溫春繼 張作潁

（中共廊坊市委黨校，河北 廊坊 065000）

反腐倡廉制度不僅僅是構(gòu)建懲防體系的主要要素之一，而且貫穿于體系建設(shè)的全過(guò)程，是推進(jìn)懲防體系嚴(yán)密有序、環(huán)環(huán)相扣的有力保障。近年來(lái)，按照中央要求，全國(guó)各地以黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制為龍頭，不斷完善反腐倡廉各項(xiàng)制度建設(shè)，這些制度幾乎涵蓋了領(lǐng)導(dǎo)干部可能發(fā)生腐敗的所有環(huán)節(jié)，為有效防治腐敗提供了法規(guī)依據(jù)。但同時(shí)也應(yīng)該看到，當(dāng)前反腐倡廉制度建設(shè)仍存在一些問(wèn)題，必須及時(shí)予以解決，否則會(huì)直接影響反腐敗斗爭(zhēng)工作的深入。

一、反腐倡廉制度建設(shè)面臨的問(wèn)題

（一）制度過(guò)多，效用卻不明顯

1.制度徒具形式。有不少制度的出臺(tái)是應(yīng)付式，即上級(jí)機(jī)關(guān)出臺(tái)了一項(xiàng)制度，下級(jí)機(jī)關(guān)也相應(yīng)出臺(tái)本地、本部門的相關(guān)制度。執(zhí)行制度的保障機(jī)制滯后，制度一出臺(tái)，缺乏后續(xù)的執(zhí)行。以公車管理制度為例，從中央到地方出臺(tái)過(guò)不少關(guān)于公車管理的制度，明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)私駕公車，但目前違反該規(guī)定的現(xiàn)象仍屢禁不止。

2.多數(shù)制度以自律為基點(diǎn)。制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，是一種強(qiáng)制性的要求。然而，現(xiàn)行的很多制度往往缺乏強(qiáng)制性的措施，制度貫徹和實(shí)施是以自覺(jué)遵守為基礎(chǔ)，很多制度事實(shí)上成了一句嚇人的空話，致使在遵守制度的時(shí)候采取了各種變通手段，制度的效用就不能彰顯。

3.制度與制度相碰撞。不少部門為了開(kāi)展順利，就自行出臺(tái)強(qiáng)制措施和制度，就現(xiàn)有的制度來(lái)看，很多都是針對(duì)某一問(wèn)題而制定的，從每個(gè)具體制度看，似乎很周全，沒(méi)有什么漏洞可鉆。但從整體源頭治腐的制度建設(shè)來(lái)看，存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應(yīng)急“單方”問(wèn)題。在執(zhí)行制度規(guī)定時(shí)，使執(zhí)行者常常要問(wèn)“哪個(gè)文件大”、“到底哪個(gè)文件說(shuō)了算”的問(wèn)題。

（二）制度的缺失與制度的漏洞

制度的缺失主要表現(xiàn)在預(yù)警制度的不到位。在現(xiàn)有的制度體系里，制度的形成一般是對(duì)容易出問(wèn)題環(huán)節(jié)的彌補(bǔ)。這樣的制度是一種“亡羊補(bǔ)牢”式的產(chǎn)物，缺乏對(duì)新的苗頭性傾向的預(yù)見(jiàn)和預(yù)防，制度建設(shè)“就事論事”，不利于長(zhǎng)效機(jī)制的建立。以組織人事制度為例，黨風(fēng)廉政“一票否決”等制度，對(duì)輕微的、苗頭性的問(wèn)題進(jìn)行事前預(yù)防，在一定程度上防止了干部“帶病提拔”的現(xiàn)象。從近年來(lái)查處的違紀(jì)違法案件可以看出，大多數(shù)的貪官都存在不同程度作風(fēng)問(wèn)題，而且這些作風(fēng)問(wèn)題在很大程度上促使領(lǐng)導(dǎo)干部走上違紀(jì)違法的道路。

制度的漏洞主要表現(xiàn)在制度的執(zhí)行過(guò)程中。因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的不周全，導(dǎo)致制度起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。如在建設(shè)工程招投標(biāo)項(xiàng)目中，對(duì)掛靠圍標(biāo)、工程分包、借名投標(biāo)、惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等行為仍缺乏有效的監(jiān)管措施，在設(shè)計(jì)變更、資金劃撥、材料采購(gòu)、質(zhì)量監(jiān)理等環(huán)節(jié)有不同程度的失守。尤其對(duì)因設(shè)計(jì)變更而追加資金缺少相應(yīng)的制度規(guī)范，導(dǎo)致一些工程造價(jià)大大超過(guò)預(yù)算。

