中國自然保護(hù)地立法模式探析

徐本鑫

(重慶大學(xué)法學(xué)院,重慶 400045)

依世界自然保護(hù)聯(lián)盟 (The InternationalUnion forConservation ofNature,IUCN)所界定的概念,自然保護(hù)地(p rotected areas)是“一塊清晰界定的,以法律或其他有效方式予以認(rèn)可的、旨在實現(xiàn)長期保存自然以及相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)和文化價值(ecosystem services and cu ltural values)的地理空間 (geographical space)”[1]。為加強(qiáng)對自然的保護(hù),中國建立了包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等在內(nèi)的各類自然保護(hù)地。但隨著中國經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的快速發(fā)展以及隨之而來的對旅游資源的高度開發(fā),“許多風(fēng)景區(qū)出現(xiàn)商業(yè)化、園林化、城鎮(zhèn)化現(xiàn)象,……這些‘亂象’的出現(xiàn)”[2],亟需社會各界做出回應(yīng)。法制建設(shè)是自然保護(hù)地建設(shè)和管理的重要基礎(chǔ),也是自然保護(hù)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要保障。研究中國自然保護(hù)地立法模式問題對于完善自然保護(hù)地立法,促進(jìn)中國的自然保護(hù)事業(yè)和旅游業(yè)的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

1 中國自然保護(hù)地立法模式現(xiàn)狀透視

上世紀(jì) 80年代以來,中國的自然保護(hù)地立法從無到有;特別是開展自然保護(hù)國際合作以來,中國在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列的自然保護(hù)地立法,從不同層次和不同角度對自然保護(hù)地的諸多事務(wù)作了制度安排?？傮w上看,中國自然保護(hù)地立法既形成了自己的模式特點,也存在許多不足。

1.1 特點:類型化部門立法與其他法律規(guī)范相結(jié)合

中國現(xiàn)行的自然保護(hù)地立法與其對保護(hù)地的分類模式密切相關(guān)。中國沒有采用世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)的“保護(hù)地”的概念,而是以保護(hù)對象的自然屬性為主要依據(jù),設(shè)立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地保護(hù)區(qū)、自然遺跡、世界生物圈保護(hù)區(qū)、世界遺產(chǎn)、文物保護(hù)單位等保護(hù)地類型。

從目前中國自然保護(hù)地立法的模式來看,綜合性立法尚未形成,類型化部門立法形形色色。類型化部門立法是指,在將保護(hù)地按保護(hù)對象進(jìn)行類型劃分的基礎(chǔ)上,由各主管部門就其管理對象制定單行法規(guī)。已有的立法如林業(yè)部的《森林公園管理辦法》、文化部的《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》、地質(zhì)礦產(chǎn)部的《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等,都是基于這種模式的單行立法。

中國至今沒有一部自然保護(hù)地基本法。國務(wù)院于 1994年頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(下文簡稱《自然保護(hù)區(qū)條例》)具有一定的綜合立法的性質(zhì),然而《森林與野生動物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(林業(yè)部 1985年發(fā)布)還先于《自然保護(hù)區(qū)條例》制定,《自然保護(hù)區(qū)條例》作為《森林與野生動物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》的指導(dǎo)性上位法缺乏立法依據(jù)。結(jié)合《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國刑法》等法律規(guī)范中的自然保護(hù)規(guī)定來看,中國自然保護(hù)地立法模式呈現(xiàn)出類型化部門立法與其他法律規(guī)范相結(jié)合的特點。

1.2 反思:現(xiàn)行立法模式的缺陷

中國現(xiàn)行自然保護(hù)地立法模式下的法律法規(guī)對引導(dǎo)和規(guī)范中國自然保護(hù)地的建設(shè)和發(fā)展提供了一定的法律保障。但是,隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展,現(xiàn)有立法模式已不能滿足實際需要。

