淺議新形勢下的城市規(guī)劃管理

許雅紅

張家口市城鄉(xiāng)規(guī)劃局

改革開放以來,我國的城市建設(shè)和發(fā)展步入了一個新的時期,形勢很好,城市正處于一系列激烈的社會經(jīng)濟變革之中,面對經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市急劇擴張和城市化進程日益加速等諸多變化,傳統(tǒng)城市規(guī)劃受到了空前的挑戰(zhàn).城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)如何在市場經(jīng)濟的大潮中把握好規(guī)劃原則,適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變,真正地發(fā)揮政府職能部門重要作用,是擺在我們面前一個十分重要的課題.因此,有必要對當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題以及原因進行分析,尋求解決對策,使我們的城市規(guī)劃和建設(shè)事業(yè)沿著健康的發(fā)展道路不斷前行.

1 正確認識當(dāng)前面臨的新形勢

1.1 城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

在計劃經(jīng)濟條件下,城市規(guī)劃被認為是“國民經(jīng)濟計劃的繼續(xù)和延伸”.因此,城市規(guī)劃對城市建設(shè)的調(diào)控主要采取的是一種機械的目標(biāo)管理和計劃控制的方式.但是隨著改革開放不斷深入,社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立,城市建設(shè)也逐步由以前的政府投資行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)為主的多元投資行為.城市的開發(fā)建設(shè)表現(xiàn)為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系,或者是經(jīng)濟法人與公眾利益的關(guān)系.傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟條件下形成的城市規(guī)劃體制無論在自身機構(gòu)、管理機制,還是規(guī)劃方法等方面都難以適應(yīng)這種新的經(jīng)濟關(guān)系.

主要表現(xiàn)在,一是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃對城市土地和空間資源價值認識不足,造成國有資產(chǎn)流失,城市建設(shè)資金短缺;二是傳統(tǒng)的規(guī)劃管理強調(diào)的是計劃性和強制性,若嚴(yán)格按照城市規(guī)劃進行管理,則投資商沒有任何選擇余地,容易影響投資商的積極性,若規(guī)劃執(zhí)法不嚴(yán)又容易產(chǎn)生各種腐敗現(xiàn)象;三是城市規(guī)劃代表的是城市的整體利益和長遠利益,目前我們低規(guī)格的城市規(guī)劃管理機構(gòu),難以承擔(dān)起市場經(jīng)濟條件下調(diào)整和協(xié)調(diào)經(jīng)濟法人與公眾利益關(guān)系的職能;四是傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規(guī)劃,規(guī)劃缺乏實施可行性論證和評估,造成了規(guī)劃的目標(biāo)過于僵化,實施中缺乏可操作性,難以適應(yīng)干變?nèi)f化的市場,從而造成大面積的違法建設(shè);五是傳統(tǒng)城市規(guī)劃關(guān)注的是既定規(guī)劃藍圖的實現(xiàn),而忽視了城市規(guī)劃對城市土地開發(fā)過程的調(diào)控功能,容易引起土地的投機活動;六是市場經(jīng)濟條件下投資商對經(jīng)濟效益過度追求往往會侵害公眾的利益,造成土地浪費、環(huán)境污染等問題,而作為城市整體利益的代表,城市規(guī)劃部門難以對這類行為進行有效的干預(yù)和調(diào)控,使得公眾利益受到損害,社會公益事業(yè)的建設(shè)得不到有效保障;等等.

歸結(jié)起來就是,我們傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理機制還難以協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的多種經(jīng)濟法人之間以及多種經(jīng)濟法人與公眾之間的利益關(guān)系.這就是我們面臨的一個新的挑戰(zhàn).

