方 衍,田德錄

（科學技術部科技評估中心，北京 100038）

中國特色科技評價體系建設研究

方 衍,田德錄

（科學技術部科技評估中心，北京 100038）

科技評價已經成為科技管理實踐和學術理論研究的熱點問題，積極探索建立科學合理、具有中國特色的科技評價體系得到了國家和社會各方的關注。本研究基于對我國科技評價工作現(xiàn)狀的系統(tǒng)調查，分析了當前我國科技評價工作面臨的機遇與挑戰(zhàn)，總結了我國以政府為主導的科技評價活動的由來與發(fā)展及其管理運行模式，梳理了當前科技評價工作中存在的主要問題及其表現(xiàn)，以此為基礎，闡釋了對構建“中國特色”科技評價體系的理解，提出了我國科技評價體系建設中宏觀層面的制度化保障體系、中觀層面的多元化組織體系和微觀層面的規(guī)范化操作體系三層體系架構，進而對多元化組織體系中政府、科學共同體和社會三大主體參與評價的功能定位進行了論述，并對我國科技評價體系的建設提出了相關建議。

科技評價體系；中國特色

Abstract:Based on the systematic investigation on the status quo of China’s science and technology evaluation system,this paper analyzes the opportunities and challenges of the current science and technology evaluation,sums up the origin,development and management models of China’s government leading technology evaluation activities,and researches the main problems and its performances in the current science and technology evaluation.This paper explains the meaning of building science and technology evaluation system with “Chinese characteristics” and proposes the three-tier framework for building China’s scientific and technological evaluation system,which includes the macro-level institutional support system,the middle-level multi-organizations system and the micro-level standardized operating system.Then this paper discusses the function orientation of three main bodies（government,science community and society） among the multi-organizations system involved in the evaluation,and puts forward some suggestions on the construction of China’s science and technology evaluation system.

Key words:science and evaluation system,Chinese characteristics

2008年胡錦濤總書記《在紀念中國科協(xié)成立50周年大會上的講話》中提出，“要把進行科技評價、舉薦創(chuàng)新人才作為科協(xié)所屬學會的重要職能，積極探索科學合理、具有中國特色的科技評價體系，用對科技工作者科研能力和科研成果的社會承認來引導和激勵科技工作者，更加充分地激發(fā)廣大科技工作者的聰明才智”［1］?？倳涍@一要求，表明了中央對加快我國科技評價體系建設重要性和緊迫性的高度重視。

目前我國大量的科技評價活動主要圍繞著公共資源的配置，發(fā)生在政府部門和有關的公共管理領域。自20世紀90年代開展的科技評價活動，為我國推動科技事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，優(yōu)化科技資源配置，提高科技管理水平，促進決策科學化和民主化，發(fā)揮了重要保障作用［2］。新時期，科技資源和其他創(chuàng)新要素投入持續(xù)增長，社會各界對科技創(chuàng)新產出及其對經濟社會發(fā)展貢獻高度關注。因此，繼續(xù)加強科技評價，創(chuàng)新體制機制，轉變管理方式，促進科技自身又好又快發(fā)展，是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措和內在要求，也是建設中國特色科技評價體系的重要內容。

1 我國科技評價工作現(xiàn)狀

1.1 科技評價活動的產生與發(fā)展動力

從1994年開始，原國家科委率先提出用“第三只眼睛”對科技計劃進行評估，評價的類型從科技成果鑒定轉變到以政府資助的公共研發(fā)活動中的科技計劃和項目等為主要對象，服務于政府內部管理決策的需要，其目的是提高政府公共研發(fā)活動的效率和質量。除政府部門外，中國科學院和國家自然科學基金會也開展了與自身管理相關的科技評價活動，包括科研機構績效評價，科技競爭力評價、基金項目選擇與質量評價等。地方科技管理部門也圍繞著公共財政資源的配置，也相應開展了科技評價活動。

