劉玉東

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

社區(qū)協(xié)同引力系統(tǒng)的分析模型及應(yīng)用*

劉玉東

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

社區(qū)作為公權(quán)與私權(quán)交匯的共同體承載著特定的社會功能,形成具有開放、自主和協(xié)同等特性的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。社區(qū)中不同組織獲取和利用資源的能力是社區(qū)治理系統(tǒng)出現(xiàn)體制變化的根本原因,外部環(huán)境也因此成為社區(qū)體制選擇的條件。依據(jù)社區(qū)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能,抽象地概括社區(qū)治理中各類組織和組織關(guān)系,建立系統(tǒng)模型,可以把影響社區(qū)治理的各種因素作為考量系統(tǒng)關(guān)系的變量納入一個整體,這種分析框架不僅是說明性的,也是應(yīng)用性的,有利于從整體上解讀社區(qū)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能之間的因果關(guān)系。

系統(tǒng);模型;協(xié)同;引力鏈

現(xiàn)實(shí)的社區(qū)是按一定的人口數(shù)把城區(qū)劃分成若干“區(qū)位”的特定社會結(jié)構(gòu),人們通過社區(qū)得以聚居、合作、分享公共服務(wù)體系,并得到相應(yīng)的利益,體現(xiàn)了社會功能和社會結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一,是了解社會的方法論和認(rèn)識論的基本單位(吳文藻,1935)。由于社區(qū)明確地存在于特定的社會背景中,因此當(dāng)以西方社會背景為藍(lán)本的理論成果在中國未能得到充分認(rèn)證時,建立專門針對中國的城市社區(qū)的理論分析框架就是完全必要的。

一、價值合理性與系統(tǒng)科學(xué)性的統(tǒng)一

人必須與他人結(jié)成一定的社會關(guān)系、形成一個互相依賴的共同體,才能夠滿足自身生存的需要,這種社會屬性決定了城市社區(qū)治理所要解決的問題不是私人生活上的便利,而是公共空間的建設(shè),分析方法應(yīng)滿足價值追問與現(xiàn)實(shí)可行的契合。

(一)社區(qū)價值集中體現(xiàn)為人與人的合理“關(guān)系”。最早的“社區(qū)”概念是出于特定的價值追求以與社會相對立的面目出現(xiàn)的。滕尼斯認(rèn)為人的“關(guān)系本身即結(jié)合,或者被理解為現(xiàn)實(shí)的和有機(jī)的生命——這就是共同體的本質(zhì)”[1]而在一個“一切親密的、秘密的、單純的共同生活,(我們這樣認(rèn)為)被理解為在共同體里的生活”,[2]“人們在共同體里與同伙一起,從出生之時起,就休戚與共,同甘共苦。人們走進(jìn)社會就如同走進(jìn)他鄉(xiāng)異國?！盵3]他所強(qiáng)調(diào)的人與人形成親密關(guān)系和共同的精神意識的“社區(qū)”與以市場為紐帶而發(fā)展起來的、以陌生人的陌生關(guān)系而組成的市民社會的人情冷漠形成鮮明的對照,但市場對人群的離散作用使滕尼斯的概念的適用范圍趨向消亡,以致他的后繼者不得不重新追問社區(qū)的價值所在。

在滕尼斯之后,社區(qū)是以一種社會的存在形式來討論,對它的合理定位主要援引以下觀點(diǎn):洛克的社會先于國家因而國家受制于其對社會承諾的觀點(diǎn);孟德斯鳩及其后繼者托克維爾等人推崇的分立自治及相互制衡的觀點(diǎn);黑格爾的體現(xiàn)個體特殊性的市民社會獨(dú)立于國家,但在倫理上并不自足,從而需要代表普遍利益的國家對其加以救濟(jì)的觀點(diǎn);馬克思的“市民社會——國家”框架,即基礎(chǔ)(市民社會)決定上層建筑(國家政權(quán)和意識形態(tài))的觀點(diǎn);哈貝馬斯對市民社會做出的民主闡釋的新馬克思主義的觀點(diǎn)等。這些觀點(diǎn)都是以對某種“關(guān)系”的分析(主要是國家與社會的關(guān)系),作為其理論立論的前提,正是關(guān)系的交織、要素的互動才形成社區(qū)的不同狀態(tài)。這樣對社區(qū)的合理性的價值分析,就集中到對社區(qū)的人與人的關(guān)系的合理性分析。

(二)關(guān)系的合理性集中體現(xiàn)為系統(tǒng)的科學(xué)性。關(guān)系的集合即是系統(tǒng)(麥薩諾維奇),或者說系統(tǒng)即是“相互關(guān)聯(lián)的元素的集”[4](L.貝塔朗菲),這是對各類關(guān)系的整體性概括。近代科學(xué)發(fā)展史長時間流行的是以分析為主的還原論方法,遇到問題把它分解到下一個層次,把各個部分搞清楚,就認(rèn)為整體都搞清楚了,但問題是相同的要素的不同排列,完全可以產(chǎn)生不同的整體結(jié)構(gòu)或功能,而整體的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的性質(zhì)在子系統(tǒng)中可能又是不具備的,由此可見用“整體”或“系統(tǒng)”的概念來處理復(fù)雜問題的重要性。亞里士多德的“整體大于部分之和”的論點(diǎn),至今仍是系統(tǒng)問題的一個基本表述,也是用系統(tǒng)論概括社會關(guān)系的理論優(yōu)勢所在,因此,戴維·伊斯頓在將系統(tǒng)論引入政治學(xué)研究時強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)分析現(xiàn)在仍然是研究一般理論的唯一通覽全局的方法和高屋建瓴的視角”。[5]運(yùn)用系統(tǒng)論分析社區(qū)治理的核心思想就是尋找建立一定結(jié)構(gòu)形式的聯(lián)結(jié),探討具有良性的社區(qū)治理功能的有機(jī)整體。合理的社會關(guān)系能否實(shí)現(xiàn)、如何實(shí)現(xiàn)是一個科學(xué)的、實(shí)踐的問題。

