宋迎法,杜 林

(中國礦業(yè)大學(xué)研究生處,江蘇徐州221008)

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府角色定位研究＊

宋迎法,杜 林

(中國礦業(yè)大學(xué)研究生處,江蘇徐州221008)

低碳經(jīng)濟(jì)是一種符合可持續(xù)發(fā)展觀念的新的經(jīng)濟(jì)增長模式,同時也是政府順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)潮流、因勢利導(dǎo)的結(jié)果。我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是應(yīng)對能源挑戰(zhàn)、國家博弈以及順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。世界一些發(fā)達(dá)國家的政府在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演了十分重要的角色,低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好?；诖?我國政府應(yīng)該扮演好低碳經(jīng)濟(jì)活動的參與者、主導(dǎo)者和管理者的角色,通過自身的生產(chǎn)和消費(fèi)直接推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展,通過創(chuàng)新制度體系、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系,引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

低碳經(jīng)濟(jì);政府;角色

近年來,世界氣候?yàn)?zāi)害性地變暖引發(fā)的眾多社會問題,使可持續(xù)發(fā)展再次受到各國的高度重視,旨在應(yīng)對全球氣候變暖的低碳經(jīng)濟(jì)(英文為Low-Carbon Economy[LCE]或Low-Fossil-Fuel Economy[LFFE])發(fā)展模式正獲得國際社會的共識,成為一股新的世界潮流。2010年的“兩會”,能源問題受到前所未有的關(guān)注。在各類關(guān)于能源問題的提案和議案中,低碳是一條主線。低碳經(jīng)濟(jì)是資本循環(huán)與資源物質(zhì)循環(huán)的統(tǒng)一,由傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人類歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一次革命,必然遇到來自方方面面的阻力。在我國,主要存在包括技術(shù)、制度、觀念等層次上的障礙。從另一個角度看,這種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,或稱之為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的確立,也是政府順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)潮流、因勢利導(dǎo)的結(jié)果。因此,在研究低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)制度之前,必須厘清政府在這一經(jīng)濟(jì)模式中的角色邊界,確定相應(yīng)的政府干預(yù)臨界點(diǎn)和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式,以達(dá)到既解決以往高能耗、高投入、高排放的非低碳型經(jīng)濟(jì)模式,又預(yù)防政府不當(dāng)干預(yù)而造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人為羈絆的目的。

一、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇

(一)低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵及發(fā)展背景

所謂“低碳”(英文為low carbon),意指較低(更低)的溫室氣體(CO2為主)排放。“低碳經(jīng)濟(jì)是指以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式,其實(shí)質(zhì)是能源效率和清潔結(jié)構(gòu)問題,核心是能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變,目標(biāo)是減緩氣候變化和促進(jìn)人類的可持續(xù)發(fā)展。”[1]

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第四次報告得出了這樣一個結(jié)論:在過去50年間觀測到的大部分全球溫度的變化有90%是由人類活動排放出的大量溫室氣體造成的。研究表明,地球生態(tài)系統(tǒng)自凈CO2的能力每年只有30億噸,全球每年約剩下200多億噸殘留在大氣層中,直接威脅著人類的生存與發(fā)展。因此,控制大氣中CO2濃度增加,緩解全球氣侯變暖,是現(xiàn)代人類得以生存與發(fā)展的內(nèi)在要求和迫切需要。另據(jù)世界能源大會傳出消息,全球石油資源僅夠人類再開采41年,天然氣僅夠開采60年,煤炭資源僅夠開采100年,全球化碳基能源開采的極限期正在到來。人類社會別無選擇,只能致力于擴(kuò)大新能源發(fā)展,走低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。縱觀人類社會發(fā)展史,經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會的原生態(tài)低碳經(jīng)濟(jì)、工業(yè)社會的高碳經(jīng)濟(jì),再到現(xiàn)代社會可持續(xù)發(fā)展的低碳經(jīng)濟(jì),三個階段依次演進(jìn)為農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明和生態(tài)文明。因此,低碳經(jīng)濟(jì)是建立在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的前提下,更關(guān)注人與自然,人與社會,當(dāng)代人與后代人和諧共生的可持續(xù)發(fā)展的人類理性自覺的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,是人類社會發(fā)展的必由之路。