1.2.1 立法層級低,法制統(tǒng)一性不足

在中國現(xiàn)行的自然保護(hù)地法規(guī)中,《自然保護(hù)區(qū)條例》屬行政法規(guī)層級,在層次上不能統(tǒng)領(lǐng)其他自然保護(hù)地立法,在效力上也不能有效地協(xié)調(diào)各自然保護(hù)地的部門立法。而《森林公園管理辦法》、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等屬于行政規(guī)章,其效力層級就更低了。承載著大量風(fēng)景遺產(chǎn)和文化景觀的自然保護(hù)地不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旅游勝地,而且是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和文化傳承的特殊區(qū)域。隨著社會對環(huán)境資源問題的日益重視,行政法規(guī)的效力等級與自然保護(hù)地的重要地位已明顯不符。檢視其他國家自然保護(hù)地的立法情況,美國的《國家公園基本法》、俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦特保自然區(qū)法》、韓國的《自然環(huán)境保護(hù)法》、日本的《自然環(huán)境保全法》等,都是以保護(hù)自然為目的的高層級的綜合性立法①參見:朱廣慶.國外自然保護(hù)區(qū)的立法與管理體制[J].環(huán)境保護(hù),2002(4):10-13;王權(quán)典.再論自然保護(hù)區(qū)立法基本問題——兼評《自然保護(hù)地法》與《自然保護(hù)區(qū)域法》之草案稿[J].中州學(xué)刊,2007(3): 92-96.。

法制統(tǒng)一性不足首先體現(xiàn)在立法依據(jù)不統(tǒng)一上。例如,《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(林業(yè)部,1985)的制定依據(jù)主要是《中華人民共和國森林法》,而《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(國家海洋局,1995)則主要是根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》制定的。針對同樣級別的自然保護(hù)地所進(jìn)行的立法,在指導(dǎo)思想和上位法上并不統(tǒng)一。法制統(tǒng)一性不足還體現(xiàn)在立法內(nèi)容的沖突上。例如,《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定,申報國家級自然保護(hù)區(qū),必須“經(jīng)國家級自然保護(hù)區(qū)評審委員會評審后,由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)并提出審批意見,報國務(wù)院批準(zhǔn)”。但是《水生動植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部,1997)卻規(guī)定 ,“國家級水生動植物自然保護(hù)區(qū)的建立,需經(jīng)自然保護(hù)區(qū)所在地的省級人民政府同意,由省級人民政府漁業(yè)行政主管部門報國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門,經(jīng)評審委員會評審后,由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門按規(guī)定報國務(wù)院批準(zhǔn)”。國家級水生動植物自然保護(hù)區(qū)屬于國家級自然保護(hù)區(qū),然而其設(shè)立程序中卻沒有涉及國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門,由此可見,不同效力等級的法律法規(guī)之間在部分具體內(nèi)容上產(chǎn)生了沖突。

1.2.2 立法體系封閉,制度建設(shè)滯后于實際需要

如前所述,中國對自然保護(hù)地的分類是基于保護(hù)對象的自然屬性,這與 IUCN基于管理目標(biāo)對保護(hù)地進(jìn)行的分類不同。1993年頒布的中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》(GB/T 14529-93),根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對象,將自然保護(hù)區(qū)分為三個類別九個類型①三個類別為:自然生態(tài)系統(tǒng)類別,野生生物類別,自然遺跡類別。九個類型為:森林生態(tài)系統(tǒng)類型,草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型,荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型,內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型,海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型,野生動物類型,野生植物類型,地質(zhì)遺跡類型和古生物遺跡類型。;與 IUCN“保護(hù)地”的定義及分類②依據(jù)自然保護(hù)地在主要管理目標(biāo)和管理方法上的不同,IUCN將自然保護(hù)地分為六類,依次為:嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)(Stric tNature Reserve)/荒野地 (W ilderness A rea)、國家公園 (National Park)、自然遺跡或特征(NaturalMonumentor Feature)、棲息地或物種管理地 (Habitat/SpeciesM anagementA rea)、受保護(hù)的陸地景觀或海洋景觀(Protected Landscape/Seascape)以及可持續(xù)利用自然資源保護(hù)地 (Pro tec ted A rea w ith Sustainab le U se of Natu ral Resources)。相比,它顯然沒有把國家公園、風(fēng)景∕海景保護(hù)地等保護(hù)地類型納入立法[3]。不僅如此,目前中國各類型的自然保護(hù)地部門規(guī)章只有六部③《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(林業(yè)部,1985)、《森林公園管理辦法》(林業(yè)部, 1993)、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(國家海洋局,1995)、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》(地質(zhì)礦產(chǎn)部,1995)、《水生動植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部,1997)和《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》(文化部,2006)。,且類型與國家標(biāo)準(zhǔn)也不完全對應(yīng)。自然保護(hù)地綜合性立法的缺失和自然保護(hù)地分類模式的缺陷造成了中國自然保護(hù)地立法體系的封閉。類型化的自然保護(hù)地立法在保護(hù)對象上未能涵蓋自然保護(hù)地的所有類型,存在不少立法空白。