二、社區(qū)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的特征

系統(tǒng)論將各個要素以一定的聯(lián)系方式聚合而成的結(jié)構(gòu)看作是系統(tǒng)的存在方式,“它的主題是表述對一般的‘系統(tǒng)’有效的原理,不管它們的組成元素和它們之間的關(guān)系或‘力’的性質(zhì)如何?！盵6]但如果將“有效的原理”用于分析某個特定的系統(tǒng)時,比如社區(qū)系統(tǒng),普遍性與特殊性的結(jié)合就必然彰顯系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的特殊性。

(一)社區(qū)以開放為生存條件:系統(tǒng)因資源的輸入和利用而作出體制選擇。羅賓斯說從宇宙中剪除你的組織,其余都是環(huán)境,我們可以在這個意義上稱社區(qū)系統(tǒng)以外的空間為環(huán)境。依據(jù)是否同外部環(huán)境發(fā)生“資源”交換,系統(tǒng)可以分為開放與封閉的兩種狀態(tài)。開放系統(tǒng)是“在同環(huán)境交換物質(zhì)的過程中呈現(xiàn)出輸入和輸出、自身物質(zhì)組分的組建和破壞的系統(tǒng)?！倍?dāng)一個系統(tǒng)的開放程度微弱到相對于一定目的可以忽略不記的程度,在研究中就可以視為一個封閉系統(tǒng)。對社區(qū)的討論從來就沒有絕對地局限在“區(qū)位”內(nèi),現(xiàn)代城市的特點(diǎn)就是輸入資源,輸出垃圾,而且高能城市生活的集中程度也可以更微妙的形式影響人際關(guān)系和交流,[7]社區(qū)也不例外,維持社區(qū)的前提是必須有人和資金流入社區(qū),也就是說一個“活”的社區(qū)系統(tǒng)必須與周圍環(huán)境進(jìn)行人員、資金、信息、服務(wù)等所謂的資源交換,一旦交換停止,也就變成了死寂的社區(qū)結(jié)構(gòu),失去了社區(qū)的意義,因此社區(qū)是一個開放的系統(tǒng)。

既然社區(qū)要與外部環(huán)境交換資源,那么不同的外部環(huán)境就要對社區(qū)產(chǎn)生不同的影響。向社區(qū)輸入資源或利用資源進(jìn)行社區(qū)治理的組織都已經(jīng)參與了社區(qū)治理,也就成為了社區(qū)系統(tǒng)的組成部分,或者說是社區(qū)的某個子系統(tǒng)(在社區(qū)活動的政府組織、民間組織、黨支部或者個人等等都是社區(qū)的子系統(tǒng)或行為主體)。但這些組織又不是孤立的存在于社區(qū)內(nèi)的,它們在社區(qū)系統(tǒng)以外、同時又隸屬于其它的組織系統(tǒng),這些與社區(qū)組織直接相連而又不在社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)的單位,直接影響著社區(qū)的資源獲取和利用,構(gòu)成社區(qū)的直接外部環(huán)境。比如社區(qū)治理系統(tǒng)的一部分是街道辦事處的某個科室,而這個科室又是街道辦事處的一個組成部分,但就是通過這個科室,社區(qū)治理所需的資金、物資等資源才能夠從政府輸送到社區(qū),這種直接影響社區(qū)的環(huán)境就是系統(tǒng)的直接外部環(huán)境。社區(qū)系統(tǒng)的間接外部環(huán)境是影響直接環(huán)境的外部因素,還以街道政府為例,其自身可以作為一個獨(dú)立的政治系統(tǒng)而存在,但同時它又隸屬于它的上一級的更大的政治系統(tǒng),這個上級還會隸屬它的再上一級系統(tǒng)。政府系統(tǒng)的每次重大變革都會發(fā)生連鎖作用,直到影響到街道權(quán)責(zé)的重新劃分,進(jìn)而影響到社區(qū)的治理系統(tǒng)各組成部分的功能變化。其它性質(zhì)的子系統(tǒng)也是同樣,其外在延伸的部分都在影響著相應(yīng)的主體在社區(qū)中的功能實(shí)現(xiàn)的形式和地位。因此,外部環(huán)境是社區(qū)系統(tǒng)體制選擇的前提條件,社區(qū)中不同組織獲取和利用資源的能力是社區(qū)系統(tǒng)體制變化的根本體現(xiàn)。