(二)我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必要性

1.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是可持續(xù)發(fā)展的必然要求

據(jù)《氣候變化國家評估報告》預(yù)測,未來50～80年中國平均溫度可能升高2℃～3℃(全球平均氣溫將升高1.8℃～4.0℃)。有關(guān)資料表明,1986 -2006年,中國連續(xù)出現(xiàn)了21個全國性暖冬,極端天氣、氣候事件與災(zāi)害的頻率和強(qiáng)度明顯增大,水資源短缺和區(qū)域不平衡加劇、生態(tài)環(huán)境惡化,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失巨大、糧食安全壓力增加,海平面持續(xù)上升、沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到威脅。中國目前正處于人均GDP由2 000美元至4 000美元的工業(yè)化中期的爬坡階段,經(jīng)濟(jì)高速增長至少還可以持續(xù)20～30年,然而,成本外化的工業(yè)模式必將為我國帶來嚴(yán)重的生態(tài)與環(huán)境問題。由于“環(huán)境庫茲涅茲曲線”處于上升狀態(tài),環(huán)境污染、資源消耗和碳排放總量都持續(xù)較快增長。環(huán)境惡化和能源短缺將是今后我國發(fā)展過程中最大的瓶頸。可以預(yù)計(jì),中國資源環(huán)境壓力在未來20～30年內(nèi)將會很大,可持續(xù)發(fā)展問題將日益凸顯。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是可持續(xù)發(fā)展的時代潮流,誰在環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新中領(lǐng)先,誰就將主宰綠色發(fā)展的潮流,中國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已刻不容緩。

2.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是應(yīng)對挑戰(zhàn)的必然選擇

2007年我國碳基燃料CO2排放居全球第二, 2008年中國和美國的排放總量大體上相當(dāng),2009年中國的溫室氣體排放量超過美國,已經(jīng)成為世界第一排放大國。眾多數(shù)字表明,中國的能源消費(fèi)處于“高碳消耗”狀態(tài),中國的化石能源占總能源數(shù)量的92%,其中煤炭占68%,電力生產(chǎn)中的78%依賴燃煤發(fā)電,我國能源消費(fèi)的CO2排放強(qiáng)度比世界平均水平高出30%以上。在未來的30年,我國將繼續(xù)處于國際產(chǎn)業(yè)鏈低端的不利地位,處于工業(yè)化中期加速發(fā)展、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同時并舉的階段,這個階段也是能源資源快速增長的時期。13億人口的生活質(zhì)量提高,也會帶來能源消耗的快速增長。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測,到2020年我國能源需求量將達(dá)到50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。生產(chǎn)領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域都處于高碳經(jīng)濟(jì)的狀況,必然導(dǎo)致溫室氣體的高排放,產(chǎn)生一系列政治、經(jīng)濟(jì)、外交、生態(tài)等嚴(yán)重后果。這種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),使得我們必須將推行低碳經(jīng)濟(jì)模式提到國家戰(zhàn)略層面加以認(rèn)真思考。

3.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是國家博弈的必然結(jié)果

低碳經(jīng)濟(jì)所代表的未來方向,高度集政治、經(jīng)濟(jì)力量于一身的特點(diǎn),成為新興市場國家和發(fā)達(dá)國家博弈的焦點(diǎn)之一。中國和印度被認(rèn)為是這場國際爭論中的主要陣營國。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者保羅·克魯格曼在其寫的《碳帝國:不能再沿襲當(dāng)前的發(fā)展軌跡》中認(rèn)為,如果發(fā)展中國家拒絕采取行動,將遭到發(fā)達(dá)國家的綠色制裁。事實(shí)上,奧巴馬政府正在試圖提高在此領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力,并以對某些國家進(jìn)口的商品征收“碳關(guān)稅”為威脅,也許如克魯格曼所說“整個博弈局勢將會發(fā)生迅速的轉(zhuǎn)變”。毫無疑問,中國必須在碳減排上有所作為,才能及早地適應(yīng)未來低碳經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。另外,隨著近年來全球碳交易的配額市場和項(xiàng)目市場逐步形成,中國作為未來低碳產(chǎn)業(yè)鏈上最有潛力的供給方,顯然有著更大的發(fā)展空間。