開展科技評價除了來自于政府部門管理上的需要外，還受到我國政府行政管理體制改革中引入“政府績效評估”理念的影響，使得科技評價工作得到新的推動，并成為政府績效評估的一個重要組成部分。政府績效評估作為一種有效的公共管理模式和手段，對加強政府責任、提高政府效率發(fā)揮著重要作用，在西方國家政府部門已經得到普遍推廣和運用，制度建設和理論方法研究方面都得到了很好的發(fā)展。以美國為例，其1993年頒布的《政府績效與結果法案》（簡稱GPRA），是各國政府績效改革浪潮中具有里程碑意義的代表性立法。該法案要求聯(lián)邦機構制定為美國人民提供優(yōu)質高效服務的戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評估計劃，建立包括投入、資源、產出、結果、效率/成本和生產力等六大類指標的績效評估體系，要求所有的聯(lián)邦機構都要進行績效評估，并向民眾報告績效評估的結果［3］。

在借鑒國外政府績效評估做法和經驗的基礎上，結合中國實際，我國政府正在穩(wěn)步推進績效評估。黨的十六大多次中央全會上提出，要轉變政府職能，形成運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在《關于深化行政管理體制改革的意見》中，又進一步明確了要 “推行政府績效管理和行政問責制度”；“建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”［4］。這些新的政策方針和發(fā)展理念，不僅從理論上，而且從實踐上推動了我國科技評價的發(fā)展。

1.2 我國科技評價的管理體制與運行機制

我國科技評價順應了政府職能從投資型逐步向公共服務型轉變潮流，成為了完善政府職能，改進管理方式、提高行政效率的重要手段，為政府決策的科學化和民主化奠定了重要基礎。新一輪科技評價管理機制變化的特點是，政府力圖從“既是運動員又是裁判員”的角色擺脫出來，而委托“第三方”進行獨立評估，以顯示科技評價的客觀性與公正性，提高政府評價的公信力。

政府對科技評估的組織管理從組建評估機構開始，經過了建機構、帶隊伍、立規(guī)章、出標準等幾個階段，試圖從原來的直接管理向間接管理方式轉變，推動科技評價向著規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。從1998年到2004年，科技部發(fā)布了一系列與科技評估相關的文件，其中，2003年科技部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關于改進科學技術評價工作的決定》，明確了科技評價要實行“目標導向、分類實施、客觀公正、注重實效”的原則，旨在克服當前“在一定程度上暴露出的評價制度不健全、評價體系不完善、評價方法不規(guī)范等問題”。2004年，科技部又發(fā)布了 《科學技術評價辦法》，進一步明確了評價的目的、原則、分類方法、評價準則和監(jiān)督機制，針對科技活動中計劃、項目、機構、人員和成果如何評價的問題進行了系統(tǒng)性的規(guī)范。

毋庸置疑，政府部門是科技評價發(fā)展的主要推動力，促進了評價工作向著專業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展。整體而言，政府部門出臺的文件還缺乏剛性束，執(zhí)行效力不如預期，單靠一種機制或幾個政府部門的文件推動科技評價體系建設，有些“失靈”，需要找出問題，另辟蹊徑。

2 存在的問題

本研究專門對我國科技評價體系的現(xiàn)狀開展了系統(tǒng)調查，調查對象包括全國31個省區(qū)的3500名來自高校、科研院所和企業(yè)的科技工作者、全國50家科技評價專業(yè)機構、中國科協(xié)所屬106家全國學會（含協(xié)會、研究會），還通過文獻調研系統(tǒng)總結了國外政府和科技社團開展科技評價的情況［5］。基于調查結果分析，歸納我國科技評價存在的主要問題及表現(xiàn)如下。

（1）行政管理對科技評價活動施加影響仍然較大。主要表現(xiàn)為，政府評價活動大都是對下不對上，評價什么、何時評價、如何評價、怎樣使用評價結果等，都取決于行政管理部門的重視程度，缺少對評價的規(guī)劃安排；高校和科研機構內部的學術評審都有本單位行政部門介入，行政職位越高話語權越大；很多部門文件規(guī)定，遴選專家要由“主管部門”確定，容易引起不信任和不公平?？萍既藛T反映，在資源分配、學術評價、科學爭論等方面存在“對權力的崇拜與屈從”；評價活動“行政性大于學術性，官大真理多”；“行政干預過重，政府在很大程度上取代科學共同體的內部管理，成為科研活動資源分配及其成果評價的最終仲裁人”。