(二)社區(qū)以有限自主的方式開展活動:系統(tǒng)中“被組織”和“自組織”的方式并存。社區(qū)系統(tǒng)以其組織的自主性差異為標(biāo)準(zhǔn)可以分為“自組織”和“被組織”兩種性質(zhì)。(1)功能上的“自組織”。社區(qū)自治組織生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品或提供服務(wù)是在沒有外部指令的情況下,由社區(qū)成員自行組織起來按照互相默契的規(guī)則協(xié)同完成的。(2)功能上的“被組織”。社區(qū)自治組織生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品或提供服務(wù)時所需要的協(xié)作活動,是靠社工之間的協(xié)調(diào)行為完成的,但協(xié)調(diào)本身有被動接受的一面,或者社工的活動受政府職能部門的影響甚至支配,此時社區(qū)自治組織的活動即是功能上的“被組織”。從居民的自助、自決、自尊和參與的社區(qū)價值出發(fā),由社區(qū)功能的“自組織”取代社區(qū)功能“被組織”似乎是一種必然,但是單從人們選擇社區(qū)居住時對住宅區(qū)的零售空間、辦公空間、社區(qū)會所以及停車場和自行車道等開放空間的考慮就可以看出,居民不僅僅是在找一套房子,更是在尋求一種生活方式。這種整體性的考慮是一個狹小范圍內(nèi)的自治組織所無法完成的。更不要說這些現(xiàn)實(shí)決定了社區(qū)必然存在“被政府組織”的功能狀態(tài),即便是政府把涉及社區(qū)的所有的功能和權(quán)力都轉(zhuǎn)移到社區(qū),那么實(shí)際上政府的組織者的地位也就轉(zhuǎn)移到社區(qū)的居委會手中,其所面對的其他規(guī)模和影響更小的自治組織同樣可能面對一種“被組織”的境遇。因此,社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)中存在“被組織”與“自組織”的自主性差異是一種必然,反映了對主要依靠政府行政權(quán)力的強(qiáng)控制和主要依靠社會的自主合作的軟控制的不同的需求。

(三)社區(qū)以協(xié)同運(yùn)動形成秩序:系統(tǒng)中的協(xié)同、引力促成社區(qū)秩序的形成。我們經(jīng)常觀察到的系統(tǒng)的行為“往往并不是子系統(tǒng)行為的簡單疊加 。相反地,是由于所有子系統(tǒng)相互作用對總系統(tǒng)貢獻(xiàn)的結(jié)果,總系統(tǒng)的行為好象是有調(diào)節(jié)地、有目的地自組織起來的?！盵8]哈肯教授將這種系統(tǒng)狀態(tài)稱為“協(xié)同”。社區(qū)作為一個整體,它的子系統(tǒng)既有自發(fā)的獨(dú)立活動,也有由于子系統(tǒng)之間一定的關(guān)聯(lián)所形成的協(xié)同運(yùn)動,比如社區(qū)興趣小組的隨機(jī)的文體活動,本來是很獨(dú)立的,但如果這種活動得到居委會或政府的基層部門的推崇,就可能被組織起來或推廣成為社區(qū)內(nèi)多個組織相互配合的集體活動,也就是哈肯所說的系統(tǒng)的協(xié)同運(yùn)動。促成協(xié)同運(yùn)動的各種力量源于社區(qū)對資源的依賴,這使得影響獲取和利用資源的因素具備了引導(dǎo)行為主體行動的力量,本文將之抽象地概括為“引力”。這個概念來自物理學(xué),反映了自然界中的普遍存在于各種物體之間的、保持了物體的內(nèi)聚與排斥的均衡的作用力。社區(qū)中的個人與群體、群體與群體之間有著一定的邊界,但又聚合成群,這種人文上的“群己權(quán)界”,這與自然的“引力”非常類似,從表達(dá)內(nèi)容的形式上看是非常適合借用的。引力促使社區(qū)成員的單獨(dú)的活動成為整體的協(xié)同運(yùn)動。

由系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)動而表現(xiàn)出的社區(qū)秩序的形成邏輯在于:系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同效應(yīng)是形成系統(tǒng)秩序的內(nèi)因,每個子系統(tǒng)對協(xié)同運(yùn)動的貢獻(xiàn)總和,稱為序參量;系統(tǒng)的外部環(huán)境對系統(tǒng)的作用稱為控制參量,控制參量通過影響序參量來實(shí)現(xiàn)其對社區(qū)秩序的影響,也就是社區(qū)系統(tǒng)的外部環(huán)境通過影響社區(qū)的子系統(tǒng)來推動社區(qū)向自己希望的方向發(fā)展,當(dāng)控制參量達(dá)到系統(tǒng)秩序變更的某一臨界值時,子系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)便能克服其自發(fā)的獨(dú)立運(yùn)動而產(chǎn)生合作或協(xié)同,這個過程所產(chǎn)生的序參量又反過來支配子系統(tǒng)的協(xié)同行為。社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷從無序到有序、從有序到有序、從有序到混沌、從混沌到有序的演化的全過程,就是社區(qū)系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)動過程中的秩序的形成過程。因此,成熟的社區(qū)必然形成一定的標(biāo)準(zhǔn),不管這些標(biāo)準(zhǔn)是成文還是不成文的,它使得社區(qū)成員的彼此行為可以預(yù)料,即便是變化中的社區(qū)也不例外。

三、社區(qū)系統(tǒng)的分析模型

伊斯頓和阿爾蒙德對政治體系的過程和功能的一般規(guī)律的解讀給我們留下了廣闊的思考空間。[9]我們不禁會追問,在社區(qū)的治理過程中各個主體承擔(dān)了哪些功能,我們該用怎樣的概括才能準(zhǔn)確地闡述社區(qū)治理的功能實(shí)現(xiàn)。建立分析模型是回答這個問題的良好的方法,基于前面對社區(qū)特征的闡述,這個模型可以稱為協(xié)同引力系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模型。