二、發(fā)達(dá)國家政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的角色

毋庸置疑,政府在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用,低碳經(jīng)濟(jì)是一種全新的經(jīng)濟(jì)模式,政府也應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。理查德·馬斯格雷夫提出了政府的三大經(jīng)濟(jì)職能:穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)(維持充分就業(yè)條件下的經(jīng)濟(jì))、分配(收入)、再配置(資源)。對此,英國政府率先起步,作為經(jīng)濟(jì)活動的參與者彌補(bǔ)公共產(chǎn)品提供上的市場缺陷引起的環(huán)境問題。日本、德國政府注重通過法律法規(guī)、宏觀規(guī)劃、管理創(chuàng)新等措施,鼓勵和推動節(jié)能降耗,作為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的管理者主導(dǎo)建設(shè)必備的軟硬件環(huán)境。日本、芬蘭等國政府作為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的倡導(dǎo)者引導(dǎo)社會成員的廣泛參與,從而決定低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和程度。

(一)作為經(jīng)濟(jì)活動的參與者——政府作為生產(chǎn)者和消費(fèi)者彌補(bǔ)市場失靈

作為經(jīng)濟(jì)活動的參與者,政府應(yīng)同時扮演好生產(chǎn)者和消費(fèi)者雙重角色。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì),源于市場失靈。對環(huán)境的保護(hù)是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問題,環(huán)境問題是市場失靈的典型例子,在這個領(lǐng)域中,市場的競爭機(jī)制和價格機(jī)制不能夠自發(fā)地調(diào)節(jié)人與人之間對環(huán)境容量的利用關(guān)系,相反,利益的吸引驅(qū)使每個市場主體盡可能多地利用無償?shù)沫h(huán)境容量和資源以達(dá)到私益最大化,卻在不知不覺造成了公益的損害,正如哈丁在《公地的悲劇》一文中所描述的牧羊人。

作為經(jīng)濟(jì)活動的參與者,政府向人們提供公共產(chǎn)品和服務(wù),彌補(bǔ)市場失靈是其全部職責(zé)。如現(xiàn)在英國采用的“政府投資、企業(yè)運(yùn)作”模式。2001年,英國成立碳信托有限公司,主要資金來源于氣候變化稅、收益循環(huán)投入。目前已累計(jì)投入3.8億英鎊,主要用于促進(jìn)研究開發(fā)、加速技術(shù)商業(yè)化和投資孵化器三個方面。該公司成立以來,已幫助眾多英國公司累計(jì)減排1 700萬噸,節(jié)省能源支出超過10億英鎊。韓國政府在其《第一個國家能源基本計(jì)劃》中提出了韓國首個長期能源規(guī)劃,據(jù)此,2030年韓國新能源與可再生能源占能源消耗總量的比重將從目前的2%提高到11%,為此將在設(shè)備和研發(fā)方面共投入111.5萬億韓元[2]。奧巴馬政府主張?jiān)趹?yīng)對氣候變化而發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變能源戰(zhàn)略和能源利用方式,具體步驟包括:投資清潔能源領(lǐng)域并在此領(lǐng)域開拓新的就業(yè)機(jī)會,緩解就業(yè)壓力;投資開發(fā)下一代清潔能源技術(shù),每十年投資1 500億美元,使美國逐步轉(zhuǎn)向低碳經(jīng)濟(jì);開展石化燃料清潔技術(shù),提高能源效率及美國的世界競爭力等。英國、韓國、美國應(yīng)對低碳經(jīng)濟(jì)所采取的這些措施主要是作為投資者——即經(jīng)濟(jì)活動中的參與者[3]。

(二)作為經(jīng)濟(jì)活動的管理者——政府主導(dǎo)管理,加強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)的軟硬環(huán)境建設(shè)