1.2 如何迎接這一挑戰(zhàn)

首先,要樹立規(guī)劃的資源意識.城市規(guī)劃不僅是一種重要資源,而且是一種能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的資源.市場經(jīng)濟條件下,土地使用權(quán)的取得主要通過有償出讓、轉(zhuǎn)讓.土地出讓轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵是土地開發(fā)價值問題.盡管影響土地開發(fā)價值的因素是多方面的,但就具體某一塊用地來說,它的價值往往由城市基礎(chǔ)設(shè)施配套完善情況和城市規(guī)劃確定的開發(fā)條件來決定.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須服從城市規(guī)劃”的規(guī)定,明確了城市開發(fā)用地的性質(zhì)、功能和容積率等開發(fā)要求由城市規(guī)劃來確定,這些開發(fā)要求直接左右著開發(fā)效益.因此,通過城市規(guī)劃的科學(xué)測算,合理確定開發(fā)商與城市政府收益分配比例,可以為政府籌集大量的建設(shè)資金.具體地說,城市建設(shè)中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開店”等用地性質(zhì)功能的改變都可以產(chǎn)生很高的級差收益,但這不是項目開發(fā)本身產(chǎn)生的,而是政府長期基礎(chǔ)設(shè)施投入的結(jié)果.這些收益不能全部納入開發(fā)商的口袋,而要通過規(guī)劃的手段,使政府基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的收益回流到政府的口袋中,為城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件.因此,從一定意義上說,城市規(guī)劃直接創(chuàng)造了經(jīng)濟效益.

其次,要把市場機制引入城市規(guī)劃,規(guī)劃管理要靠“兩手”.市場經(jīng)濟是以市場方式按價值規(guī)律配置資源的一種經(jīng)濟方式,市場經(jīng)濟條件下,城市一切經(jīng)濟活動都直接或間接處于市場關(guān)系之中,市場機制是推動生產(chǎn)力要素流動和城市土地資源優(yōu)化配置的基本運行機制.這種運行機制對形成城市土地市場和帶動城市建設(shè)起了十分重要的的作用.在這種運行機制下,如果城市規(guī)劃不利用市場調(diào)節(jié)這只“無形的手”,就無法對城市建設(shè)實施有效的調(diào)控.當(dāng)然,城市規(guī)劃工作從本質(zhì)上說是一種政府行為,無論在什么體制下都是以政府的管理或干預(yù)的形式維護公眾利益的一種社會力量.在市場經(jīng)濟條件下,開發(fā)商追求的是最高最大的利潤,這種對經(jīng)濟效益的過度追求往往會造成對公眾利益的侵害.市場土地供給的有限性與價格的上漲趨勢也往往會導(dǎo)致土地投機活動.市場調(diào)節(jié)的結(jié)果也往往致使直接經(jīng)濟效益高的項目吸引了很多投資者,而維護城市正常功能的綠地、道路交通設(shè)施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資,只能依靠代表社會整體利益的城市規(guī)劃的調(diào)控來加以解決.如不加以控制和引導(dǎo),市場機制很容易導(dǎo)致城市建設(shè)的盲目性和城市功能失調(diào).因此,在社會主義市場經(jīng)濟條件下,規(guī)劃管理工作既不能單靠行政手段進行控制,也不能僅靠市場調(diào)節(jié)進行規(guī)范,而要靠“兩手”,一是行政法規(guī)“有形的手”,二是市場調(diào)節(jié)“無形的手”.

2 城市規(guī)劃管理對投資環(huán)境的影響

城市規(guī)劃管理因其工作的綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、周期性,對投資環(huán)境的影響是全方位、多層次的,概括起來有以下幾個方面:

引導(dǎo):城市規(guī)劃管理對投資引導(dǎo)通常通過公共政策制定、規(guī)劃的編制和規(guī)劃信息的管理來實現(xiàn).通過總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃對城市的自然資源進行配置,對自然環(huán)境的利用提出要求,對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)作出安排,對城市功能進行布局,對城市土地的開發(fā)方式(序列、時間、開發(fā)強度等)作出規(guī)定.