（2）科學共同體在科技評價中發(fā)揮作用不夠。在政府組織的科技評價活動中，科學共同體中的專家大多以個人身份參加評價活動，未能充分發(fā)揮共同體在“內部交流比較充分”、“多元一致性”（專業(yè)看法一致、途徑多元）以及開放性（與外部組織的交換和互動）的優(yōu)勢。此外，受自身管理體制和運行機制因素的制約，科學共同體在組織科技評價方面還缺乏主動性，作用發(fā)揮不夠。內部因素主要包括：“科技評價制度化和規(guī)范化的缺失造成制度供給不足”、“缺少專業(yè)化管理人才，組織能力不足，開展科技評價的主動性不夠”等；外部因素主要包括：“有關行政部門不愿轉移科技評價職能”、“學會法律地位不明確，國家對學會的管理體制沒有理順”、“有關部門對學會開展科技評價的能力缺乏信心”等。

（3）科技評價缺乏社會的參與和監(jiān)督。企業(yè)開展的科技評價還只是服務于企業(yè)自身的科技項目投資、技術改造等，很少有機會參與對政府公共研發(fā)的評價活動。媒體在傳播科技信息、通達國策民意、反映利益訴求發(fā)揮了越來越重要的作用，但在監(jiān)督公共支出方面的作用還不夠。公眾通過網絡和社區(qū)活動已經有一些參與，但參與的范圍小、渠道少、監(jiān)督作用十分有限。

（4）科技人才評價存在價值導向上的誤區(qū)。一是把一項用于大型科研機構或者科研人員長期業(yè)績的指標——SCI論文數(shù)量，作為科技人員個人短期最重要的成果業(yè)績標準，缺乏科學合理性；二是考核科技人員過分注重項目和發(fā)表論文的刊物級別、項目規(guī)模和經費大小，而忽視了科研成果的質量和成果轉化對社會的貢獻；三是重海歸、輕本土，重學歷、輕能力，造成一部分兢兢業(yè)業(yè)、踏實肯干的科技人員喪失積極性等。這樣一種簡單量化的考核結果又直接和科技人員的職務升遷、職稱評定以及表彰獎勵等掛鉤，用作項目評審、科技資源分配的重要依據。這在很大程度成為科研人員急功近利甚至產生科研不端行為的誘因，帶來學術價值的貶值和社會承認標準的導向偏離。

（5）學術領域的評價存在過度現(xiàn)象。一是名目繁，有各種利益牽動下的評獎、評估、評比、評定、考核、驗收、鑒定等；二是投入大，研究機構、高等院校與企業(yè)花費大量人力、財力、物力進行申報，評價單位組織專家，召開會議，公示結果，獎勵表彰等；三是掛鉤多，評價結果不僅與科技人員的升職、漲工資、提職稱、推薦院士、分住房等各種榮譽、待遇掛起鉤來，還與行政“業(yè)績”、“政績”有密不可分的關系。調查表明，“評價過度”主要集中在學術領域，尤其是對“論文/專著”的評價。學術地位（職稱、學歷、學銜）越高，反映“過度”的比例越高；高等院校中科技人員對院士評選和職稱評審“評價過度”反映較為強烈。學術評價“過度”現(xiàn)象，反映了科研中的急功近利和與利益過度掛鉤，也反映了公共資源分配中的“過度競爭”。另外，一些“科研老板”承擔的課題和占有的資源多，又不愿意接受監(jiān)督和評價，對此應全面分析，避免“偏聽偏信”。

（6）科技評價的組織體系不完善，制度化保障不足。一是缺少多元化的組織主體，現(xiàn)有政府單一評價主體的格局，不能全面反映其他社會組織和公眾的利益訴求，難以對公共資源有效監(jiān)督。而科學共同體及其他社會組織缺乏評價公信力，影響了科學共同體和其他社會組織開展評價的積極性。二是新修訂的“科技進步法”所提出的“國家建立和完善有利于自主創(chuàng)新的科學技術評價制度”還難以落實；在人大層面，面向公共決策的科技評價審議制度尚未建立；僅由幾家政府部門組織開展的科技評價活動，體系不健全，運行機制脆弱。

3 思考與建議［6-10］

3.1 對科技評價體系建設“中國特色”的認識

（1）中國特色科技評價體系建設是一個實踐性、開放性的命題。目前，科技評價的實踐已經走在了理論的前面，需求走在了制度前面，需要在實踐的基礎上加以總結，使科技評價的體系建設適應中國的國情，即“尊重歷史、正視國情、實踐先行、不斷探索”。

