◎ 文/劉守英

科學(xué)發(fā)展為何難踐行

◎ 文/劉守英

2010年10月12日，財新網(wǎng)刊發(fā)了一位宜黃官員所寫的文章。從作者表達(dá)的內(nèi)容和評論的反應(yīng)來看，所有卷入的人，事實上已不自覺地陷入了兩極：一極是在闡明地方政府作為城市化的操盤手的行為合理性；另一極是從道義上譴責(zé)操盤手的無理。

地方為什么不與中央保持一致？

中央政府一直在講要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要科學(xué)發(fā)展。理論界對傳統(tǒng)增長模式的抨擊幾乎到了口誅筆伐的程度，對新發(fā)展方式的理論支撐也越來越充分?？墒?，具體到推動發(fā)展的地方政府，卻繼續(xù)沿用傳統(tǒng)增長方式的熱情不減，尤其是在中西部地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。

地方政府之所以在追求增長上，跟中央政府的發(fā)展觀產(chǎn)生這么大的分歧，既有上面的原因，也有下面的原因，但更深層的是制度的原因。中央強(qiáng)調(diào)要實行科學(xué)發(fā)展，要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，但是，新發(fā)展模式的體制機(jī)制尚未建立。對于地方政府來講，就只好開會講話時跟著喊，而在具體工作中還是用原有的體制機(jī)制謀發(fā)展。

理論界對傳統(tǒng)增長模式的概括是：依靠高要素投入（主要是勞動和土地），支撐高投資和高出口。給出的藥方是：將投資、出口拉動為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)需為主，從依靠以勞動和土地投入為主轉(zhuǎn)向以全要素生產(chǎn)率的提高為主。

但是，到了推動經(jīng)濟(jì)增長的操盤手地方政府那里，他們卻十分茫然：內(nèi)需起不來，怎么辦？對于以政績?yōu)閷?dǎo)向的地方官員尤其在宜黃這樣的中部待發(fā)展地區(qū)，盡管勞動成本在上升，低廉的勞動投入還是支撐快速增長最便捷的要素。

在中國，土地本來是一個極其稀缺的要素，但是，由于現(xiàn)行的土地制度是一套城鄉(xiāng)二元、政府壟斷、非市場配置的制度，法律賦予地方政府以土地的農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)低價強(qiáng)制征用，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，政府再作為獨(dú)家供應(yīng)者以“招拍掛”的市場化方式出讓——這一進(jìn)一出兩個通道、一低一高兩個價格，全由政府主導(dǎo)，他怎么會沒有強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)征農(nóng)民財產(chǎn)的動力呢？

因此，地方政府通過土地征用，創(chuàng)辦園區(qū)，土地這個要素稀缺性被壓制，保證了以低土地成本來推動快速的工業(yè)化。不僅如此，土地還是銀行最信賴的抵押品，這更提高了地方政府強(qiáng)拆、強(qiáng)征的動力。因為只要政府將征用來的土地進(jìn)入土地儲備中心，就能以土地抵押獲得巨額城市建設(shè)資金，土地也便成為地方政府快速推進(jìn)城市化的工具。于是，在傳統(tǒng)增長模式下，地方政府推進(jìn)快速發(fā)展的機(jī)制不改變，尤其是這種壓低土地稀缺性和助推賣得機(jī)制的土地制度不改變，地方政府就不會轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，強(qiáng)拆、強(qiáng)征就仍是地方政府不惜使用的手段，宜黃悲劇就不可能僅成一個歷史個案。

發(fā)展的成本能否只算有形的物質(zhì)成本

長期以來，有一種觀點認(rèn)為，要縮短與發(fā)達(dá)國家的差距，必須快速推進(jìn)工業(yè)化城市化。但由于資本不足，不得不繼續(xù)犧牲農(nóng)民，繼續(xù)低價征用農(nóng)民的土地；如果過于尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)、過于講究發(fā)展的機(jī)會，城市化、工業(yè)化的速度就會放慢。

這種論調(diào)有一定的道理。這一輪發(fā)展確實是利用了征地制度，靠犧牲農(nóng)民的利益來支撐的?；蛘哒f，我們是靠犧牲農(nóng)民利益保證了發(fā)展的低成本。但是，近年出現(xiàn)大量的征地、拆遷事件，包括宜黃事件表明，繼續(xù)利用犧牲農(nóng)民、以不公平來快速推進(jìn)工業(yè)化、城市化的負(fù)面效應(yīng)在不斷顯現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的速度越來越快，面越來越大，受損的群體面也不斷加大。這也是我們城市化進(jìn)程中已經(jīng)付出和即將付出的巨大成本。

從此次宜黃事件來看，中西部地區(qū)在快速推進(jìn)工業(yè)化城市化進(jìn)程中，社會成本將會更高。過去20年，東部沿海地區(qū)實現(xiàn)了高速的工業(yè)化城市化，但在發(fā)展中引發(fā)的征地、拆遷惡性事件和群體性不滿相對少一些，主要是因為東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決了受損者的就業(yè)和收入保障問題；同時，東部沿海地區(qū)也通過許多妥協(xié)性制度和政策安排，緩解了發(fā)展中的官民沖突。