調(diào)控:城市規(guī)劃管理是政府對經(jīng)濟實行調(diào)控的主要手段之一.一方面,城市規(guī)劃管理可以協(xié)調(diào)不同利益主體(如政府與投資者、投資者與投資者、投資者與當(dāng)?shù)鼐用?之間的利益關(guān)系;另一方面,城市規(guī)劃管理可以控制投資開發(fā)方向、結(jié)構(gòu)、空間、速度、節(jié)奏,它對投資的調(diào)控主要是通過規(guī)劃編制、規(guī)劃政策和規(guī)劃項目的審批來實現(xiàn).例如,以商住樓為主體的房地產(chǎn)投資過猛時,可以通過嚴(yán)格限制其它用地性質(zhì)改為商住樓用地性質(zhì),嚴(yán)格控制商住樓用地的開發(fā)強度,嚴(yán)格要求商住樓規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量,嚴(yán)格履行審批程序等措施對其抑制.

規(guī)范:投資行為是一個市場行為,而沒有規(guī)范的市場行為只會導(dǎo)致市場秩序的混亂和投資的失敗.規(guī)范的市場才能使投資者(尤其是中長期投資者、境外投資者)有安全感.城市規(guī)劃管理對投資行為的規(guī)范作用是通過規(guī)劃編制管理、規(guī)劃審批管理和規(guī)劃監(jiān)察管理來實現(xiàn)的,它告訴投資者應(yīng)該干什么,不應(yīng)該干什么.如果投資者犯規(guī),則將受到糾正.

保障:投資是有風(fēng)險的,這種風(fēng)險來自許多方面,其中一個風(fēng)險來自于他人對投資者利益的侵犯和損害.城市規(guī)劃管理對投資者合法利益的保障作用通過規(guī)劃審批管理和規(guī)劃監(jiān)察管理來實現(xiàn).例如,當(dāng)投資者已獲得一塊土地開發(fā)的合法權(quán)力時,他人在該塊土地上違法進行建設(shè),導(dǎo)致投資者在資金、機會、土地等方面的損失,這時對違法建設(shè)的查處就是對投資者合法權(quán)益的保護和對違法者的懲罰.

服務(wù):投資需要服務(wù),這種服務(wù)來自各方面.規(guī)劃管理也是一種服務(wù),它對投資者的服務(wù)主要通過城市規(guī)劃行政主管部門的服務(wù)來體現(xiàn).規(guī)劃局機構(gòu)設(shè)置和運轉(zhuǎn)效率、規(guī)劃管理人員的服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣、規(guī)劃局形象好壞等等,都會直接影響投資者的心理行為和投資效果.例如,規(guī)劃管理人員的腐敗會直接增大投資者的成本,增加投資風(fēng)險;反之,良好的服務(wù)會增加投資者成功的機會,減少投資失敗的可能.

3 規(guī)劃管理體制改革

3.1 規(guī)劃管理的重點由開發(fā)轉(zhuǎn)向保護,實行“四線”管制

規(guī)劃編制和管理的重點從確定開發(fā)建設(shè)項目轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惔嗳踬Y源的有效保護利用和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局,為了保護不可再生資源,建設(shè)部推行了綠線管制、紫線管制、藍線管制、黃線管制的“四線”管制方法,即城市的綠地系統(tǒng)、歷史文化保護區(qū)和歷史街區(qū)、水系、城市干道等重要基礎(chǔ)設(shè)施及周邊土地通過規(guī)劃劃定四線范圍,一旦經(jīng)過審批,要執(zhí)行嚴(yán)格的管制,任何人不得隨意改變,原則上不得調(diào)整.實行四線管制,有效地保護了城市歷史資源、生態(tài)資源、空間資源,防止由于錯誤決策而造成的城市資源的不可挽回的損失.

3.2 集中、統(tǒng)一規(guī)劃管理權(quán)

城市各類開發(fā)區(qū)以及大學(xué)城、科技園、度假區(qū)的規(guī)劃等必須符合城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃,由市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門統(tǒng)一管理.

3.3 建立派駐規(guī)劃督察員制度,加強規(guī)劃實施的層級監(jiān)督

只有制度才能保證和維護監(jiān)督,沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督.在這些年的規(guī)劃管理實踐中,很多地方存在著事前基本沒有監(jiān)督,事中基本缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象.開展派駐城市規(guī)劃督察員制度,這是在現(xiàn)有多種監(jiān)督形式基礎(chǔ)上嘗試建立的一項新的監(jiān)督制度,核心是通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員,依據(jù)法律法規(guī)和經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃對項目實施事前、事中監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為.這樣有利于強化層級監(jiān)督,建立快速反饋和處理機制,防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失.

