(xiāng)水利站40%，縣水利局20%）。1988年水費提價后，平政辦（1988）60號文規(guī)定，水費收入分成比例為4：4：1：1（灌溉處40%，鄉(xiāng)水利站40%，縣水利局10%，市水利局10%），水費收取標(biāo)準(zhǔn)為0.008元/m3。但在實際運行中，基本水費收取一直為零。

第三階段為管理單位按全部計量水費，各縣鄉(xiāng)對農(nóng)戶按畝計費，實行“以糧計收，貨幣結(jié)算”。

1991年第二次灌代會明確灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費計收為灌區(qū)管理單位同各縣鄉(xiāng)按全部計量水費計收，魯山各鄉(xiāng)按干渠開口計量0.023元/m3，其它縣鄉(xiāng)以干渠交界計量0.026元/m3，灌溉處與各縣、鄉(xiāng)各1/2分成。各縣、鄉(xiāng)對農(nóng)戶實行按畝計費，依據(jù)平政（1991）43號文實行“以糧計收，貨幣結(jié)算”，即：由水利工程管理單位委托財、糧部門代收，按當(dāng)年次實際發(fā)生水量結(jié)算。

昭平臺灌區(qū)自1997年農(nóng)業(yè)水價調(diào)整后，為使全灌區(qū)增強供水和節(jié)水并重意識，增強水的商品意識，農(nóng)業(yè)供水體制統(tǒng)一實行合同供水，全面實行流量包段、水量包片，畝均用水量明顯減少，水費收取率連年達85%以上。

第四階段是計量收費，推廣應(yīng)用用水戶參與管理模式。

農(nóng)村稅費制度改革后，不允許以糧代收水費，昭平臺灌區(qū)積極采取有效措施，主要采用預(yù)繳部分水費，水完賬清方式，同時提倡按多年用水量包干水費等其它有效方式。積極探索多種管理模式，廣泛推廣用水戶參與管理模式，用水戶都能積極地配合交納水費，水費收取率達95%以上。

二、農(nóng)業(yè)水費改革工作取得的成效

一是明顯節(jié)約了水資源。從無償供水到計量收費灌溉用水量依次為5953.5、4612.5、3993.00、2331.00m3/（hm2·次）。從有償供水開始，累計灌溉1.67億公頃次，較無償供水時期可累計節(jié)約水量約17億m3。二是初步實現(xiàn)了水的商品價值。從最初的無償供水逐步到計量收費，增加了經(jīng)營管理單位收入，經(jīng)營管理單位滿意；同時通過節(jié)約用水，雖水價漲，但水費沒有明顯上漲，沒有增加農(nóng)民的實際負(fù)擔(dān)，農(nóng)民也樂于接受。三是水費收取率大輻提高。特別是執(zhí)行“以糧計收，貨幣結(jié)算”收費方式，昭平臺灌區(qū)水費收取率由執(zhí)行前45%提高到85%以上。在落實豫價費字［1997］第091號《關(guān)于加強我省水利工程水費計收和管理工作的通知》中，水費收取率達95%以上，昭平臺灌區(qū)曾被評為全省先進單位，在全國范圍內(nèi)總結(jié)經(jīng)驗，推廣使用。四是探索出了靈活多樣的用水管理模式。2002年以來，行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)營性收費，農(nóng)業(yè)水費的收取面臨巨大挑戰(zhàn)，昭平臺灌區(qū)管理單位積極探索推廣了適合自己的用水戶參與管理模式，建立了一些群管組織。這些組織均在灌區(qū)建設(shè)管理和灌溉運行中發(fā)揮著很大作用，尤其是在水費計收中起著不可替代的作用。

三、農(nóng)業(yè)水費存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)水價嚴(yán)重偏低，水價構(gòu)成不合理

目前，昭平臺灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水價仍執(zhí)行河南省物價局、水利廳下發(fā)的《關(guān)于加強我省水利工程水費計收和管理工作的通知》（豫水費字1997第091號）規(guī)定的以總干渠渠首進水閘為計量點，0.04/m3的標(biāo)準(zhǔn)。考慮干支渠沿程損失，支渠出水口（即斗渠進口）執(zhí)行價為0.046/m3。而昭平臺灌區(qū)依據(jù)2007年財務(wù)決算和2005～2007年平均農(nóng)業(yè)供水量測算支渠出水口（即斗渠進水口）的成本水價為0.1913元/m3。即目前執(zhí)行水價尚不足成本水價的1/4，況且該成本水價還不含末級渠系工程管理成本。

農(nóng)業(yè)水價嚴(yán)重偏離供水成本價格，不利于水資源的管理和可持續(xù)開發(fā)利用。水費是工程維修管護、正常運行的重要經(jīng)濟來源，由于水價過低，水費收入低下，灌區(qū)經(jīng)營管理單位不能維持正常的運行和發(fā)展；同時由于缺少資金維修和管理，水利工程老化嚴(yán)重，水資源可持續(xù)開發(fā)利用受到限制。而用水戶因水價低廉，沒有形成節(jié)水意識，水量浪費嚴(yán)重。如此惡性循環(huán)，水資源供給日趨緊張，缺水問題日益嚴(yán)重。

水價構(gòu)成的不合理，制約著末級渠系工程長效運行機制的建立。昭平臺灌區(qū)目前的水價構(gòu)成由于受政策影響，只反映了骨干工程建設(shè)與管理的投入，沒有體現(xiàn)和反映末級渠系工程建設(shè)與管理的成本費用，直接影響了農(nóng)民參與灌溉用水管理和工程建設(shè)管理的積極性，制約了末級渠系工程良性運行長效機制的建立。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，計量設(shè)施不完善