在宜黃這類后發(fā)地區(qū)的工業(yè)化城市化進(jìn)程中，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有那么興旺，地方政府財力不足，建設(shè)對土地的依賴更強(qiáng)，對農(nóng)民妥協(xié)的能力不足，因而，更容易采取強(qiáng)制性手段，如此，就會出現(xiàn)更多的正面沖突。

城市化有它自身的規(guī)律，政府行為可以快速建立起一座座城市，但是，能否找到化解矛盾的捷徑，將是對各級政府的嚴(yán)峻考驗。

什么是可持續(xù)的根本的城市化？

宜黃事件中，引發(fā)情緒型爆發(fā)的是因為他的“強(qiáng)拆——快速城市化——新中國”邏輯。

城市化應(yīng)包括四個方面：一是土地的城市化，原來用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)向用于發(fā)展城市、工業(yè)；二是就業(yè)的非農(nóng)化，原來勞動者以從事農(nóng)業(yè)為主，轉(zhuǎn)向以非農(nóng)為主；三是人口的城市化，從原來的農(nóng)業(yè)居民變成住在城市的市民；四是生活方式的城市化，原來以農(nóng)耕為主的生活方式，轉(zhuǎn)向以城市生活為主的生活方式。

從現(xiàn)階段大多數(shù)人對城市化的理解來看，土地的城市化、物質(zhì)的城市化已經(jīng)被大家所認(rèn)識，被城市化的推進(jìn)者所崇尚。于是就有大量的土地轉(zhuǎn)向城市用地，城市外延不斷擴(kuò)張；整個城市建筑越來越高密度，越來越現(xiàn)代。但是，城市化的后三個部分卻大打折扣。

就業(yè)這一塊，盡管有大量的人口到城市去謀生，但也出現(xiàn)了發(fā)展中國家城市化類似的問題，非正規(guī)部門的就業(yè)比例越來越高，存在就業(yè)不穩(wěn)定、收入不穩(wěn)定，容易帶來社會不穩(wěn)定。

人口城市化大大滯后于土地城市化。城市化的統(tǒng)計是以常住人口統(tǒng)計的，仍然低于土地城市化率。而且統(tǒng)計到城市化率的人口中，將近1.5億是不享受公共服務(wù)的。每個城市還有數(shù)目不等的城鄉(xiāng)接合部原住民，土地完全被國有化，但是，這些人仍然保持原有的戶籍，人口沒有城市化。

生活方式的城市化，是可持續(xù)的城市化的本質(zhì)?，F(xiàn)在進(jìn)城的人生活方式?jīng)]有改變，不能在城市落戶，不能享受城市的公共服務(wù)和教育文化。他們大部分是“兩棲人口”，在城市從事城里的工作，但是，在城市不能得到體面的居住，到一定年齡后，只能回到原來的農(nóng)村。未來城市化的核心，就是要回歸城市化的本質(zhì)。從土地的城市化轉(zhuǎn)向就業(yè)、人口和生活方式的城市化。

能否找到城市化的“第三條道路”

在整個城市化過程中，對政府角色的認(rèn)識走向兩個極端：一個極端是政府應(yīng)該是城市化的主體。理由是中國應(yīng)該快速推進(jìn)城市化，像西方那樣花幾百年來自然實現(xiàn)城市化速度太慢，必須由政府來主導(dǎo)推進(jìn)城市化。但問題是，這種城市化是以政府征用農(nóng)民土地、出讓土地、抵押融資來推動城市建設(shè)，賣地讓房地產(chǎn)商進(jìn)行住房建設(shè)。這套模式見效很快，但是帶來的問題也很多。政府成了投資的主體、利益的主體，也成了建設(shè)的主體。

另一個極端是認(rèn)為政府完全當(dāng)“守夜人”，完全由農(nóng)民自發(fā)、自主推動城市化。這套模式現(xiàn)在從全國來看，有搞得好的，也有搞得不好的。更大的問題是，它與政府主導(dǎo)的城市化相對立。在現(xiàn)行二元體制下，農(nóng)民無法市民化，包括規(guī)劃、土地、社保、基礎(chǔ)設(shè)施的投資、治安管理、資金的立項等等，是一種“法外的城市化”。

能否找到第三條道路？從北京等地的實踐來看，在城市化進(jìn)程中，如果將政府職能很好地定位，就能夠促進(jìn)城市更健康、和諧發(fā)展。

那就是，政府作為城市建設(shè)的組織者、服務(wù)者、制度的提供者，主動破解城鄉(xiāng)二元體制的藩籬，對規(guī)劃、土地、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、社保、人口管理等主動改革，將城鄉(xiāng)接合部納入城市發(fā)展區(qū)域，將城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民的土地在城市一體化規(guī)劃下完全用于解決農(nóng)民的居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障，促進(jìn)農(nóng)民的市民化進(jìn)程。

(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)