3.4 建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度

要將規(guī)劃管理的行政責(zé)任具體分解落實,使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各項工作任務(wù),包括規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)劃實施的監(jiān)管,都有明確具體的責(zé)任主體,責(zé)任和權(quán)力相符.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的行政責(zé)任主體,是各級政府領(lǐng)導(dǎo)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門領(lǐng)導(dǎo)和直接管理工作人員.對于由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中的各種違法違規(guī)行為造成的后果,要追究直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;對于造成嚴(yán)重影響和重大損失的,還要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;對違法建設(shè)不依法查處的,要追究城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的責(zé)任.城市規(guī)劃行政決策法律責(zé)任的確立,其目的在于保護行政管理的法律秩序,保障國家、市民、開發(fā)商的權(quán)益,制約和預(yù)防決策違法行為,推進城市規(guī)劃行政決策的科學(xué)化.

3.5 健全規(guī)劃編制和管理的組織體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制過程實質(zhì)上是一個技術(shù)立法的過程,不僅要求編制者具有良好的政治修養(yǎng)、專業(yè)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì),而且對于規(guī)劃對象要有相當(dāng)?shù)氖煜こ潭群屯笍氐恼J識.規(guī)劃需要不斷總結(jié)和修編,一旦開展起來,將成為一項需要長期堅持和跟蹤的日常工作.這就使得建立一支穩(wěn)定的高素質(zhì)編制隊伍十分重要.

3.6 改革和完善決策機制

正確決策是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作成功的重要前提.避免因決策失誤造成的重大損失是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作效能的基本前提.規(guī)劃的制定和實施必須充分發(fā)揚民主,改進公眾參與的方式,推進規(guī)劃的社會化程度;完善重大決策的規(guī)則和程序,建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項的社會公示和聽證制度,完善專家咨詢制度.

3.7 加強規(guī)劃行業(yè)管理

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,城市大規(guī)模建設(shè),規(guī)劃編制等規(guī)劃服務(wù)的業(yè)務(wù)量繁多,規(guī)劃成果的商品屬性突出,社會責(zé)任被弱化,導(dǎo)致規(guī)劃成果質(zhì)量參差不齊,更有編制單位為迎和出資方的要求,而違背規(guī)劃原則編制規(guī)劃.因此要建立有效的市場管理機制和行業(yè)自律機制,使城市規(guī)劃編制人員樹立正確的指導(dǎo)思想,克服規(guī)劃編制過程中的浮躁心態(tài),促進規(guī)劃編制的科學(xué)性.

4 結(jié)束語

規(guī)劃管理應(yīng)具有前瞻性,應(yīng)能預(yù)測城市經(jīng)濟發(fā)展動向,并及時調(diào)整策略與手段,對投資環(huán)境的改善應(yīng)該更多起引導(dǎo)作用,而少使用制約手段.規(guī)劃管理與投資環(huán)境是一個動態(tài)平衡的開放系統(tǒng).目前中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略為中西部地區(qū)的發(fā)展帶來了前所未有的機遇,同時也帶來了極大的挑戰(zhàn).西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策已經(jīng)開始吸引一些人才、資金、技術(shù)進入西部地區(qū),但相應(yīng)的配套軟硬件環(huán)境卻不盡如人意,這主要表現(xiàn)在政府觀念開放程度不夠、市場經(jīng)濟意識不夠、招商引資的基礎(chǔ)性工作不夠、基礎(chǔ)設(shè)施條件較差、辦事效率低、官僚作風(fēng)嚴(yán)重等等.從而影響招商引資的進程.如何把握好城市規(guī)劃與投資環(huán)境的關(guān)系,充分了解和努力發(fā)揮城市規(guī)劃對投資環(huán)境的作用,以營造最佳投資環(huán)境,是城市規(guī)劃管理者應(yīng)該認真加以研究的重要課題.