中國的自然保護(hù)地是在強(qiáng)大的資源壓力和搶救性保護(hù)政策導(dǎo)向下發(fā)展起來的?，F(xiàn)有的自然保護(hù)地立法只是將自然資源保護(hù)規(guī)則和污染控制規(guī)則簡單組合,是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先思想指導(dǎo)下的被簡化的特殊區(qū)域保護(hù)法,其正面臨著數(shù)量與質(zhì)量、保護(hù)與利用及如何有效管理等各種問題,需在立法體系上加以解決。而且,中國已加入世界“人與生物圈保護(hù)區(qū)”網(wǎng)絡(luò)和一些有關(guān)自然保護(hù)的國際公約,需要通過完善國內(nèi)立法來兌現(xiàn)國際義務(wù)。還有一些類型的自然保護(hù)地立法尚屬空白,亟需納入法制軌道。

1.2.3 部門立法弊端多,地方立法缺乏協(xié)調(diào)性

中國現(xiàn)行的關(guān)于自然保護(hù)地的六部“管理辦法 (規(guī)定)”分別由國務(wù)院所屬的不同部門制定,各部門往往不能從全局考慮,而是較多地考慮本部門、本系統(tǒng)的利益,從各自的角度管理、保護(hù)和開發(fā)利用相關(guān)資源。各部規(guī)章之間相互協(xié)調(diào)性差,系統(tǒng)性不強(qiáng),“不但未形成協(xié)同統(tǒng)一的保護(hù)和合理開發(fā)資源的規(guī)范體系,反而成為擴(kuò)展部門權(quán)力、維護(hù)部門利益的工具”[4]。如何在立法中達(dá)到各個部門利益均衡,實現(xiàn)部門責(zé)任與利益并舉,實現(xiàn)在保護(hù)中利用、在利用中保護(hù)的共贏目的,是自然區(qū)保護(hù)立法中的關(guān)鍵性問題[5]。

部門立法模式導(dǎo)致中國現(xiàn)行自然保護(hù)地法大多屬行政法規(guī)范。以部門規(guī)章形式表現(xiàn)的行政法規(guī)范受其自身能效的限制而給地方保護(hù)主義留下了可乘之機(jī)。例如,關(guān)于自然保護(hù)地的變更和撤銷,能找到的法律依據(jù)只有《自然保護(hù)區(qū)條例》第十五條第一款:“自然保護(hù)區(qū)的撤銷及其性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變,應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府批準(zhǔn)?！钡?條款中沒有具體規(guī)定因何種原因、有何種情形、在何種條件下才可以為之,將撤銷或變更自然保護(hù)區(qū)的權(quán)力交給了地方政府,這樣,地方政府以地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要為由即可“合法”地裁剪自然保護(hù)區(qū)了。