（2）中國特色科技評價體系建設是一個漸進式的發(fā)展過程?？萍荚u價發(fā)展與中國“漸進式”改革是一個同步的過程，也是一個從理論到實踐的不斷地循環(huán)上升過程。沒有理論做指導，中國特色科技評價體系建設就失去了方向；沒有實踐作為基礎，中國特色科技評價體系建設就成了一句空話。

（3）中國特色科技評價體系建設是對中國價值觀揚棄的過程。評估的組織者首先需要學習和思考在當前中國的現(xiàn)實環(huán)境下如何開展評估活動，并且在實踐中對中國特色價值觀取其精華、去其糟粕，使其不斷調整適應中國社會向前發(fā)展的價值觀。

（4）中國特色科技評體系建設要堅持“有所為、有所不為”方針。選擇的科技評價活動不能追求“畢其功于一役”，而是要選準目標、合理分工、保證質量、共享使用。增強評價的診斷、改進、監(jiān)督和問責功能。

3.2 中國特色科技評價體系建設的基本構架

（1）中國特色科技評價體系建設的基本構架。

中國特色的科技評價體系建設，包括宏觀、中觀和微觀三個層面：宏觀層面是制度化的保障體系；中觀層面是多元化的組織體系；微觀層面是規(guī)范化的操作體系（見圖1）。科技評價體系建設的三個層面需要分步實施，逐一解決。微觀層面已經有理論和實踐基礎，可繼續(xù)完善；宏觀層面問題復雜，需要大的配套環(huán)境；所以，報告從中觀層面的多元化組織體系切入，根據經濟學與科學社會學中的理論、十七大二中全會提出的《關于深化行政管理體制改革的意見》的精神，以及有關政策依據，提出了思考與建議。

圖1中國特色科技評價體系三層結構示意圖

（2）多元化組織體系的功能定位。

科技評價多元化組織體系是指，由政府、科學共同體、企業(yè)、媒體和公眾，按照不同目標需求、針對不同對象分類、采取不同的評價標準來組織或參與評價活動。這些主體有各自的功能優(yōu)勢和不同的利益訴求，在評價中發(fā)揮不同作用，其價值判斷可以相互補充，相互印證，從而保證了評價的科學性、客觀性和公正性。

政府科技評價功能定位。一是對公共資源配置下的科技規(guī)劃、計劃、政策、重大項目的管理過程和績效結果組織、授權或委托其他組織開展評價；二是組織研究和發(fā)布科技評價的方針指南，推動建立科技評價的行業(yè)協(xié)會，指導行業(yè)協(xié)會建立科技評價的分類規(guī)范標準，對評價機構進行認定、考核和監(jiān)督；三是要有制度上的安排，避免行政干預，保證評價的客觀獨立性。

科學共同體科技評價功能定位。除繼續(xù)發(fā)揮在成果鑒定、職稱評定、院士遴選、人才舉薦、科技獎勵評價等方面的作用外，還應考慮在“大科學”時代體現(xiàn)評價的功能多重性、主體多元化和目標多樣性特點，從科學的內在價值向社會價值延伸，把科研成果對社會經濟的貢獻作用納入評價的范疇。

社會科技評價功能定位。一是企業(yè)要參與公共研發(fā)評價，同時發(fā)揮市場優(yōu)勢，加強在科技成果轉化評價中的作用。二是媒體要與其他科技評價的組織相互配合，發(fā)揮通達公共信息、引導社會關注、公開評價結果、搞好輿論監(jiān)督優(yōu)勢，使公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權得到更好發(fā)揮。三是公眾除了以個人身份參與相關科技評價活動外，還可以通過民意代表（如人大、市民代表或企業(yè)職工代表）等方式參與科技評價。

3.3 加強中國特色科技評價體系建設的有關建議

（1）貫徹落實《科學技術進步法》有關科技評價制度的內容。

一是在貫徹落實《科學技術進步法》中，為保證法律的執(zhí)行，由國務院頒布與該法銜接配套的、有關科技評價的實施條例。二是在立法層面，如能在今后《預算法》的修訂中，從強化預算分配和監(jiān)督職能的角度，提出圍繞公共資源優(yōu)化配置進行評價的法律規(guī)則或規(guī)范，將有利于加強《科學技術進步法》的法律地位和執(zhí)行力。三是強化執(zhí)法力度，可在全國人大下設立評價與咨詢審議機構，定期評價法律法規(guī)的執(zhí)行情況。