（三）制度執(zhí)行剛性不足

制度不落實(shí)、制度執(zhí)行力弱是制度建設(shè)的一大頑疾。制度執(zhí)行剛性缺乏保障，主要表現(xiàn)在：

1.制度沉淀缺乏文化承載。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)反腐倡廉各項(xiàng)制度是依靠權(quán)力去落實(shí)，是靠領(lǐng)導(dǎo)講話、領(lǐng)導(dǎo)指示、領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)去執(zhí)行，各項(xiàng)制度落實(shí)的主體第一責(zé)任人都是領(lǐng)導(dǎo)干部。而制度的制訂與制度的宣傳教育是脫節(jié)的，從而使制度的知曉面不廣、認(rèn)可度不高，制度在廣大群眾中缺乏應(yīng)有的文化沉淀，很難演化成一種內(nèi)在的行為準(zhǔn)則。

2.制度的可操作性不夠強(qiáng)。有的制度只是有個(gè)大的構(gòu)架，沒(méi)有具體的措施，致使理論與實(shí)際相脫離；有的制度只有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)明確的量化規(guī)定，致使操作起來(lái)沒(méi)有依據(jù)。如領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)報(bào)告、收受禮品登記、收入申報(bào)、責(zé)任追究等一些重要制度缺乏實(shí)施的程序保證，甚至沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行主體和實(shí)施程序。因而，在實(shí)際操作中既有較大的難度，又有較大的隨意性及彈性，容易導(dǎo)致既有的制度流于形式。

3.制度執(zhí)行具有隨意性。現(xiàn)在有不少制度出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)督，無(wú)人過(guò)問(wèn)的情況。這主要是對(duì)那些監(jiān)督和過(guò)問(wèn)無(wú)利可圖，或有一定壓力的行為。現(xiàn)行的監(jiān)督和執(zhí)行，如果有利可圖，那執(zhí)行起來(lái)就會(huì)嚴(yán)格，甚至過(guò)嚴(yán)。而那些對(duì)其監(jiān)督和執(zhí)行無(wú)利的，則可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)人過(guò)問(wèn)，無(wú)人監(jiān)督的情形。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)的建議

由于制度的權(quán)威來(lái)自剛性，制度的生命在于執(zhí)行，制度的價(jià)值源于實(shí)效。當(dāng)務(wù)之急，就要圍繞制度的制定、制度的執(zhí)行、對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督三個(gè)層面的不足，加以完善和修復(fù)，切實(shí)做到不因人而設(shè)計(jì)制度，不因人而改變制度的執(zhí)行，不以任何理由排斥制度，不讓任何人逃避制度。

（一）建立相互聯(lián)系和相互配套的制度體系

1.清理修改。制度建設(shè)是動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的、發(fā)展的。如果制度存在缺陷不及時(shí)修補(bǔ)，就可能為破壞制度的人提供機(jī)會(huì)。為此，應(yīng)對(duì)以往建立的各種制度進(jìn)行一番梳理，及時(shí)廢止已經(jīng)過(guò)時(shí)的制度；對(duì)既有的制度進(jìn)行重新整合，以避免制度與制度之間的“碰撞”；對(duì)有缺陷或有漏洞可鉆的制度進(jìn)行修改完善。

2.細(xì)化配套。既要注意單項(xiàng)制度的制定修訂，又要注意與其他制度的協(xié)調(diào)配合；既要充實(shí)完善懲戒性、約束性規(guī)定，又要建立健全激勵(lì)性、保障性規(guī)定；既要重視實(shí)體性制度建設(shè)，又要重視程序性制度建設(shè)，發(fā)揮整體效能。從我們反腐倡廉的實(shí)踐來(lái)看，制度不在于多，而在于管用，能夠解決具體問(wèn)題。細(xì)化配套的目的就是要加強(qiáng)制度的可操作性，使制度有具體措施和量化指標(biāo)。

