監(jiān)管缺失影響民資金融準入

蔡亮

（作者：萬和源傳媒公司策劃總監(jiān)）

2010年5月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡稱“新36條”）。其中，涉及金融領(lǐng)域的民間資本準入，“新36條”提出了允許民資興辦金融機構(gòu)，鼓勵民資發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機構(gòu)。

一、準入實際進展緩慢

這并不是中央政府首次提倡民資進入金融領(lǐng)域。早在2005年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（簡稱“非公經(jīng)濟36條”）中，就提出了“允許非公有資本進入金融服務(wù)業(yè)”，包括允許非公資本參股區(qū)域性股份制銀行與合作性金融機構(gòu)，允許符合條件的非公企業(yè)發(fā)起設(shè)立金融中介服務(wù)機構(gòu)。

令人遺憾的是，自“非公經(jīng)濟36條”放寬民資金融準入以來，中國金融行業(yè)民資所占權(quán)重不升反降，甚至一度出現(xiàn)“國進民退”的傾向。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2008年末，國有控股占金融業(yè)投資完成額的比重，從2005年末上升了大約1.9個百分點。盡管從2006年開始銀監(jiān)會就大力推動民資參股相關(guān)金融機構(gòu)，但進展依然十分緩慢。統(tǒng)計顯示，截止2009年末，銀監(jiān)會僅核準172家民資參股的新型農(nóng)村金融機構(gòu)開業(yè)。尤其是2009年，根據(jù)銀監(jiān)會公布的《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009年——2010年總體工作安排》，該年原計劃新增382家新型農(nóng)村金融機構(gòu)，實際僅新增50家。

二、現(xiàn)行制度約束準入

民資金融準入進展緩慢，從表面上看源于制度層面的約束。根據(jù)銀監(jiān)會2007年1月制定的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)”，并且持股比例不得低于20%。

這意味著，一方面，民資參股村鎮(zhèn)銀行不得不依附于銀行業(yè)金融機構(gòu)，民資在村鎮(zhèn)銀行的話語權(quán)始終難有實質(zhì)性提高；另一方面，銀行業(yè)金融機構(gòu)持股比例不得低于20%的規(guī)定也變相削弱了民資在村鎮(zhèn)銀行所占實際份額。話語權(quán)難有實質(zhì)性提高、參股份額又捉襟見肘的尷尬處境使得相當(dāng)一部分試水村鎮(zhèn)銀行的民資最終黯然退場。

根據(jù)銀監(jiān)會2008年5月發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，單一自然人、企業(yè)法人、其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份均不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。對于那些一心獲取小額貸款公司最大控股權(quán)的民間資本來說，這一規(guī)定使得其開展小額貸款業(yè)務(wù)的熱情驟降。

但仍有相當(dāng)一部分未夠資格直接參股村鎮(zhèn)銀行的民間資本踴躍投入小額貸款公司，寄望于小額貸款公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行，最終實現(xiàn)自身發(fā)放貸款、吸收存款并舉的民資銀行夢。2009年6月，銀監(jiān)會果然發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，允許符合條件的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。但最關(guān)鍵的條件即“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)”絲毫未見松動。不僅如此，小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，還需符合持續(xù)經(jīng)營三年及以上，清產(chǎn)核資后無虧損掛賬，且最近兩個會計年度連續(xù)盈利的條件。堪稱苛刻的轉(zhuǎn)制條件最終擊碎了相當(dāng)一部分民資的銀行夢。

三、監(jiān)管缺失是根源

那么，中央政府緣何要在放寬民資準入的同時給出相當(dāng)嚴格的制約條件？種種跡象表明，現(xiàn)有金融監(jiān)管力量不足極易導(dǎo)致的監(jiān)管缺失或是其中最為關(guān)鍵的因素。

按照銀監(jiān)會目前的機構(gòu)設(shè)置，民資參股的村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)大都由銀監(jiān)會縣一級派出機構(gòu)進行監(jiān)管。但銀監(jiān)會縣一級配備的監(jiān)管人員一般最多不超過6人，且相關(guān)人員還承擔(dān)著監(jiān)管農(nóng)村信用合作社以及郵政儲蓄銀行的重任。監(jiān)管人數(shù)的不足和監(jiān)管任務(wù)繁重極易引發(fā)新型農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)管缺失問題。站在中央政府的立場，如果不在控股權(quán)和控股比例上對民資予以限制，那么，只需一起或數(shù)起因監(jiān)管缺失導(dǎo)致的存款抽逃事件發(fā)生，就有可能對農(nóng)村金融機構(gòu)的整體布局造成極為惡劣的影響，最終釀成群體性事件以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

同樣出于監(jiān)管缺失的考量，“新36條”對民資金融準入予以了有限的放寬。“新36條”涉及民資金融準入的最大亮點在于“放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制”。這表明，前述銀監(jiān)會2007年1月制定的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》很可能會適度做出修改，銀行業(yè)金融機構(gòu)的最低持股比例會適度有所降低。據(jù)媒體報道，一些省份已考慮允許發(fā)起銀行在村鎮(zhèn)銀行的持股比例適當(dāng)調(diào)低10個百分點。

然而，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)”的條件仍將難以松動。在新型農(nóng)村金融機構(gòu)面臨監(jiān)管缺失的環(huán)境下，唯有銀行業(yè)金融機構(gòu)作為第一大股東承擔(dān)起村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險兜底責(zé)任，中央政府才能謹慎放寬民資的金融準入尤其是銀行業(yè)準入限制。

進一步研究“新36條”，我們不難發(fā)現(xiàn)，中央政府在放寬民資金融準入的同時，設(shè)立了“加強有效監(jiān)管、促進規(guī)范經(jīng)營、防范金融風(fēng)險”的前提條件。這表明，在目前缺乏有效監(jiān)管手段的前提下，“新36條”距民資獲取村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)最大控股權(quán)的夢想還有相當(dāng)遙遠的距離。

總而言之，在銀監(jiān)會縣一級派出機構(gòu)尚未補充足夠的監(jiān)管力量、在中央政府沒有建立起相對完善的監(jiān)管體系之前，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)”的底限勢必牢不可破，民資金融準入的最終結(jié)果固然可期，但前路依然曲折。