法律規(guī)章制度是政府地位、職能等的具體體現(xiàn),低碳經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)模式的變革,從整個社會總體上改變原有的高能耗、高投入和高污染的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑,對整個人類社會的長遠(yuǎn)發(fā)展有益而無害。但是,對于個體企業(yè)或者消費(fèi)者而言,低碳經(jīng)濟(jì)的生態(tài)性特點(diǎn)無疑是一種新的成本。

英國、日本、德國等國家重視政府主導(dǎo)管理角色的實(shí)現(xiàn)。日本政府注重通過法律法規(guī)、宏觀規(guī)劃、管理創(chuàng)新等措施,鼓勵和推動節(jié)能降耗,大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。例如,《促進(jìn)建立循環(huán)社會基本法》、《促進(jìn)資源有效利用法》、《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進(jìn)容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《綠色采購法》等法律的頒布實(shí)施,為低碳經(jīng)濟(jì)的有效推動提供了法律依據(jù)和保證[4]。英國政府為了保證低碳經(jīng)濟(jì)的順利推廣,主要推出了兩種政策手段:其一是在其“氣候變化計(jì)劃”中提出了一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的政策手段,即氣候變化稅。這實(shí)質(zhì)上是一種“能源使用稅”,計(jì)稅依據(jù)是使用的煤炭、天然氣和電能的數(shù)量,使用熱電聯(lián)產(chǎn)、可再生能源等則可減免稅收。其二就是可再生能源配額政策,即所有注冊的電力供應(yīng)商都制約于一定的可再生能源法定配額:生產(chǎn)的電力中有一定比例是來自于可再生能源,配額是逐年增加的[5]。實(shí)現(xiàn)配額政策的主要方式是向可再生能源發(fā)電商購買電力的同時購買可再生能源配額證書,或是從發(fā)電商、獨(dú)立供電方那里只購買可再生能源配額證書。英國的政策措施也得到了企業(yè)的認(rèn)可,促使了企業(yè)主動配合的意愿,這大大降低了政策的執(zhí)行成本和“阻礙力量”。不僅如此,英國政府進(jìn)一步表示,力求在2010年減排主要溫室氣體CO220%,2050年減排60%[6]。德國通過構(gòu)筑政府引導(dǎo)—企業(yè)參與—市場(公眾)選擇的良性互動機(jī)制引導(dǎo)綠色消費(fèi)市場[6],間接刺激企業(yè)參與并促使低碳經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展。德國首創(chuàng)DSD系統(tǒng)(Duales System Deutschland,即雙重系統(tǒng)股份有限公司)和綠點(diǎn)標(biāo)志,要求公眾對傾倒生活垃圾付費(fèi),實(shí)現(xiàn)廢紙、廢復(fù)合包裝、廢塑料包裝等一次性銷售包裝的回收和循環(huán)再利用率[7]。政府通過在生產(chǎn)—消費(fèi)的物質(zhì)能量循環(huán)過程對產(chǎn)品市場和消費(fèi)的監(jiān)管,更能有效地反作用于企業(yè),轉(zhuǎn)化為企業(yè)為提高自身市場競爭力而改良生產(chǎn)工藝的自覺行動。

(三)作為經(jīng)濟(jì)活動的倡導(dǎo)者——政府的引導(dǎo)、激勵和服務(wù)職能得以全面提升

環(huán)境的公共性和非排他性決定了環(huán)境問題不是某一個人,或某一個社會群體的事務(wù)。因而,我們應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)是全社會、全人類、全世界的共同任務(wù)。社會成員的廣泛參與決定低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和程度。因此,除了作為低碳經(jīng)濟(jì)的參與者和管理者,政府還應(yīng)扮演好倡導(dǎo)者這一角色。