(一)結(jié)構(gòu)與功能在模型中的對應(yīng)。尼·伊·茹科夫等人認(rèn)為結(jié)構(gòu)是“諸要素在該系統(tǒng)范圍內(nèi)聯(lián)系的內(nèi)在形式和方式(O.C.澤利金娜等)?！盵10]這個概括反映出了系統(tǒng)論側(cè)重空間角度的定義方式的一般傾向,但這個定義并沒有將結(jié)構(gòu)簡單地歸結(jié)為“構(gòu)成”,而是要求了某些時間的觀點(diǎn),不明顯的含有了一定的動態(tài)特征。阿爾蒙德更進(jìn)一步統(tǒng)一了動態(tài)和靜態(tài)的描述,把“形式”和“方式”闡述為功能即結(jié)構(gòu)的思想,他說“當(dāng)講到政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)時,所指的就是構(gòu)成這一體系的各種活動,即具有某種行為、意圖和期望的規(guī)則性的活動?！盵11]就社區(qū)而言,其組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)了靜態(tài)的“形式“,其實(shí)現(xiàn)功能的行動表現(xiàn)了聯(lián)系的“方式”,社區(qū)系統(tǒng)的各個部分之間的互動和交換越協(xié)調(diào),結(jié)構(gòu)也就越合理,各個組成部分在普里戈金所說的“通過漲落達(dá)到有序”[12]的過程中推進(jìn)系統(tǒng)的演化。結(jié)構(gòu)與功能既然是對應(yīng)的,那么建立一個結(jié)構(gòu)模型從整體上反映系統(tǒng)各部分的相互作用、各部分和與其所對應(yīng)的外部環(huán)境的相互關(guān)系,以討論社區(qū)系統(tǒng)的特性和功能就是完全可行的。

(二)構(gòu)建模型的邏輯順序。未來學(xué)家托夫勒在《預(yù)測與前提》中把構(gòu)建模型的過程概括為:收集材料;整理材料并專門注意內(nèi)在聯(lián)系;建模。社區(qū)材料根據(jù)結(jié)構(gòu)與功能,或者說形式與行為方式的不同可以抽象地歸結(jié)為兩個方面:作為行為主體的個人和組織,個人或組織的行為關(guān)系。這樣從組織→組織關(guān)系→結(jié)構(gòu)模型就是構(gòu)建社區(qū)系統(tǒng)模型的天然的邏輯順序。面對現(xiàn)代社會“在單向因果律中活動的可隔離的單位概念已經(jīng)不夠用了。在一切科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)的諸如全體、整體、有機(jī)體、格式塔(形態(tài))等概念都說明我們終究必須按相互作用的元素的系統(tǒng)來思考?！盵13]組織——組織關(guān)系——結(jié)構(gòu)模型與“網(wǎng)”的本身的基本特點(diǎn)——“點(diǎn)”和“線”的結(jié)構(gòu)是類似的,社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中“點(diǎn)”、“線”的結(jié)合共同構(gòu)成治理系統(tǒng)的一種鏈條式的關(guān)系,本文采用了“引力鏈”這樣一個概念來討論牽引著整個社區(qū)治理活動的運(yùn)轉(zhuǎn)各個要素及其關(guān)系。

1.組織:作為“點(diǎn)”的“行為主體”。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)并不是勻質(zhì)的,連接相對緊密的網(wǎng)絡(luò)線聚成同質(zhì)性的“結(jié)點(diǎn)”,在現(xiàn)實(shí)中以一個個有相對獨(dú)立性的組織的形式表現(xiàn)在整個社會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中,組織越大、內(nèi)部聯(lián)系越緊密,其行為的公共影響力就越大,反之則越小。由于其內(nèi)部利益的趨同性,使得以組織為單位的分析,在結(jié)論上更具有普遍價值。所以在系統(tǒng)地分析城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)而追求優(yōu)善的制度設(shè)計(jì)時,雖然從最終的價值追求上是尋求每一個體的利益在社會關(guān)系中達(dá)至最佳狀態(tài),而首先要關(guān)照的卻是因差異而形成的不同的組織單位。各種不同的組織構(gòu)成了社區(qū)的“基本單位”,包括街道(黨工委和辦事處)、社區(qū)(黨支部和居委會)、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、贏利性組織、群眾性非贏利性組織、志愿者、家庭等各個要素,以這些組織為研究的重點(diǎn),是因?yàn)樗鼈儽旧砭褪浅鞘兄卫淼墓逃袃?nèi)容,以之為研究對象可以反映城市社區(qū)治理的狀態(tài)、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)律。

2.組織關(guān)系:作為“線”的“行為引力”。確定了研究的行為主體之后,另一個問題就產(chǎn)生了,就是都有哪些因素促使主體選擇了這樣,而不是那樣的行為。在前面的分析中,本文將這種凝聚性的動因抽象地概括為“引力”。社區(qū)中作為行為主體的組織在規(guī)模、性質(zhì)、目標(biāo)和行動原則等方面并不相同,這說明在社區(qū)的治理空間內(nèi),各類組織的功能是有主次的、性質(zhì)上是有差異的,也決定了它們的行為不會是受單一的引力所驅(qū)使。社區(qū)結(jié)構(gòu)的改革就是優(yōu)化這些“引力”,使組織行動的動機(jī)和功能實(shí)效更加有利于社區(qū)治理。

這樣城市社區(qū)治理的優(yōu)化就可以歸結(jié)為兩個方面:一是行為主體的建設(shè),即組織建設(shè);二是行為主體之間的“引力”優(yōu)化,即組織關(guān)系的建設(shè)。

3.協(xié)同引力系統(tǒng):形成系統(tǒng)的“點(diǎn)”和“線”。為了能夠更好的說明問題,筆者受明茨伯格(加拿大·卓有成效的組織,2007)的啟發(fā)對社區(qū)治理各種行為因素作了簡單的歸納(圖1)。