3.深化反腐倡廉教育。有效預(yù)防腐敗，必須在加強(qiáng)教育上下工夫，大力加強(qiáng)思想道德教育，積極營(yíng)造崇尚廉潔的文化氛圍，夯實(shí)黨員干部廉潔從政的基礎(chǔ)，使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)拒腐防變，帶頭廉潔自律。這包括：（1）加強(qiáng)正面典型示范教育，建立拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制。要按照十七大的要求，切實(shí)加強(qiáng)反腐倡廉正面教育，深入推進(jìn)廉政文化建設(shè)，打牢領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的思想道德基礎(chǔ)，筑牢拒腐防變的思想道德防線。（2）強(qiáng)化反面典型警示教育，深刻剖析違紀(jì)違法案件發(fā)生的原因，不定期地組織黨員干部去監(jiān)獄、勞教所接受警示教育。通過(guò)現(xiàn)身說(shuō)法，激勵(lì)大家做到自重、自省、自警、自勵(lì)，堅(jiān)決抵御各種落后思想和腐朽文化的侵蝕，追求積極向上的生活情趣，養(yǎng)成良好的生活作風(fēng)，永葆共產(chǎn)黨人的高風(fēng)亮節(jié)。（3）深化黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)教育。不定期地對(duì)黨員干部進(jìn)行廉潔從政方面的黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)培訓(xùn)。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)、廉政勤政方面存在的問(wèn)題，組織開(kāi)展主題教育活動(dòng)。

（二）進(jìn)一步完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制

失去監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。有效預(yù)防腐敗的關(guān)鍵之舉，就在于加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，真正做到關(guān)口前移。應(yīng)繼續(xù)采取有力措施，加大對(duì)人、財(cái)、物的管理，加大關(guān)鍵崗位的監(jiān)督力度，形成保證權(quán)力正確行使的有效機(jī)制。預(yù)防腐敗，必須防止權(quán)力濫用，逐步完善公共權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制。進(jìn)一步健全民主集中制的各項(xiàng)制度和配套措施，不斷完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策制度。深入推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，利用現(xiàn)代化手段，著力推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)公開(kāi)。通過(guò)多管齊下，使腐敗現(xiàn)象沒(méi)有生存的空氣和土壤。

（三）建立制度執(zhí)行的監(jiān)督、考核、追究機(jī)制

1.加強(qiáng)監(jiān)督檢查。經(jīng)常性地開(kāi)展明察暗訪活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在問(wèn)題。尤其要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的職位、職權(quán)、職責(zé)易于失監(jiān)、虛監(jiān)、弱監(jiān)的具體工作環(huán)節(jié)，進(jìn)行針對(duì)性檢查，并暢通群眾信訪舉報(bào)渠道，充分動(dòng)員廣大群眾監(jiān)督法規(guī)制度的落實(shí)執(zhí)行。保護(hù)舉報(bào)人的制度關(guān)鍵是實(shí)施保護(hù)的機(jī)關(guān)的責(zé)任是不是明確，保護(hù)是否有效，對(duì)于保護(hù)失效的責(zé)任追究是否能夠落實(shí)。今天香港超過(guò)70%的舉報(bào)信息都是署名舉報(bào)。我們可以充分地借鑒香港保護(hù)舉報(bào)的制度和做法。同時(shí)，要善于將監(jiān)督的成果制度化，促進(jìn)制度建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮好監(jiān)督的標(biāo)本兼治功能。

2.細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計(jì)出一整套科學(xué)合理的考核辦法，明確考核的內(nèi)容、效果的定量評(píng)價(jià)、考核的結(jié)果運(yùn)用，尤其要對(duì)執(zhí)行是否到位，效果怎樣，原因何在等，都要細(xì)化，且能夠量化的要量化?？梢砸爰?lì)機(jī)制，把考核結(jié)果與具體的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益掛鉤，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行的偏差，促進(jìn)制度作用的有效發(fā)揮。

3.強(qiáng)化責(zé)任追究。明確責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任分工，確保責(zé)任落到實(shí)處。認(rèn)真貫徹黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，狠抓責(zé)任追究，對(duì)發(fā)生違反反腐倡廉制度的重大案件和對(duì)重大案件不及時(shí)查處，或者對(duì)貫徹落實(shí)反腐倡廉制度措施不得力、問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決的部門和單位，要根據(jù)具體情況追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。通過(guò)落實(shí)責(zé)任和實(shí)施責(zé)任追究，確保制度的貫徹落實(shí)，更好地發(fā)揮制度在反腐倡廉工作中的保證作用。