返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓的問題與對策研究

姜 濤，李福來

（1.南京農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，江蘇 南京 210095；2.黑龍江水產(chǎn)研究所，黑龍江 哈爾濱 150076）

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2008年底我國農(nóng)民工人數(shù)已達2.26億，其中進城務(wù)工約1.3億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的近40%。這支勞動力大軍為我國經(jīng)濟發(fā)展作出了卓越貢獻；但農(nóng)民工技能水平較低的現(xiàn)實嚴重制約了其在經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮更大作用。2006年《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》顯示，我國農(nóng)村勞動力中沒有接受過技術(shù)培訓的高達76.4%[1]，這不僅影響到農(nóng)民工自身的生存與發(fā)展，還直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代和社會的和諧穩(wěn)定。這一問題在金融危機的沖擊下變得更為突出和緊迫。中國社科院2009年《社會藍皮書》指出，受金融危機影響，沿海地區(qū)部分外向型企業(yè)出現(xiàn)停產(chǎn)甚至倒閉，這些企業(yè)多屬勞動密集型行業(yè)，是農(nóng)民工最集中的就業(yè)部門，缺乏勞動技能、社會保障相對脆弱的農(nóng)民工成為裁員的首要對象[2]，他們的無奈之舉只能是：返鄉(xiāng)。加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，是解決“三農(nóng)”問題、增強農(nóng)民工就業(yè)能力的重要途徑，也是應(yīng)對金融危機、推進城市化進程的戰(zhàn)略舉措。

1 返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓現(xiàn)狀與問題

返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣。僅政府部門就涉及農(nóng)業(yè)部、勞動保障部、教育部、財政部等部委和各級地方政府；用工企業(yè)幾乎涵蓋各行各業(yè)；受訓農(nóng)民工人數(shù)眾多且地域廣泛。雖經(jīng)各方努力，在農(nóng)民工職業(yè)培訓方面進行了積極的探索，取得了長足發(fā)展，但在新的經(jīng)濟形勢下又增添了不少新問題。

1.1 政府的角色定位與職能界定不清晰

客觀地說，在農(nóng)民工職業(yè)培訓方面，政府已經(jīng)給與充分重視，先后發(fā)布《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓的規(guī)劃》、《2003—2007年教育振興行動計劃》等一系列政策。2008年11月針對因金融危機農(nóng)民工返鄉(xiāng)的現(xiàn)實情況，《教育部關(guān)于中等職業(yè)學校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展職業(yè)培訓工作的緊急通知》正式下發(fā)。在實踐上，“陽光工程”、“春風行動”已惠及千萬農(nóng)民工。但政府若定位在政策的制定者和實踐活動的推動者，還遠遠不夠?，F(xiàn)實中，政府角色定位與職能界定不清晰帶來了一系列問題，具體表現(xiàn)在：

1.1.1 培訓經(jīng)費投入不足 《培訓規(guī)劃》規(guī)定：“農(nóng)民工培訓經(jīng)費實行政府、用人單位和個人共同分擔的投入機制?！钡珜θ绾畏謸謸鷺藴实葐栴}都未作出明確規(guī)定[3]。各級政府投入的培訓資金，相對于2億多農(nóng)民工而言仍然是杯水車薪。尤其是農(nóng)民工輸出地既面臨很大的人數(shù)壓力，又往往是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，當?shù)卣斦緛砭秃芾щy，能夠用于農(nóng)民工職業(yè)培訓的支出有限；而農(nóng)民工輸入地政府并不把外來農(nóng)民工納入當?shù)芈殬I(yè)培訓范疇，雙方博弈的結(jié)果往往因陷入“囚徒困境”而都不愿承擔培訓經(jīng)費，政府培訓經(jīng)費投入嚴重不足。

1.1.2 農(nóng)民工職業(yè)培訓與就業(yè)的信息平臺搭建不夠完善 返鄉(xiāng)農(nóng)民工接受職業(yè)培訓、尋找再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會都離不開及時準確的培訓就業(yè)政策和信息；用工企業(yè)也需要及時傳送崗位、工種等用工信息；培訓機構(gòu)更需要通過信息平臺及時了解剩余勞動力和求職意向等信息。然而這樣廣受需求的信息平臺到目前為止還處于沒有規(guī)范、沒有約束的混亂狀態(tài)，廣大農(nóng)民工無法從正規(guī)渠道獲得真實可信的培訓和就業(yè)信息。政府部門作為公共服務(wù)的提供者，有責任也有能力建立并完善農(nóng)民工職業(yè)培訓和就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息平臺。