處于結(jié)構(gòu)模型中心的是符號化的愿望和要求,人的需求從來都是人類活動的最根本的動因。在實(shí)現(xiàn)愿望和要求的過程中,分析模型根據(jù)引力在獲取和利用資源的方式和能力上的差異,劃分了三種引力鏈:強(qiáng)控制引力、軟控制引力、標(biāo)準(zhǔn)化引力,以及每種引力所牽連著的特定的組織。強(qiáng)控制引力代表國家行政權(quán)力的規(guī)范作用,并體現(xiàn)社區(qū)組織在功能上的“被組織”的狀態(tài);軟控制引力代表社會關(guān)系(包括志愿的或市場的關(guān)系),體現(xiàn)社區(qū)組織在功能上的“自組織”狀態(tài);標(biāo)準(zhǔn)化引力是政府組織和非政府組織行為的秩序化,是規(guī)則關(guān)系的概括。各類組織在特定引力的作用下凝聚在一起而形成的動態(tài)的結(jié)構(gòu),就是協(xié)同引力系統(tǒng)。社區(qū)系統(tǒng)的有序是按一定方向的有序。

(三)對模型中的協(xié)同引力關(guān)系的解說。由人的內(nèi)在的愿望轉(zhuǎn)化出的要求、行為偏好、行動以致各類活動的協(xié)同是一個邏輯上的遞進(jìn)關(guān)系,并最終促成社區(qū)治理體制的實(shí)現(xiàn)形式。

1.提出愿望和要求的主體。愿望和要求在分析模型中是一種符號化的表征,在現(xiàn)實(shí)中則是復(fù)雜的具體內(nèi)容。提出愿望和要求的主體、時間、地點(diǎn)等等的不同都會造成系統(tǒng)運(yùn)動的不同的動因并促成行為上的變化。一般而言人們不懷疑居民的愿望和要求是社區(qū)系統(tǒng)運(yùn)行的動力,但從“私人的”而非“公共的”為出發(fā)點(diǎn)的個人需求,其自身的狹隘性決定了這種需求很難以自發(fā)的方式在社會中普遍地得以實(shí)現(xiàn),因此即使再推崇市民社會的理論家排斥的也只是政府的某種權(quán)力形式,而不能完全否定其存在的價值。尤其在中國,鑒于社區(qū)治理的改革是一種自上而下的推進(jìn),社區(qū)的需要的實(shí)現(xiàn)很大程度上依賴政府的認(rèn)可和努力,因此社區(qū)治理在中國的實(shí)際情況是社會的愿望和要求與政府的認(rèn)可和導(dǎo)向共同作為其推動力的。

圖1 社區(qū)治理系統(tǒng)分析圖

2.三種引力鏈在系統(tǒng)中的功能形式的差異。強(qiáng)控制引力關(guān)系的控制主體與被控的客體、直接聯(lián)系的信息渠道與反饋的信息渠道是統(tǒng)一的,被控客體被引入到某一指定的狀態(tài),并在校正各種活動中得以實(shí)現(xiàn),因此這種工作方式獲取和利用資源的效率比較高;軟控制引力關(guān)系中沒有確定的控制主體和客體,是一種平等的合作關(guān)系,無論這種合作是志愿關(guān)系還是市場關(guān)系的都體現(xiàn)了自治的精神,都是資源輸入的途徑和利用的方式且靈活多樣;標(biāo)準(zhǔn)化引力關(guān)系是秩序的明確化,強(qiáng)控制和軟控制在社區(qū)中的存在都不是無規(guī)則的,因而標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則在社會生活中具有相對獨(dú)立性,雖然在人為因素的“干擾”下,標(biāo)準(zhǔn)也會主動或被迫作出調(diào)整,但標(biāo)準(zhǔn)的相對穩(wěn)定仍是社區(qū)相對穩(wěn)定的前提。

3.社區(qū)系統(tǒng)的分類討論和觀點(diǎn)綜合的邏輯依據(jù)。從子系統(tǒng)和子過程的角度看,模型可以細(xì)化系統(tǒng)的分析對象。系統(tǒng)中的各類愿望轉(zhuǎn)化為要求的輸出對象不再是單一的,而是多頭指向;要求的處理方式不是單一的,而是多頭處理;處理結(jié)果的反饋不僅僅是政府部門,而是多頭反饋。這里的“多頭”,可能是政黨組織、行政部門、立法部門、司法部門、營利性非政府組織、非營利性政府組織等等,正是依據(jù)“多頭”所體現(xiàn)出的性質(zhì)的差異,分析模型對引力系統(tǒng)做了劃分。每個引力系統(tǒng)的相對獨(dú)立,決定了愿望和要求滿足的終結(jié)點(diǎn)未必就是阿爾蒙德所預(yù)設(shè)的政策的制定和執(zhí)行的結(jié)果,它完全可以在某個子系統(tǒng)內(nèi)得到滿足。

從總系統(tǒng)和總過程的角度看,模型可以綜合分析對象。子系統(tǒng)的相對獨(dú)立的互動可以概括為A作用于B,B又反作用于A,但這種簡單的作用又會在各個要素間互相碰撞中象蝴蝶效應(yīng)一樣的迅速放大自己的邊界,這些各異的互動因?yàn)槠浠顒拥墓残远蔀榭傔^程的組成部分,也就是說因引力的存在而參與到整個系統(tǒng)的協(xié)同運(yùn)動中去,并彼此相互支持實(shí)現(xiàn)其社會功能。因此只有從分析模型的整體出發(fā)來考慮問題,才能夠完整地認(rèn)識社區(qū)的治理活動,哪怕是治理活動中的某一部分。