昭平臺灌區(qū)始建于1966年，因受當(dāng)時主客觀因素制約，工程標(biāo)準(zhǔn)低，配套率低。80年代后，特別是1998年續(xù)建配套項目建設(shè)以來，昭平臺灌區(qū)干支渠工程得到了明顯改善。但是，斗渠及其以下的渠系工程仍普遍破損嚴(yán)重，輸水工程不全，控制工程不完善，水量損失較大，仍舊制約著灌區(qū)工程效益的發(fā)揮；加之，干渠以下計量設(shè)施嚴(yán)重缺失，農(nóng)業(yè)用水無法計量到農(nóng)口、收費到農(nóng)戶，給灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費計收和改革工作造成了很大困難。

（三）末級渠系管理缺位，用水秩序混亂

昭平臺灌區(qū)是分級管理的灌區(qū)，實行用水統(tǒng)管，工程分管。灌區(qū)干、支渠以上工程設(shè)施屬國家所有，由專管理單位和受益縣水利部門管理使用。而斗渠及以下田間工程屬集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心及所在村民委員會管理使用，即基層政府自建自管。

由于鄉(xiāng)級水管單位的撤消合并，水利工程管理主體缺位。尤其是農(nóng)村稅費改革后，取消“兩工”，實行“一事一議”，各基層政府對農(nóng)業(yè)水費收入存在誤解，而對農(nóng)業(yè)灌溉放任自流，對農(nóng)民用水缺乏引導(dǎo)；加之群管組織匱乏，致使抗旱灌溉中，前期零敲碎打、后期爭搶不下，上游大水漫灌、下游望“水”欲穿。這種用水無組織、灌溉無秩序，導(dǎo)致了水量浪費嚴(yán)重，經(jīng)營單位虧損慘重，大大增加了灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費改革和運行機制建立的難度。

四、農(nóng)業(yè)水費改革推進的建議

（一）加強農(nóng)業(yè)用水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善計量設(shè)施

農(nóng)業(yè)用水的有效控制和準(zhǔn)確計量是水費計收的必要條件，灌溉系統(tǒng)配套與改造是水費改革的基礎(chǔ)。水費改革的根本目的是促進節(jié)約用水、高效用水，只有解決了用水的計量問題和控制問題，并逐步劃小量水單元，才能促使用水戶或用水組織節(jié)約用水，才能為定額管理、累進加價創(chuàng)造條件。才有真正意義的節(jié)約用水、高效用水。

（二）完善計劃用水、合同供水制度，推行超定額用水累進加價計價制度

除繼續(xù)完善執(zhí)行計劃用水、合同供水制度，按計量收費之外，還要有計劃實施超定額累進加價制度。即：實行定額供水，在定額之內(nèi)用水，按基本水價收費，超過定額部分，分級實行不同水價，超出越多，水價越高。充分利用價格杠桿調(diào)整用水，促進水資源的優(yōu)化配置，促進節(jié)水。

（三）改進末級渠系的管理，大力推廣用水戶參與管理模式

目前以發(fā)展用水戶協(xié)會,促進農(nóng)民參與的灌區(qū)參與式灌溉管理正逐漸被子推廣并成為灌工經(jīng)營管理體制改革的主要方向。其中，完全自主管理灌排區(qū)（SIDD）是代表我國灌溉體制改革前進方向的一種新型模式，主要是通過組建供水公司和用水戶協(xié)會，建立符合市場機制的供用水管理制度，實現(xiàn)用水戶自主管理灌排區(qū)水利設(shè)施和有償用水，保證灌區(qū)的良性運行。昭平臺灌區(qū)結(jié)合自身特點和實際情況，在末級渠系管理中著力推廣了3種用水戶參與管理形式：供水公司（或供水服務(wù)中心）+農(nóng)民用水協(xié)會的形式；建立支渠用水者協(xié)會的用水戶參與形式；單村干斗、干農(nóng)渠道，依托村委會的用水戶參與灌溉管理的形式。截止目前，灌區(qū)共建立供水公司2個，用水者協(xié)會11個，覆蓋灌溉面積1.65萬hm2。

近幾年，由于這些公司、協(xié)會的積極參與和用水農(nóng)戶的直接參與，減少了中間環(huán)節(jié)，使用水戶能夠“用明白水、交放心錢”，提高了用水戶交費自覺性，調(diào)動了用水戶節(jié)水意識，收費、節(jié)水及工程管理效果均顯著。

實踐證明，這種用水戶參與管理模式是可行的，其措施得力、收效良好，其在全灌區(qū)廣泛推廣迫在眉睫。我們既要積極支持引導(dǎo)廣大用水戶參與管理，又要努力培育和調(diào)動各級管水人員和用水戶的積極性和創(chuàng)造性，力爭全員參與灌區(qū)高效發(fā)展、農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)民減負(fù)工作。

（四）逐步提高農(nóng)業(yè)水價，實行終端水價制度

在增加投入、完善配套措施的基礎(chǔ)上，以保障糧食安全和農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)為前提，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)水價，逐步達到成本水價，促使農(nóng)民節(jié)約用水，推動灌區(qū)良性運行。

實行終端水價制度，采用“一價到戶”、“一票到戶”的“終端水價”，增加農(nóng)業(yè)水價管理的透明度，杜絕截留、挪用水費，自覺接受群眾的監(jiān)督，促進節(jié)水增效，從根本上推動水費改革。

［1］王 英，何曉華.淺談農(nóng)八師農(nóng)業(yè)水價改革[J].水利建設(shè)與管理,2007（9）.