1.2 農(nóng)民工職業(yè)培訓意愿和行為呈現(xiàn)非對稱性

相關(guān)調(diào)查與分析結(jié)果顯示，絕大多數(shù)農(nóng)民工有著比較強烈的接受培訓、獲得技能的愿望。特別是返鄉(xiāng)農(nóng)民工，城市打工生涯使他們既有因掌握相關(guān)技術(shù)而獲得工作機會提高收入的經(jīng)驗，也有因技術(shù)能力欠缺被迫返鄉(xiāng)的教訓。然而相關(guān)調(diào)查結(jié)果也顯示，真正能夠參加職業(yè)培訓的農(nóng)民工比例非常低，農(nóng)民工職業(yè)培訓意愿與行動間的非對稱性已成為阻礙農(nóng)民工職業(yè)培訓進一步發(fā)展的“瓶頸”。

1.3 企業(yè)參加農(nóng)民工職業(yè)培訓的積極性不高

企業(yè)是農(nóng)民工人力資本投入的直接收益者，本應(yīng)對農(nóng)民工職業(yè)培訓負有不可推卸的責任。但現(xiàn)實情況是，很多企業(yè)在政府難以干預(yù)的情況下，逃避政府的監(jiān)管，以各種理由推托培訓責任，“搭便車”、“坐享其成”的傾向性很明顯。雖然相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定企業(yè)必須對勞動者進行職業(yè)培訓，要求按照職工工資總額的1.5%提取教育培訓經(jīng)費，并予以稅前列支，但很多企業(yè)將培訓經(jīng)費僅用于高級管理人員的培訓、考察等，用于一般職工的很少，而用于農(nóng)民工職業(yè)培訓的更是少之又少，一般只在農(nóng)民工進入企業(yè)時進行一次“上崗培訓”，其培訓內(nèi)容也僅是關(guān)于企業(yè)內(nèi)部紀律和規(guī)范，專業(yè)技能方面的培訓則很少[4]。

1.4 職業(yè)培訓資源整合不夠，缺乏長效機制

農(nóng)民工職業(yè)培訓機構(gòu)雖多，但在職能上既存在交叉和重疊也存在真空和盲點。培訓資源各自為陣，職業(yè)培訓市場無序競爭，無法建立長效管理機制，具體表現(xiàn)在：

1.4.1 職業(yè)培訓服務(wù)體系不健全 我國農(nóng)民工職業(yè)培訓的服務(wù)體系尚處于起步階段；勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺尚未搭建，宣傳工作力度不夠、信息渠道不暢；農(nóng)民工對培訓和就業(yè)信息、補貼政策和方式不夠了解。這些都影響了農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的積極性，難以吸引社會資金投入農(nóng)民工職業(yè)培訓。

1.4.2 職業(yè)培訓適應(yīng)性不夠、實效性不強 有些培訓機構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，培訓缺乏針對性。相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，在接受培訓的人員中，70%以上接受的是縫紉、餐飲等培訓，這些工種的社會需求已基本飽和，而電子加工、機械操作、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的人員需求量較大，但開展這些培訓的機構(gòu)少，費用高，這些行業(yè)的培訓人數(shù)遠不能滿足社會需求。

2 返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓相關(guān)利益主體分析

2.1 政府參與農(nóng)民工職業(yè)培訓的行為分析

農(nóng)民工職業(yè)培訓從經(jīng)濟性質(zhì)看屬于典型準公共品，兼具公共品和私人品的特征：在消費上具有一定的排他性，同時又具有正的外部經(jīng)濟性，為社會成員共同享受。其公共性特征決定農(nóng)民工職業(yè)培訓主要應(yīng)由政府提供，其私人性特征決定農(nóng)民工自身應(yīng)承擔一定培訓成本。

從財政收入的集中性來看，財政收入歸政府收入和支配，在國民收入分配中占主導地位，可以在全社會范圍內(nèi)重新分配。相對于財政收入，居民收入、企業(yè)收入分屬于不同的企業(yè)和個人，在絕對量和相對量上，其范圍和能力都是有限的[5]。農(nóng)民工職業(yè)培訓必須由政府發(fā)揮其在國民收入分配中的主導地位和作用。

2.2 農(nóng)民工參與職業(yè)培訓的行為分析

作為理性的經(jīng)濟人，農(nóng)民工意識到增加人力資本投資能夠產(chǎn)生預(yù)期收益。因此，相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明農(nóng)民工有強烈的接受職業(yè)培訓的意愿，但他們的行為選擇卻要受到成本收益的約束。農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的成本包括顯性成本，如培訓費、交通費、食宿費等，還包括隱性成本，如因時間和精力的占用而放棄的經(jīng)濟收入等。所有這些成本都是農(nóng)民工可以預(yù)見并將由自己承擔的。決定其是否參加培訓的另一因素是其預(yù)期收益，預(yù)期收益取決于經(jīng)過培訓后可能獲得的崗位平均工資水平和獲得該崗位的概率[6]。只有當預(yù)期收益大于所要支付的成本時，農(nóng)民工才會選擇將接受培訓的意愿付諸實施。