自然保護(hù)地的地方性立法是中國自然保護(hù)地法律法規(guī)體系的重要組成部分,且大多屬于專門立法。單項專門立法的針對性雖強(qiáng)但往往缺乏綜合性法所具有的全局意識和統(tǒng)籌優(yōu)勢,法制的內(nèi)在協(xié)調(diào)性差。如,2005年浙江省人民政府頒布的《浙江省普陀山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理辦法》(簡稱《辦法》)以及舟山市人民政府審議通過的《浙江省普陀山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理辦法實施細(xì)則》與 2006年國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(簡稱《條例》)就有諸多不協(xié)調(diào)的地方。《辦法》對在風(fēng)景區(qū)內(nèi)采石、采沙,在建筑、樹木上刻、劃、涂、寫等行為,對不符合規(guī)劃要求在風(fēng)景區(qū)內(nèi)設(shè)置大型戶外廣告以及張貼各類宣傳品等違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額與《條例》明顯不符[6]。完善自然保護(hù)地法律制度,除加強(qiáng)各保護(hù)地內(nèi)部的制度構(gòu)建外,還要及時修正已經(jīng)過時的或不協(xié)調(diào)的法規(guī)規(guī)章,以實現(xiàn)法律的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

1.2.4 法律概念模糊,保護(hù)對象不明確

在中國現(xiàn)有的法律法規(guī)中,沒有采用“自然保護(hù)地”的概念,而是廣泛采用“自然保護(hù)區(qū)”這一概念?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第 2條規(guī)定:“本條例所稱自然保護(hù)區(qū),是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域?！比欢?自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園三者之間存在交叉,自然保護(hù)區(qū)與森林公園,風(fēng)景名勝區(qū)與文物保護(hù)單位之間又存在重疊,加之主管部門不同,給管理和保護(hù)工作增加了難度[7]。概念是解決法律問題的重要工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念,我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。因此,明確“自然保護(hù)地”這一法律概念的內(nèi)涵和外延是明確自然保護(hù)地立法的保護(hù)對象及其范圍的關(guān)鍵。對同一保護(hù)對象在概念闡述或理解上不統(tǒng)一,極可能導(dǎo)致以下兩種后果:一是出現(xiàn)對保護(hù)對象的多重管轄或無人管轄的局面,致使某些自然資源無法得到國家法律的有效保護(hù);二是管理者在實際工作中難以把握保護(hù)對象的范圍與邊界,無從適用有效管理自然保護(hù)地的政策措施,也就難以實現(xiàn)自然保護(hù)地的管理目標(biāo)。

2 中國自然保護(hù)地立法模式選擇的考量因素

中國自然保護(hù)地立法模式的選擇應(yīng)是從中國的現(xiàn)實需要出發(fā),綜合考量文化、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多因素后的客觀表達(dá)。

2.1 “和諧秩序”的價值追求

自然保護(hù)地的和諧秩序既包括人與人之間的社會和諧,也包括人與自然之間的生態(tài)和諧。然而,自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)中的種種“亂象”,暴露了政府規(guī)制中的工作重心“錯位”——過于重視旅游開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益,漠視過度開發(fā)對于旅游資源的破壞;還暴露了政府規(guī)制中的利益“失衡”——過于照顧企業(yè)利益,損傷了原居民、旅游者的利益[2]。因此,自然保護(hù)地立法的實質(zhì)是建立健全以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的制度協(xié)調(diào)機(jī)制。明確與自然保護(hù)地有關(guān)的各主體之間的利益關(guān)系是自然保護(hù)地立法應(yīng)重點考量的因素之一。

在目前情況下應(yīng)重點處理好各級政府之間、政府與社區(qū)居民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。土地管理權(quán)與土地所有權(quán)混合在一起造成了地方政府希望通過自然保護(hù)區(qū)(地)的設(shè)立從中央政府那里獲得利益,并同時利用土地管理權(quán)和實際上的土地所有權(quán)的優(yōu)勢地位,來參與市場經(jīng)濟(jì)活動,與民爭利[8]。國家通過立法簡單地禁止或限制在保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行某些行為是一種對保護(hù)地所有者或使用者物權(quán)的剝奪或限制,因此會導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)對于資源保護(hù)的管理權(quán)和土地權(quán)益人的物權(quán)之間的嚴(yán)重矛盾和沖突[9]。要處理好這些利益關(guān)系,傳統(tǒng)的類型化部門立法模式難以勝任。只有能很好協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的綜合性立法才能增強(qiáng)與自然保護(hù)地有關(guān)的各主體遵守和使用自然保護(hù)地法的利益驅(qū)動,實現(xiàn)自然保護(hù)地“人與人”及“人與自然”的雙重和諧和科學(xué)發(fā)展。

