寧波興普房產(chǎn)有限公司 倪雅波

淺談如何規(guī)范寧波市土地整治專項資金的管理與使用

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土地整治是加快新農(nóng)村建設(shè)、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手和新的平臺，是解決建設(shè)用地指標的有效途徑，是一項“政府得民心、投入得利潤、農(nóng)民得實惠”的民生工程。土地整治專項資金主要包括：新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費（含土地指標費）、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入和土地復(fù)墾費等。

為充分發(fā)揮土地整治的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，筆者通過對寧波市上述專項資金的征收管理、使用情況存在的問題等進行了調(diào)查研究，并對如何規(guī)范寧波市土地整治專項資金的管理與使用提出了對策建議。

一、寧波市土地整治專項資金征收管理及使用情況存在的主要問題

寧波市土地整治專項資金的征收管理及使用情況總體是好的，相關(guān)政策制度健全，征收使用執(zhí)行“收支兩條線”和財政專戶管理，個別縣（市、區(qū)）還實行“國庫集中支付”制度，但在以下方面還存在一些問題。

1、土地指標費用征收標準高、名目多，征收依據(jù)不足。寧波市地屬沿海地區(qū)，土地資源少，要達到耕地占補平衡，主要依靠圍海造地和異地指標調(diào)劑，因而投入成本高，難以執(zhí)行省定的標準，只能根據(jù)投入成本來征收委托耕地開墾費或土地指標費，超出省定標準的部分難免依據(jù)不足。2006年財綜49號文件明確規(guī)定“新增建設(shè)用地有償使用費在國有土地使用權(quán)出讓收入等財政性資金中列支，嚴禁將該費用轉(zhuǎn)嫁由用地單位繳納”，事實上個別地方財力有限，重點項目多，而劃撥用地又無土地出讓收入，存在以其他名目向用地單位收取，或在出讓土地收入中重復(fù)計提補充耕地費用的現(xiàn)象。國土部門在徹底的“收支兩條線”管理模式下因財政資金缺乏而承擔額外的責任。

2、土地整治前期墊付資金多，資金缺口大，國土部門資金平衡難。近幾年，寧波市建設(shè)項目用地規(guī)模一直居高不下，耕地后備資源又嚴重匱乏，且造地條件差、難度大，為耕地補充帶來很大壓力。目前，我市一方面是通過實施灘涂圍墾、低丘緩坡開發(fā)、宅基地整理和建設(shè)用地復(fù)墾、土地整理等方式，大力開展開發(fā)造地活動；另一方面按照省國土資源廳關(guān)于易地補充耕地的相關(guān)規(guī)定，想方設(shè)法從省內(nèi)其他地區(qū)購入土地指標，以緩解我市墾造耕地與用地指標不足的矛盾。無論是造地活動還是異地指標調(diào)劑，都需要前期投入大量資金，直至農(nóng)轉(zhuǎn)用報批土地被批準后，在實際供地環(huán)節(jié)，才能向用地單位收取相關(guān)費用。按目前“收支兩條線”的管理模式，收入全部進入財政專戶，而財政部門核撥的主要是耕地開墾費及土地指標費用兩項資金，土地整治資金缺口大，資金難以平衡。

3、土地整治資金不足，重項目申報、輕施工管理，部分新增耕地質(zhì)量不能保證，項目后續(xù)管理跟不上。由于資金不足，現(xiàn)有土地開發(fā)補助標準偏低，項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)對項目的申報是積極的，但項目批復(fù)下達后，所在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就對施工的進度，工程質(zhì)量過問不多，這給不法施工單位留下可趁之機。以灌渠建設(shè)為例，土地治理項目中的灌渠擔負著一片田地的灌溉任務(wù)，要達到這個目標，對渠道的寬度、高度、坡度就有一個嚴格的標準，這個標準不能隨意改變，而有的施工單位，為了圖簡單、省錢、減少成本，私自改變設(shè)計，使用以往用過的不合要求的模具，建筑材料重復(fù)使用，從而導(dǎo)致渠道擔負的灌溉任務(wù)無法完成。部分地塊尤其是建設(shè)用地復(fù)墾位置偏僻且地塊土質(zhì)未達標的情況下，進行整理復(fù)墾，造成該地塊不宜耕作，復(fù)墾后出現(xiàn)拋荒等現(xiàn)象。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目實施單位為獲取建設(shè)用地指標和資金，項目經(jīng)驗收合格后，后續(xù)管理和利用未能及時跟上，造成溝、坎、渠、路倒塌等現(xiàn)象。

二、完善土地整治專項資金管理的幾點建議

實施土地整治，是落實科學發(fā)展觀，加快兩型社會建設(shè)的重要舉措，是改變農(nóng)村面貌、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要途徑。通過實施農(nóng)村土地整治，實現(xiàn)新增耕地面積，提高耕地質(zhì)量；可以為城市建設(shè)提供更多的用地指標，促進土地節(jié)約集約利用。而要做好土地整治工作，管好用好項目資金是重點。針對上述存在的問題筆者建議：

1、進一步重視土地整治專項資金的征收使用管理工作，完善“收支兩條線”和專戶管理，采用“國庫集中支付”制度，實現(xiàn)資金的足額籌措和統(tǒng)籌管理。如占用耕地的，國土部門負責按規(guī)定與占用建設(shè)用地的單位和個人簽訂協(xié)議，財政部門負責資金統(tǒng)籌安排，按協(xié)議規(guī)定的時間、金額直接撥到項目實施單位，從而減少中間環(huán)節(jié)，提高辦事效率，有效發(fā)揮財政部門的資金調(diào)度職能，明確國土部門與財政部門在土地整治專項資金征收使用管理中的職責。

2、進一步統(tǒng)籌土地整治資金，減少資金缺口。為了整合資金，浙江省人民政府明確要求各級人民政府建立造地改田資金，將新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地閑置費、土地復(fù)墾費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金50%部分等全部納入造地改田資金進行統(tǒng)一管理，專項用于墾造耕地、土地整理、土地復(fù)墾、土地改造等支出。各地要積極與財政協(xié)調(diào)，按省政府的文件執(zhí)行，爭取足額使用造地改田資金，減少土地整治資金缺口。

3、進一步完善政策激勵機制，靈活融資方式，拓寬資金渠道。建議以自籌資金為主，政府補貼為輔，“誰投資、誰受益、誰開發(fā)、誰使用”，對整治新增耕地推行“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的激勵機制。因地制宜地采取多種融資方式，不斷拓寬資金渠道。如：股份制融資，即村集體內(nèi)部人員每人按均等份額出資，土地收益按股份進行分配；引進投資資金，即吸引外地投資者進行投資，整治后由投資者發(fā)展種、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)；引入信托資金參與土地整治項目等，使之成為解決土地整治資金缺口的重要手段。

4、進一步加強各職能部門間的分工合作，明確國土部門與財政、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門在土地整治專項資金征收使用管理中的職責，加強相互之間的溝通協(xié)調(diào)。土地整治工作做好項目驗收是保障。應(yīng)實行綜合驗收制，由各縣（市）、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，組織各相關(guān)部門、設(shè)計單位、監(jiān)理、施工、村鎮(zhèn)有關(guān)人員依據(jù)項目設(shè)計文件和工程建設(shè)標準，對項目建設(shè)任務(wù)完成情況進行工程驗收。對于重大配套工程，可組織單項工程驗收。另外，對已驗收合格的項目要進一步加強后續(xù)管理，堅決防止復(fù)墾后出現(xiàn)拋荒等現(xiàn)象。