2.3 用工企業(yè)參與農(nóng)民工職業(yè)培訓行為分析

用工企業(yè)是農(nóng)民工職業(yè)培訓的直接收益者。企業(yè)又是以價值最大化為目標的經(jīng)濟實體，他們參與農(nóng)民工職業(yè)培訓是一種投資行為，其收益則來自于農(nóng)民工接受培訓后技能的提高帶來的收益。然而由于農(nóng)民工職業(yè)培訓的準公共產(chǎn)品的特性使其具有“溢出效應(yīng)”，承擔農(nóng)民工職業(yè)培訓成本，為培訓“買單”的企業(yè)不一定能夠獲得主要收益[7]。并且農(nóng)民工是特殊的被投資對象，具有流動性，尤其當培訓后隨著農(nóng)民工人力資本的增加，其與企業(yè)談判的能力和資本也增強了，可能會加速其流動性，追逐利潤最大化的用工企業(yè)確實沒有對農(nóng)民工進行職業(yè)培訓的動機。

2.4 培訓機構(gòu)參與農(nóng)民工職業(yè)培訓行為分析

我國現(xiàn)有培訓機構(gòu)主要是職業(yè)中學和成人學校、就業(yè)訓練中心、民辦職業(yè)培訓機構(gòu)。在市場經(jīng)濟條件下，其培訓服務(wù)行為都服從于追求利益最大化目標，與其他受訓群體相比，培訓機構(gòu)獲得的收益也并不因為對象的不同而改變。因而，對最大化效益的追求產(chǎn)生了很多非正規(guī)的職業(yè)培訓機構(gòu)，造成了農(nóng)民工職業(yè)培訓機構(gòu)的混亂和無序競爭。

3 促進返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓的對策建議

3.1 確立政府主導地位，強化政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能

農(nóng)民工職業(yè)培訓的準公共品性質(zhì)決定了政府必須有所作為，政府在農(nóng)民工職業(yè)培訓中占主導地位，除了加大直接財政資金的投入力度，優(yōu)化資金投入方式外，還應(yīng)充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體的矛盾與沖突。

3.1.1 嘗試在全國范圍內(nèi)推廣使用教育券 教育券是政府將用于教育的公共經(jīng)費以憑證的形式直接發(fā)給受培訓者，受培訓者以此來支付所選培訓機構(gòu)教育費用的支付形式。教育券作為準公共品供給主體選擇機制，使培訓經(jīng)費由“隱性補貼”變“顯性補貼”，有效地提高財政資金的利用效率。由中央財政補貼的資金對應(yīng)發(fā)行全國通用教育券，按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要發(fā)至各地返鄉(xiāng)農(nóng)民工手中。返鄉(xiāng)農(nóng)民工憑教育券選擇在勞務(wù)輸出地或輸入地接受他們所急需的職業(yè)培訓。培訓機構(gòu)將收取的教育券集中至相應(yīng)部門申領(lǐng)由中央財政支付的培訓費用，可以化解勞務(wù)輸出地與輸入地在培訓資金投入上的矛盾，避免現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)的欠發(fā)達地區(qū)補貼發(fā)達地區(qū)的不合理現(xiàn)象。各地方政府可根據(jù)自身財力水平發(fā)行僅限本地區(qū)使用的地方教育券，實現(xiàn)地方政府對返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓的補貼。教育券可以有效提高返鄉(xiāng)農(nóng)民工接受職業(yè)培訓的實際支付能力，手中握有教育券的農(nóng)民工可以綜合考慮自身就業(yè)需求對培訓機構(gòu)考察后選擇合適的培訓機構(gòu)和項目。由于教育券的持有者擁有自主選擇權(quán)，辦有特色、有實效的培訓機構(gòu)才能吸引更多的返鄉(xiāng)農(nóng)民工，獲得更多的教育券形式的培訓經(jīng)費，通過教育券可以實現(xiàn)市場機制對培訓教育資源的優(yōu)化配置。最后，在現(xiàn)有信息技術(shù)支持下，教育券可以記載豐富的職業(yè)培訓個人及過程信息資料，通過跟蹤調(diào)查反饋信息，可以有效扼制弄虛作假，騙取財政補貼的不良現(xiàn)象。