2.2 “自然資源系統(tǒng)”的一體保護(hù)

20世紀(jì)的自然保護(hù)地法主要是以維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益為主要目的的自然資源利用法,在立法的指導(dǎo)思想及立法原則上,都沒有突出保護(hù)生物多樣性、維護(hù)國土及生態(tài)安全、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)及社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的精神,而這些精神正是自然保護(hù)區(qū) (地)法的“靈魂”所在[10]。自然資源不僅包括生態(tài)系統(tǒng)層面的生物多樣性,自然與文化相融而成的景觀多樣性,也包括諸多非物質(zhì)形態(tài)的文化資源。各類保護(hù)地所承載的各種自然資源是作為有機(jī)聯(lián)系的整體而共存于自然界的,其中任何一種資源的變化都可能影響到其他資源的變化,任何一種類型保護(hù)地的變化也極有可能影響到其他類型保護(hù)地的變化。這就要求改變以往對各種不同類型的自然資源在不同地區(qū)、不同部門內(nèi)分區(qū)而治、各自為政的立法和管理模式。保護(hù)地立法模式的選擇要著眼于自然資源系統(tǒng)的整體性,注重各類保護(hù)地之間的相互依存、相互影響的關(guān)系,促進(jìn)自然保護(hù)地整體效益的發(fā)揮。

2.3 “社會法治化”的客觀要求

實現(xiàn)自然保護(hù)地立法的體系化、科學(xué)化和現(xiàn)代化是自然保護(hù)地法治化的客觀要求。自然保護(hù)地法治化是現(xiàn)代社會法治化的一個重要方面,也是一個包括立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等在內(nèi)的動態(tài)的系統(tǒng)工程,推進(jìn)保護(hù)地法治化進(jìn)程離不開上述各環(huán)節(jié)的相互支持和密切配合。從中國自然保護(hù)地法治化進(jìn)程中存在的問題來看,無論其表現(xiàn)為哪個方面的問題,追根溯源還是立法的問題,即現(xiàn)有自然保護(hù)地立法的不科學(xué)、不健全,法律制度建設(shè)滯后于實際需要。所以,我們應(yīng)該從根源上著手解決問題。此外,自然保護(hù)地的建設(shè)和管理不應(yīng)滿足于點狀、片狀的局部保護(hù),也不應(yīng)是簡單的區(qū)域分割和資源保留,而應(yīng)該主動地去建設(shè)、管理、維護(hù)、恢復(fù)甚至重建綠色空間網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此,自然保護(hù)地立法不僅要滿足現(xiàn)階段的需求,而且還應(yīng)該具有一定的前瞻性,以適應(yīng)時代的發(fā)展,這就要求與之相適應(yīng)的立法模式既具有一定的革命性,又具有足夠的開放性。

3 中國自然保護(hù)地綜合性框架立法模式的構(gòu)建路徑

反思中國自然保護(hù)地現(xiàn)有立法模式的缺陷,借鑒他國的立法經(jīng)驗,是探求適合中國國情的自然保護(hù)地立法模式的必經(jīng)之路。美國是世界上環(huán)境保護(hù)法律制度體系較為完善的國家,其保護(hù)地立法體系的特點主要有:①參見:國家林業(yè)局野生動植物保護(hù)司、國家林業(yè)局政策法規(guī)司編《中國自然保護(hù)區(qū)立法研究》,中國林業(yè)出版社 2007年版,第 23-24頁;楊銳《美國國家公園的立法和執(zhí)法》,載《中國園林》2003年第 4期,第63-66頁。以《國家公園基本法》作為其他國家公園立法的立法依據(jù)和指導(dǎo)原則;②有與《國家公園基本法》配套的可操作性強(qiáng)的單行法律,如《國家公園及娛樂法案》、《國家公園署組織法》等;③對特定國家公園進(jìn)行立法,如《黃石國家公園法》,通過此類立法解決特定國家公園內(nèi)出現(xiàn)的特殊問題,從而使國家公園的立法體系得以完善;④其他自然資源法律對國家公園也有相關(guān)規(guī)定,如《魚和野生動物保護(hù)法》等①。借鑒他國的經(jīng)驗,中國自然保護(hù)地立法應(yīng)從以下兩個方面來努力。