（2）把握好對科技評價的價值導向，避免過度和濫用。

一是從認識上要克服當前科技評價實踐中片面追求“打分排名”、“評比評優(yōu)”、“政績工程”的導向，淡化評價中急功近利的色彩，充分發(fā)揮其 “發(fā)現(xiàn)問題”、“診斷問題”和“改進問題”的功能。二是要從組織上優(yōu)化科技評價的環(huán)境，為開展科技評價奠定良好的管理制度和組織文化氛圍。從政府部門決策、執(zhí)行和監(jiān)督評估功能分置的要求出發(fā)，建議在政府部門內部建立獨立評估局，為實現(xiàn)評估功能提供組織化的基礎。三是在對科技人員能力及其學術成果的評價，要減少評價的頻次，取消過多的利益掛鉤，讓科研人員從過度利益競爭中解脫出來。此外，評價中要克服簡單量化的方式，注重學術成果的質量。

（3）加強科技評價的公開透明，提高社會的參與程度。

在科技評價工作中，應嚴格貫徹公開原則，除依法應保密的以外，應該一律公開。一是規(guī)定公開的主要內容，比如，有誰作為評價對象、采取哪些評價程序和標準、評價的周期多長、評價的階段性報告和最終結果及其公開的時限等。二是規(guī)定公開的范圍、對象及方式。三是發(fā)揮互聯(lián)網功能特點，作為加強科技評價公開性的重要載體，定期發(fā)布科技評價相關信息，讓社會公眾和媒體了解評價的過程信息和評價的結果，促進實現(xiàn)“陽光評價、規(guī)范運作”。

（4）充分發(fā)揮科學共同體在科技評價中的作用。

一是加強社團立法工作，在法律框架內確立學會的法律主體地位。國家立法機構應盡早將 “社團法”納入國家立法計劃，推動我國社團法的研究工作。二是促進完善學會開展科技評價的政策體系。加快政府職能轉移配套政策和實施規(guī)范的制定，通過政府購買公共服務等方式扶持全國學會開展科技評價工作。三是加強全國學會科技評價的規(guī)范化和制度化建設，組織開展科技評價培訓，建立和完善同行評議制度。四是增強全國學會開展科技評價活動的責任感和主動性，除了承接政府職能轉移和在學術領域開展評價活動外，還可主動介入社會普遍關注的重大民生科技發(fā)展問題的評價，為決策和管理部門提供參考。

［1］胡錦濤.在紀念中國科協(xié)成立50周年大會上的講話［M］.北京：人民出版社，2008.

［2］ 陳兆瑩.我國科技評估進入黃金發(fā)展期［J］.中國新技術新產品，2007，（8）.

［3］ 田德錄.我國政府科技計劃績效評估理論與實踐［J］.中國科技論壇，2010，（4）.

［4］關于深化行政管理體制改革的意見［M］.北京：人民出版社，2008.

［5］中國科協(xié)課題組.我國科技評價現(xiàn)狀調研報告（內部報告）［R］，2009.

［6］中國科協(xié)課題組.政府科技評價專題研究報告（內部報告）［R］，2009.

［7］中國科協(xié)課題組.科學共同體評價專題研究報告（內部報告）［R］，2009.

［8］中國科協(xié)課題組.社會科技評價專題研究報告（內部報告）［R］，2009.

［9］中國科協(xié)課題組.中國特色科技評價體系建設研究總報告（內部報告）［R］，2009.

［10］中國科學技術協(xié)會.中國科協(xié)全國學會發(fā)展報告（2009）［M］.北京：中國科學技術出版社，2009.

（責任編輯 張九慶）

Science and Technology Evaluation System with Chinese Characteristics

Fang Yan，Tian Delu
（National Center for Science and Technology Evalution,Beijing 100038,China）

F062.3

A

本研究部分內容是中國科協(xié)委托課題的研究成果之一。

2010-03-11

方衍（1953-），男，天津人，碩士，研究員；研究方向：科技政策、科技評估。