3.1.2 充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能 政府應(yīng)進一步建立健全返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓的法律法規(guī)體系，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確責任，發(fā)揮有關(guān)部門的優(yōu)勢和作用，調(diào)動各方積極性，引導職業(yè)培訓機構(gòu)和勞務(wù)輸出機構(gòu)在自愿的基礎(chǔ)上建立合作伙伴關(guān)系，通過簽訂培訓訂單或輸出協(xié)議，實現(xiàn)培訓與輸出的良性互動。政府應(yīng)盡快建立面向農(nóng)村的培訓、管理和服務(wù)相結(jié)合的市場信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，形成包括信息發(fā)布、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹、跟蹤服務(wù)在內(nèi)的社會化就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，幫助返鄉(xiāng)農(nóng)民工充分了解有關(guān)政策和信息；通過正規(guī)網(wǎng)站發(fā)布勞動力市場供求信息，并對用工需求進行分析研究，對未來一段時間的經(jīng)濟形勢、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)進行預(yù)測。這可方便返鄉(xiāng)農(nóng)民工根據(jù)自己的具體情況選擇培訓內(nèi)容和就業(yè)方向，也便于培訓機構(gòu)在培訓過程中隨時了解勞動力市場的供求關(guān)系變化。從而培訓機構(gòu)可以市場需求為導向，及時調(diào)整培訓專業(yè)和培訓規(guī)模，共建立返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓各利益主體和諧發(fā)展的培訓體系。

3.2 構(gòu)建并完善市場化運作的農(nóng)民工職業(yè)培訓長效機制

要實現(xiàn)我國有限教育資源的合理優(yōu)化配置，就必須引入競爭機制，實現(xiàn)市場化運作。運用市場化方式選擇和明確培訓者、培訓對象和培訓項目，結(jié)合培訓質(zhì)量資格認證評審制度，提高培訓質(zhì)量。進一步規(guī)范勞動力市場強制實行準入制度，大力推行職業(yè)資格證書制度。就業(yè)率是職業(yè)培訓效果的主要評價指標，在接受培訓的農(nóng)民工和為接受培訓的農(nóng)民工的就業(yè)市場競爭中，接受過職業(yè)培訓并取得職業(yè)資格證書的獲得更多的就業(yè)機會和更高的收入，而未接受職業(yè)培訓的則在競爭中處于劣勢。就業(yè)準入制度和職業(yè)資格證書制度通過市場化手段建立良性競爭的外在環(huán)境，推動農(nóng)民工職業(yè)培訓的發(fā)展，有利于建立和完善符合中國國情、體現(xiàn)以政府為主導的市場化運作的農(nóng)民工職業(yè)培訓長效機制。

3.3 創(chuàng)新培訓模式，更新培訓內(nèi)容，增強培訓效果

返鄉(xiāng)農(nóng)民工既有傳統(tǒng)農(nóng)民工的共性，也有自身的特點，有相當一部分的返鄉(xiāng)農(nóng)民工具有多年城市打工經(jīng)驗，掌握生產(chǎn)技術(shù)，了解市場規(guī)則，積累了資金。對于這部分農(nóng)民工，應(yīng)鼓勵他們利用積累的資金、技術(shù)等創(chuàng)業(yè)資源返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，相應(yīng)地，對他們進行職業(yè)培訓應(yīng)著重于開展法律法規(guī)、經(jīng)營管理、科學技術(shù)培訓，提高經(jīng)營管理水平和創(chuàng)業(yè)能力；對于還有意再就業(yè)的農(nóng)民工則應(yīng)進行專項業(yè)務(wù)技能培訓，使其在經(jīng)濟復蘇時更有競爭力重新就業(yè)。由國際勞工組織開發(fā)的MES（適于就業(yè)技能的模塊組合）課程模式是目前比較適合農(nóng)民工培訓的模式。MES的課程內(nèi)容按職業(yè)領(lǐng)域、工種范圍、工種等級分類，根據(jù)不同崗位的具體任務(wù)和技能要求，編制適應(yīng)崗位需要的培訓材料。這種任務(wù)導向型的“模塊式職業(yè)技能培訓模式”還提供了適于自學的材料，為農(nóng)民工節(jié)省學習時間和費用，是一種值得推廣的返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓的新模式。隨著培訓模式的創(chuàng)新，培訓內(nèi)容應(yīng)以需求為導向適時更新，將職業(yè)技術(shù)技能培訓與引導性培訓相結(jié)合，使農(nóng)民工學有所用，學用結(jié)合。在培訓方式方面，應(yīng)增加遠程培訓、函授培訓、網(wǎng)上培訓，采取靈活的學時制、學分制。在增加培訓項目、擴大培訓規(guī)模的同時，注重實踐環(huán)節(jié)的培訓，加強實訓基地建設(shè)，提高培訓質(zhì)量，增強培訓的實效性。

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