4.社區(qū)體制的發(fā)展或替代的依據(jù)。社區(qū)系統(tǒng)運(yùn)行過程的常態(tài)是基本維持系統(tǒng)原貌的“相對均衡”的狀態(tài)過程,但就是在這種相對均衡的狀態(tài)下,利用資源的能力和方式不盡相同的治理主體,會以不同的方式滿足社區(qū)的相同需求,因此不同的組織的功能不是明確分開的,而是交叉的,完成治理的工作方式可以有不同的選擇。在滿足責(zé)、權(quán)、利的轉(zhuǎn)移的條件的情況下,社區(qū)治理中是自治關(guān)系多一點(diǎn),還是行政關(guān)系多一點(diǎn),只是社區(qū)治理的結(jié)果而不是目的。在治理資源供給相對不足的情況下,某個主體的能力不足或者其他某個主體的治理效果更佳,就是社區(qū)轉(zhuǎn)變原有治理形式的時候,此時,分析模型中各種組織關(guān)系的原有的“相對均衡”被打破,走向“非均衡”狀態(tài),并醞釀和發(fā)展新的“相對平衡”。

四、分析模型的案例應(yīng)用

各地推進(jìn)的社區(qū)改革就是模型中標(biāo)示的引力鏈上的各組織的功能的調(diào)整以致形成系統(tǒng)內(nèi)外新的“相對平衡”的過程,這一過程雖以愿望和要求為動力,但實(shí)現(xiàn)愿望和要求的條件是實(shí)現(xiàn)資源的輸入和有效利用,這是改革的客觀性的體現(xiàn)。以白下區(qū)改革社區(qū)管理體制、撤銷淮海路街道辦事處為例,這項(xiàng)改革曾經(jīng)轟動全國,被喻為“我國城市基層社會治理體制的一場深刻變革”,但最終以悄無聲息的方式終結(jié),如果以協(xié)同引力系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模型作為分析框架,就可以整體地考量這次社區(qū)改革的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能存續(xù)的因果關(guān)系。

(一)起因:改革是一定社會需求下的理性選擇

1.根本原因?！冻鞘薪值擂k事處條例》頒布實(shí)行近50年,市政府——區(qū)政府——街道辦事處——居委會的管理層次基本被延續(xù)至今,強(qiáng)控制引力體現(xiàn)的明顯的官僚制特征,被看作是社區(qū)治理中的頑疾受到廣泛批評。還社區(qū)以自治權(quán),克服政府越位行為,已經(jīng)成為一種道義上的呼聲和政府精簡機(jī)構(gòu)的必然選擇,被寄予厚望。2.直接原因,南京市白下區(qū)希望通過這次改革建設(shè)出具有全國影響的社區(qū)建設(shè)示范區(qū),這個想法得到了民政部的支持,民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司曾建議有選擇性的撤銷一個街道,進(jìn)行試點(diǎn)。

(二)醞釀:撤銷淮海路街道的改革絕非倉促之舉,學(xué)者與官員在整個改革過程中有密切的合作

1.改革經(jīng)過慎重的論證。在2002年初,白下區(qū)政府與南京師范大學(xué)合作成立課題組,在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上形成改革方案,并與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署合作進(jìn)行了“促進(jìn)中國城市社區(qū)地方治理”的三個子課題研究。在此基礎(chǔ)上,又特邀了全國有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行了專項(xiàng)論證,應(yīng)該說做了足夠的理論準(zhǔn)備。2.選擇淮海路街道也是基于現(xiàn)實(shí)的考慮。淮海路街道是全區(qū)人口少、地域小、收入高的一個街道,既有改革的基礎(chǔ),同時萬一出現(xiàn)失誤又不至于影響到區(qū)的整體發(fā)展。

(三)措施:改革充分關(guān)照了市民社會的自治理念,并做了過渡性的安排

1.削減強(qiáng)控制引力的影響:建立淮海路行政事務(wù)受理中心作為區(qū)政府各職能部門在過渡時期直接受理和處理與居民生活密切相關(guān)的行政事務(wù)的平臺;對原街道辦事處承擔(dān)的行政職能進(jìn)行逐一梳理和剝離,將屬于行政管理和行政執(zhí)法的57項(xiàng)職能全部移交給13個政府職能部門;人員精簡分流,撤銷街道辦事處行政建制;按照政企分開的原則,將原有街屬企業(yè)全面推向市場,街道也不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能。

2.增加軟控制引力的影響:對社會性、群眾性工作進(jìn)行“責(zé)、權(quán)、利”的移交,由社區(qū)全面承接;建立地區(qū)黨工委,支持和保障社區(qū)自治;調(diào)整社區(qū)規(guī)模;全面推行社區(qū)居委會直選,并在江蘇省委組織部的指導(dǎo)下,開展了社區(qū)黨委公推直選的試點(diǎn);建立社區(qū)社會工作站和服務(wù)中心。

3.強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)引力的保障:2002年3月30日,南京市白下區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合頒布《關(guān)于街道管理體制改革的實(shí)施意見》,將上述內(nèi)容確定為改革的標(biāo)準(zhǔn)。

(四)影響:曾經(jīng)轟動的效應(yīng)

據(jù)統(tǒng)計(jì),在最初不到4年的時間里,有來自全國21個省市、130多個區(qū)縣的參觀學(xué)習(xí)者。國家民政部部長李學(xué)舉、副部長陳杰昌先后到淮海路街道考察改革試點(diǎn)工作。李學(xué)舉認(rèn)為白下區(qū)撤銷街道辦事處在全國是首家,它填補(bǔ)了我國城市基層管理體制改革的“空白”。復(fù)旦大學(xué)教授林尚立稱“在目前全國不少街道管理體制改革中,淮海路街道管理體制的改革最有推廣價值,最值得研究和探索”。杜綱建(當(dāng)時在國家行政學(xué)院)稱淮海路街道管理體制改革“撬動了我國城市基層改革深層次的‘門檻’”,甚至很多人稱這一改革,“其深遠(yuǎn)意義絲毫不亞于當(dāng)年‘小崗村’的改革”。