為養(yǎng)成良好的低碳生活習(xí)慣,日本政府引導(dǎo)公民總結(jié)出了一系列生活小竅門:日本環(huán)境省從2005年起提出民眾夏天穿便裝,秋冬兩季加穿毛衣的倡議;夏天要求男士不打領(lǐng)帶,將空調(diào)溫度由原先的26攝氏度調(diào)到28攝氏度,秋冬可調(diào)到20攝氏度。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅夏天空調(diào)溫度調(diào)高2攝氏度一項(xiàng),即可節(jié)能17%;如果換算成石油,日本全國每年可節(jié)約原油155萬桶。在購買食物環(huán)節(jié),提倡消費(fèi)者購買應(yīng)季蔬菜和水果,因?yàn)樯a(chǎn)反季節(jié)的蔬菜和水果往往耗費(fèi)更多能源;盡量選擇產(chǎn)地較近的產(chǎn)品,從而鼓勵商家從鄰近地區(qū)進(jìn)貨,以縮短運(yùn)程節(jié)省能源。在出行方面,目前多數(shù)日本家庭的轎車只在外出游玩時使用,平時上下班多選擇搭乘公共交通工具。開車時,不急起步、不猛加速,提倡保持“經(jīng)濟(jì)速度”等[8]。德國政府通過提高公眾參與對企業(yè)的監(jiān)督,強(qiáng)制企業(yè)環(huán)境信息的披露,完善公眾參與的途徑和方式;鼓勵非政府組織(NGO)的發(fā)展,提高公眾參與的力量,促使公眾形成良好的低碳經(jīng)濟(jì)社會氛圍,促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的軟環(huán)境建設(shè)。

三、我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府角色分析

2007年9月,胡錦濤主席在APCE會議上提出了“發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),研發(fā)低碳能源技術(shù),促進(jìn)碳吸收技術(shù)發(fā)展”的戰(zhàn)略主張。2008年,胡錦濤主席又在G8峰會、日本“暖春之旅”及多種重要場合提倡和肯定了應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略主張。2009年8月27日全國人大常委會通過《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》,從立法的高度肯定了我國堅(jiān)持走低碳經(jīng)濟(jì)之路,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。2010年3月,溫家寶總理對低碳經(jīng)濟(jì)作出了重要闡述,引起社會各界熱議。2010年3月27日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國家能源委員會的通知》說,為加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),國務(wù)院決定成立國家能源委員會應(yīng)對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)際已經(jīng)成為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。根據(jù)我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的障礙以及外國的經(jīng)驗(yàn),我國政府應(yīng)扮演好低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主導(dǎo)者和管理者兩種角色。

(一)我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的障礙

低碳經(jīng)濟(jì)是資本循環(huán)與資源物質(zhì)循環(huán)的統(tǒng)一,由傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是人類歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一次革命,必然遇到來自方方面面的阻力,存在深層次障礙。

1.制度障礙。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的資源物質(zhì)循環(huán)一般不會自動運(yùn)行,需要通過對經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整來加以引導(dǎo)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),需要建立推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度、規(guī)范性制度、激勵性制度和考核性制度,現(xiàn)有的法律和規(guī)章制度是在傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)條件下制定的,是為線性經(jīng)濟(jì)服務(wù)的,除部分適合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要外,相當(dāng)部分與低碳經(jīng)濟(jì)要求不符,需要進(jìn)行制度創(chuàng)新,如現(xiàn)行資源價格制度就沒有反映自然資源的生態(tài)成本,致使自然資源價格較低,而再生資源價格相對較高,使得循環(huán)型生產(chǎn)成本高于傳統(tǒng)生產(chǎn)。另外,還有相當(dāng)多的制度處于缺位狀態(tài)。

2.觀念障礙。線性經(jīng)濟(jì)模式下形成的一些觀念一時還難以改變,一定程度上制約著低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,如重開發(fā)、重速度、重外延擴(kuò)張的生產(chǎn)觀念;炫耀、超前、不顧生態(tài)的消費(fèi)觀念;片面追求 GDP增長的增長觀念;僅僅考慮內(nèi)部成本與收益的效益觀念和只注重經(jīng)濟(jì)增長、不重視人與自然和諧發(fā)展的發(fā)展觀念等等。此外,從企業(yè)層面的循環(huán)(小循環(huán))而言,低碳經(jīng)濟(jì)是一種存在正外部效應(yīng)的經(jīng)濟(jì),從事低碳經(jīng)濟(jì)的企業(yè),其經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的利益不能全部歸己所有,企業(yè)沒有足夠的動力自發(fā)地從事低碳經(jīng)濟(jì)活動。