(五)結(jié)局

在2008年底的南京白下區(qū)《關(guān)于提高街道服務(wù)效率,降低行政成本的調(diào)研報告》中有這樣一段話:“淮海路地區(qū)黨工委、五老村街道辦事處合并設(shè)立新的五老村街道辦事處,同時將朝天宮街道石鼓路以北部分劃歸新的五老村街道辦事處管轄”,以“有利于新街口地區(qū)的統(tǒng)一管理,有利于新街口現(xiàn)代商貿(mào)商務(wù)核心區(qū)建設(shè)?！苯?jīng)過這樣不露聲色的調(diào)整,原來的改革措施被廢除了。

(六)原因

比較前面提到的分析模型我們可以發(fā)現(xiàn),淮海路街道改革中社區(qū)治理的功能轉(zhuǎn)變的取向是,擴(kuò)大軟控制引力的作用、減少強(qiáng)控制引力的作用,并通過適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對人的自主性給予了事權(quán)規(guī)定上的支持,以期營造理想的市民社會,如此看來,改革本身在價值追求上并沒有不妥,那么改革何以失敗呢?

依據(jù)(圖1)的系統(tǒng)模型可以看出,社區(qū)改革的基本動力來自兩個方面,即居民的需要和政府的需要,這兩種動力又直接表現(xiàn)為兩個目標(biāo):一是促進(jìn)社會發(fā)育,提高社區(qū)的自治能力;二是促進(jìn)行政優(yōu)化,提高政府的績效?；春Ｂ方值栏母飳?shí)現(xiàn)這兩個目標(biāo)并沒有明顯的效果:

1.強(qiáng)控制引力的退并未帶來軟控制引力的進(jìn)。撤銷街道辦事處的初衷在于弱化強(qiáng)控制引力,并以社會協(xié)作為特征的軟控制引力來代替,這是對政府角色、管理范圍、管理權(quán)限的重新定位,權(quán)責(zé)的轉(zhuǎn)換并不局限于政府內(nèi)部,以此增強(qiáng)自治組織掌控資源的數(shù)量和能力,使居民自治組織有能力在社區(qū)治理系統(tǒng)中擁有一個更平等的地位,但淮海路街道辦事處的機(jī)構(gòu)改革并未帶來預(yù)想的行政關(guān)系與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)換。雖然街道辦事處撤銷了,但其職能并沒有真正撤銷,也無法真正撤銷,比如老百姓辦低保要街道辦事處蓋章(這是整個宏觀體制的系統(tǒng)大環(huán)境的要求,行政體制內(nèi)的規(guī)范化需求不可能為僅作為個案的淮海路街道而單獨(dú)做出改變),街道辦事處的公章照常使用(連公章的名稱都沒變),只不過是街道黨工委代管,而不是論證時預(yù)設(shè)的權(quán)力資源轉(zhuǎn)到社會自治組織。

2.強(qiáng)控制引力的改變并未帶來預(yù)想的行政優(yōu)化。分析模型已經(jīng)提到改革的動力不僅有居民的需要,也有政府的需要,總體上看,政府的需要體現(xiàn)為有利于政績的提高?；春Ｂ方值栏母锏慕Y(jié)果并未減少行政開支或提高工作效率。①行政成本并未下降。雖然改革中政府內(nèi)部的運(yùn)行環(huán)節(jié)減少、人員削減、但管理成本并沒有真正降低,而是轉(zhuǎn)移了。白下區(qū)民政局李××科長:“街道辦事處雖然撤了,但人并沒裁,也沒有因此減少進(jìn)人,行政成本并沒有減少,而且由于區(qū)政府要直接面對更多的人,比如原來布置社區(qū)的工作只要面對一個街道干事,現(xiàn)在要面對5個社區(qū)主任,反而加大行政成本.“②職能劃分不清。黨工委代行部分辦事處的權(quán)力的做法,使黨政職能進(jìn)一步混淆,并不能完全實(shí)現(xiàn)預(yù)想的優(yōu)化行政職能。③不能促進(jìn)地方政府的中心工作。撤銷淮海路街道辦事處的意圖之一就是街道不再管理經(jīng)濟(jì),而在處于發(fā)展中國家的中國,“以經(jīng)濟(jì)工作為中心”的重要性,使G DP考核幾乎是對各級政府政績評價的首要指標(biāo),抓稅源也成了地方政府工作中的重中之重。在這種情況下,取消街道層面的經(jīng)濟(jì)職能而沒有其他制度性措施來代替,是無法大面積推廣的。

3.標(biāo)準(zhǔn)化引力不能有效地規(guī)范強(qiáng)控制引力。改革在政府內(nèi)部是有動力的,把社區(qū)治理體制做成示范和樣板也是政府和官員本人的政績,但正是由于改革是政府主導(dǎo)的,甚至可以說是某些政府官員主導(dǎo)的,所以新出臺的規(guī)范對政府強(qiáng)控制權(quán)力的約束很少。這使得在“標(biāo)準(zhǔn)”對政府的規(guī)范不到位的情況下,很容易出現(xiàn)前任領(lǐng)導(dǎo)出一個方案,后任領(lǐng)導(dǎo)又出一個方案,標(biāo)準(zhǔn)化引力的初衷并未得以貫徹始終。