3.技術(shù)障礙。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要技術(shù)作支撐,具體包括生產(chǎn)工藝技術(shù)、生產(chǎn)組織技術(shù)和成本效益分析技術(shù)等。就生產(chǎn)工藝技術(shù)而言,現(xiàn)行技術(shù)體系更加重視生產(chǎn)效率的提高和新產(chǎn)品的開發(fā),而對廢棄物利用、污染治理、清潔生產(chǎn)等技術(shù)的開發(fā)重視不夠;就生產(chǎn)組織技術(shù)而言,對企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)組織技術(shù)比較重視,而對區(qū)域內(nèi)部生態(tài)工業(yè)鏈接技術(shù)的開發(fā)重視不夠。

(二)我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的政府角色

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的種種障礙,有些能夠通過完善市場機(jī)制而逐漸消除,而有些則必需實(shí)行政府干預(yù)。低碳經(jīng)濟(jì)中的政府角色必然不同于傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)中的政府角色。與傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)一樣,政府首先是經(jīng)濟(jì)活動的參與者和管理者,除此之外,它還應(yīng)該是低碳經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者。作為生產(chǎn)者,政府應(yīng)該在生產(chǎn)過程中率先采用清潔生產(chǎn)技術(shù),節(jié)約資源,降低污染;作為消費(fèi)者,應(yīng)堅(jiān)持綠色采購,綠色消費(fèi),以自身的行動,帶動其他經(jīng)濟(jì)主體參與到低碳經(jīng)濟(jì)中來。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的資源物質(zhì)循環(huán)一般不會自動運(yùn)行,需要通過對經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整來加以引導(dǎo),因此政府應(yīng)發(fā)揮好管理者的角色。同時,政府還應(yīng)通過一系列制度、政策等實(shí)現(xiàn)其在低碳經(jīng)濟(jì)中的引導(dǎo)者角色。

1.低碳經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)外部性要求我國政府扮演好參與者角色

低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的外部正效應(yīng)和技術(shù)成本、創(chuàng)新上的高投入決定了政府必須向人們提供此公共產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù),發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是對傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)既有利益格局的調(diào)整,在這個過程中,政府首先應(yīng)該承擔(dān)主要職責(zé)。美國、韓國等已經(jīng)投入大規(guī)模的政府資金發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。作為低碳經(jīng)濟(jì)活動的生產(chǎn)者,我國政府應(yīng)投入大量的資金發(fā)展清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排等先進(jìn)技術(shù)。我國正處于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步時期,為降低成本、提高效率,必須加強(qiáng)區(qū)域國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。首先是成立專業(yè)研究機(jī)構(gòu),成立低碳專業(yè)研究機(jī)構(gòu)和研究低碳為主的進(jìn)修學(xué)院;培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才和管理人才,以便更好地與外界交流與合作。其次是建立省際的“碳源——碳匯”交易市場,加強(qiáng)同周邊省市、長江沿線、沿海地區(qū)全方位、多層次、寬領(lǐng)域合作;建立利益相關(guān)方參與的合作機(jī)制,發(fā)揮社會各方面的積極性,共同促進(jìn)生產(chǎn)模式、消費(fèi)模式和資產(chǎn)配置方式的轉(zhuǎn)變。三是成立對外交流機(jī)構(gòu),成立低碳經(jīng)濟(jì)協(xié)會,加強(qiáng)低碳理論探討,總結(jié)和汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn);加強(qiáng)與國際相關(guān)組織、先進(jìn)地區(qū)在資金、技術(shù)、人才等方面的交流與合作。據(jù)從上海世博會英國館新聞處獲悉,在上海世博會開幕倒計(jì)時100天之際,英國啟動了它在長三角地區(qū)一系列的低碳技術(shù)與產(chǎn)業(yè)論壇,該系列論壇的主題是搭建英國領(lǐng)先低碳企業(yè)與中國相關(guān)企業(yè)交流合作的平臺,分享英國在低碳領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù),以及廣泛應(yīng)用低碳技術(shù),大幅度節(jié)能減排的成功經(jīng)驗(yàn)。在本次寧波論壇上,在低碳行業(yè)有著豐富經(jīng)驗(yàn)的數(shù)家英國公司與多家寧波市的家電和設(shè)計(jì)企業(yè)進(jìn)行工業(yè)設(shè)計(jì)和節(jié)能減排技術(shù)應(yīng)用的專業(yè)交流[9]。

作為低碳經(jīng)濟(jì)活動的消費(fèi)者,政府應(yīng)通過綠色采購,綠色消費(fèi)行為,把企業(yè)、個人的生產(chǎn)生活引導(dǎo)到低碳經(jīng)濟(jì)的軌道上來。在這一政策中,政府首先應(yīng)起到模范作用,類似于北京海淀區(qū)發(fā)電腦開“兩會”的行為不應(yīng)再次發(fā)生[10]。政府率先低碳化運(yùn)作,政府部門要減少公務(wù)用車數(shù)量,改大排量轎車為小排量轎車甚至采用環(huán)保清潔能源,大力發(fā)展電子政府,實(shí)行“網(wǎng)絡(luò)化”辦公,率先使用節(jié)能減排型設(shè)備和辦公用品,建筑物新建、改建、擴(kuò)建要采用節(jié)能技術(shù),推行政府節(jié)能采購。應(yīng)該明確,低碳經(jīng)濟(jì)模式下,政府經(jīng)濟(jì)活動的目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的目標(biāo)是不一樣的,企業(yè)的目標(biāo)同樣還是利潤最大化,不能使企業(yè)利潤最大化的資源物質(zhì)循環(huán)企業(yè)是沒有動力自覺實(shí)行的,因而是不能長久的,政府經(jīng)濟(jì)活動的目標(biāo)不再是單一的經(jīng)濟(jì)增長,而是追求經(jīng)濟(jì)增長與自然的和諧,也就是追求以人為本,全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。還應(yīng)該指出,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)并不是要改變市場在配置資源中的基礎(chǔ)地位,政府是低碳經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者,也不是指政府是資源配置的主導(dǎo)者。

2.低碳經(jīng)濟(jì)的高成本要求我國政府扮演好管理者的角色

作為自然資源的產(chǎn)權(quán)所有人,應(yīng)調(diào)整自然資源價格構(gòu)成,將資源的生態(tài)成本、使用者成本包含在資源價格中,通過資源價格的調(diào)整引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體用再生資源替代自然資源的使用。北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授查道炯在做客第21期北京觀察欄目時指出,新能源發(fā)電的價格都比較高,這里面消費(fèi)者要承擔(dān)一部分成本。他指出低碳經(jīng)濟(jì)是大勢所趨,每個人都要為之努力,消費(fèi)者不能袖手旁觀,對此,政府應(yīng)對消費(fèi)者做好宣傳引導(dǎo)等前期工作。政府要建立推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度體系,包括基礎(chǔ)性制度、規(guī)范性制度、激勵性制度和考核性制度。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們,國家是制度的最主要供給者和維護(hù)其正常運(yùn)行的最強(qiáng)有力組織,國家可以通過改變制度安排的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。一是提供政策服務(wù)。主動向企業(yè)提供涉及低碳產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)形勢和國家、省、市政策的解讀,研究進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新政策、新措施。建立完善的能源消費(fèi)和碳減排統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫,完善以目標(biāo)責(zé)任制為主要形式的低碳經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、評價和考核體系。二是提供財稅優(yōu)惠。安排財政資金用于支持低碳工程建設(shè)和技術(shù)研究工作,爭取國家節(jié)能改造財政獎勵資金支持。最后,實(shí)行收費(fèi)減免。對低碳產(chǎn)業(yè)行政事業(yè)服務(wù)性收費(fèi),統(tǒng)一按不超過最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的20%收取。但是,也不能盲目補(bǔ)貼,應(yīng)采取綠色稅費(fèi)的方式,對高碳消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收類似“煙稅”的懲罰性稅費(fèi),同時讓低碳消費(fèi)享受低稅費(fèi)優(yōu)惠政策,以經(jīng)濟(jì)手段促使企業(yè)自覺節(jié)能減排,促進(jìn)低碳消費(fèi)市場環(huán)境的形成。