4.社區(qū)引力系統(tǒng)的外環(huán)境并不滿足改革所需的條件。前面的系統(tǒng)模型的分析表明,社區(qū)的子系統(tǒng)在社區(qū)外的延伸形成社區(qū)的直接外部環(huán)境,完成社區(qū)所需要的資源的輸入和利用,這些子系統(tǒng)同時又隸屬于其他系統(tǒng),使得社區(qū)的直接環(huán)境又受其他間接外部環(huán)境的影響,從而使改革的成功必須依賴于社區(qū)系統(tǒng)以外的宏觀環(huán)境所提供的條件,但當(dāng)前中國的發(fā)展階段的時代特征并沒有普遍性地支持城市社區(qū)治理體制的自治化改革。張五常先生曾指出,中國改革成功的體制優(yōu)勢在縣級政府之間的競爭;而不設(shè)縣的廣東東莞市的飛速發(fā)展,其成功來自于強(qiáng)鎮(zhèn)模式,即鎮(zhèn)政府之間的競爭。這些經(jīng)驗(yàn)表明競爭(主要是經(jīng)濟(jì)上的競爭)對發(fā)展的重要作用。就一個城市的發(fā)展而言,街道一直被當(dāng)作這種競爭的組成部分。比如一個大的企業(yè),它的廠區(qū)一般不只一處,向政府合法納稅的機(jī)關(guān)就不是唯一的,它可以在這個區(qū)繳也可以在那個區(qū)繳,可以在這個城市繳也可以在那個城市繳,甚至可以把錢交不同的省 。抓稅源、并為擴(kuò)大稅源而為企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)良的發(fā)展空間是目前街道的一項(xiàng)重點(diǎn)工作,少了一個街道,區(qū)政府可以通過其它街道的財源給予補(bǔ)充,如果少了所有的街道,那么區(qū)的財政收入就很容易陷入危機(jī),這在中國現(xiàn)有的財稅體制下幾乎是一個必不可免的結(jié)果。因此,即使是撤銷了辦事處的淮海路街道經(jīng)濟(jì)工作仍然是要抓的,而且仍然是中心工作。在《淮海路街道2007年度上半年工作總結(jié)》(2007年6月28日)(當(dāng)時已經(jīng)沒有法定的街道,但名稱仍然沿用)中可以清楚地看到,報告對工作成績的排序是:“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,實(shí)現(xiàn)街道稅收又好又快發(fā)展”;“以政治建設(shè)為核心,提高街道黨建工作整體水平”;“以精神文明為抓手,提升地區(qū)居民群眾文明程度”。熟悉機(jī)關(guān)工作的人都清楚,這種排序意味著工作的重要性在程度上的差別,也就是說經(jīng)濟(jì)工作仍是其首要任務(wù),只不過此時這項(xiàng)工作名義上由街道黨工委來推動,由黨工委臨時組成的協(xié)稅辦來督促完成(成員主要仍是原街道辦事處的人員)。這與撤銷街道辦事處的初衷相違背的,目標(biāo)與措施選擇上的沖突以及由此而來的黨政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步混同,也不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)想的行政優(yōu)化。

這說明,社區(qū)治理系統(tǒng)的改革是一項(xiàng)整體工程,系統(tǒng)模型中諸多要素的相互支持是改革成功的條件,主觀的努力以完善條件和促進(jìn)不同引力鏈上的各主體的合作為目的,并能夠達(dá)到這個目的,改革才是成功和持久的。

五、結(jié)語

綜合前邊的理論闡述和案例分析可以看出:社區(qū)是滿足人的愿望和要求的手段,滿足人的愿望和要求是社區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的,這是用科學(xué)主義的方法論分析社區(qū)問題的立論基礎(chǔ)。協(xié)同引力系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模型是根據(jù)具體對象調(diào)整了的系統(tǒng)論,在政治科學(xué)的分析方法上是第一次以“點(diǎn)”、“線”、“引力鏈”的抽象概括描繪系統(tǒng)的基本框架。

改進(jìn)后的系統(tǒng)分析方法可以從整體上解讀系統(tǒng)(包括其子系統(tǒng))的功能存續(xù)的各種因果關(guān)系。它使組織和組織關(guān)系統(tǒng)一到一個整體的框架之中,把行為背后的資源,如人、財、物、社會資本、市場關(guān)系或行為習(xí)慣等方面的因素融入到整體之中,成為考量系統(tǒng)關(guān)系的變量,并以獲取和利用資源的能力作為分析社區(qū)系統(tǒng)體制變化的根本依據(jù)。

分析模型對結(jié)構(gòu)和功能關(guān)系的再認(rèn)識,進(jìn)一步豐富了討論體制變革的可行性的依據(jù)。與傳統(tǒng)系統(tǒng)分析將結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系看成是對應(yīng)關(guān)系不同,在本文的方法論討論中,同時還關(guān)注不同引力鏈在功能上的交叉。這種交叉意味著引力鏈上的某種治理能力不足時就可以向其它引力鏈上的特定功能求助或者被部分替代,并形成新的社區(qū)秩序和治理體制。

分析模型是科學(xué)主義的論證方式,但同時也為價值的討論留下了思辨空間。符號化的愿望和要求處于結(jié)構(gòu)模型中心,是牽動引力鏈上各個主體的行為、調(diào)整系統(tǒng)關(guān)系的根本動力所在,而組織關(guān)系的調(diào)整又是以愿望和要求的滿足為追求的目標(biāo),這有利于在價值和實(shí)踐的統(tǒng)一中討論社區(qū)體制的合理性。

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(責(zé)任編輯:陳 華)

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1672-1071(2010)04-0057-08

2010-05-06

劉玉東(1974-),男,漢族,黑龍江海林人,中共南京市委黨校科社教研部講師,南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生,研究方向:中國政治。