3.低碳經(jīng)濟(jì)這一新模式需要我國政府扮演好引導(dǎo)者的角色

低碳經(jīng)濟(jì)是市場經(jīng)濟(jì)體制下的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,市場是資源配置的基礎(chǔ),只是由傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中,原有的市場體系、市場關(guān)系、市場要素都會有所變化,政府除繼續(xù)參與經(jīng)濟(jì)活動外,培育有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場,倡導(dǎo)推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是義不容辭的責(zé)任。政府要加強(qiáng)對低碳經(jīng)濟(jì)的宣傳,使政府部門、企業(yè)、公眾充分認(rèn)識發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必要性和緊迫性,形成政府大力推進(jìn),企業(yè)積極響應(yīng),公眾自覺參與的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。德國政府是這一手段完美使用的典型,還通過聯(lián)合NGO在全社會營造一種低碳氛圍。我國政府也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會組織分布廣且深入社會各階層的優(yōu)勢,鼓勵他們更廣泛、深入地開展節(jié)能減排、低碳生活的宣傳教育活動。其次,政府可以借鑒日本政府引導(dǎo)公民總結(jié)出的生活小竅門引導(dǎo)家庭合理消費(fèi),養(yǎng)成家庭消費(fèi)的低碳化、低能耗的消費(fèi)模式和習(xí)慣。作好低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,要在企業(yè)、城市和區(qū)域、全社會三個層面發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),在重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、工業(yè)園區(qū)和部分城市示范推廣低碳經(jīng)濟(jì)。發(fā)揮好政府投資對社會投資的引導(dǎo)作用,特別是要引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)對有利于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目給予貸款支持。世界自然基金會全球氣候變化應(yīng)對計(jì)劃主任楊富強(qiáng)在做客第21期北京觀察欄目時表示,必須規(guī)定信貸資金有一定比例貸給新能源企業(yè)。他指出,可再生能源是一個長遠(yuǎn)的可再生的技術(shù),應(yīng)該由銀行,比如建行、工商行把每年貸款額的1%～2%的錢貸給這些新能源企業(yè)。4萬億投資中存在投資到落后產(chǎn)能的問題應(yīng)引起政府的重視。

總之,低碳經(jīng)濟(jì)是一種符合可持續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)增長模式,是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇,由于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)會改變傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)模式下形成的利益格局和利益關(guān)系,因此,建立推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度體系,通過利益關(guān)系的調(diào)整引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就成為了政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的重要責(zé)任,由此決定了政府是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的參與者、管理者和引導(dǎo)者。

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(責(zé)任編輯:吳凌霄)

The Government’s Role in Low-carbon Economic Development

SON G Ying-fa,DU Lin
(Graduate Student Division,China Mining University,Xuzhou 221008,Jiangsu,China)

Low-carbon economy is a new economic growth mode that is in accordance with the idea of sustainable development and at the same time is also the result of the government conforming to the world economic trend and adroitly guiding action according to circumstances.The development of lowcardon economy in China is a necessary choice to face the challenge of energy and conform to sustainable development.The governments of some developed countries play an important role in the development of low-carbon economy and their low-carbon economies develop well.Considering this fact,the Chinese government should play well the role of a participator of low-carbon economic activities,a leader and a manager,and promote low-carbon economic development through its own production and consumption, and guide the development of low-carbon economy through reforming its systems and adjusting its energy structure and interest relations.

low-carbon economy;government;role

book=2010,ebook=162

D035;F120.3

A

1671-0304(2010)04-0036-06

2010-04-15

宋迎法(1963-),男,安徽阜南人,中國礦業(yè)大學(xué)研究生處處長,南京大學(xué)政治學(xué)理論博士研究生,主要從事網(wǎng)絡(luò)政治與行政和當(dāng)代中國政府與政治研究。