3.1 加強(qiáng)綜合立法,制定《中華人民共和國自然保護(hù)地法》

基于中國自然保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)實需要,完善自然保護(hù)地法律制度,提高立法層級,是克服現(xiàn)行自然保護(hù)地立法模式弊端的必然選擇。也就是,針對中國自然保護(hù)地法制建設(shè)的現(xiàn)狀,“制定一部能涵蓋我國各類型自然保護(hù)區(qū)(地)建設(shè)與管理的綜合性立法確有必要”[11]。綜合性立法就是基于系統(tǒng)論原理提出具有普適性的法律控制方法。綜合性立法將充分考慮到不同類型保護(hù)地的特點,對于保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)和管理活動做出原則性規(guī)定,能夠很好地協(xié)調(diào)各保護(hù)地相關(guān)立法之間的關(guān)系。

從立法理念上看,自然保護(hù)地綜合立法應(yīng)充分尊重保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性,體現(xiàn)科技立法、跨部門立法、跨區(qū)域立法和公眾參與立法的特點和要求。應(yīng)按照自然保護(hù)優(yōu)先、人與自然和諧發(fā)展、公眾參與和政府調(diào)控相結(jié)合的基本原則,合理利用和有效保護(hù)自然保護(hù)地的自然和文化資源。

從立法內(nèi)容上看,自然保護(hù)地綜合立法是關(guān)于資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會之間關(guān)系的一體化設(shè)計。綜合運(yùn)用民事、行政和刑事責(zé)任的制約作用,將自然保護(hù)地的設(shè)立與管理、土地權(quán)屬與當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)利保障、資源利用與保護(hù)等做出統(tǒng)一的制度設(shè)計。

從立法名稱上考慮,建議采用“中華人民共和國自然保護(hù)地法”。雖然采用“自然保護(hù)地”的概念可能存在不妥之處,有專指“陸地”之嫌,但至少是創(chuàng)造了一個超越目前的自然保護(hù)區(qū)的狹窄范圍而將所有需要保護(hù)的地理空間納入其中的機(jī)會。在“保護(hù)地”前加上“自然”一詞,一是沿用“自然保護(hù)”的用詞習(xí)慣,二是“自然一詞有兩個主要的含義:它或者是指事物及其所有屬性的集合所構(gòu)成的整個系統(tǒng),或者是指未受到人類干預(yù)按其本來應(yīng)是的樣子所是的事物”[12]。自然的系統(tǒng)性和本原性應(yīng)體現(xiàn)于中國自然保護(hù)地立法的保護(hù)范圍和保護(hù)方式之中。而且,IUCN的“保護(hù)地”概念已得到國際社會的普遍認(rèn)同,本著與國際接軌的需要,中國目前應(yīng)該制定一部綜合性的“自然保護(hù)地法”。

3.2 完善框架立法,構(gòu)建合理的保護(hù)地分類體系

框架性立法就是將立法置于一個合理的法律框架內(nèi)進(jìn)行,是對各自為政的部門單行立法之固有缺陷的一種克服。自然保護(hù)地框架立法能夠用一種整體的觀念看待環(huán)境資源問題,是一種以人類社會與自然生態(tài)系統(tǒng)的整體和諧為價值取向的一體化制度設(shè)計,為合理利用與有效保護(hù)自然保護(hù)地提供一個靈活的法律框架 。同時,保護(hù)地是專業(yè)性非常強(qiáng)的領(lǐng)域,必須按照其不同類型,分別制定不同的法律,不能“—勺燴、一鍋粥”。這是有效保護(hù)不同類型保護(hù)地的可靠的立法保障,否則只能空談保護(hù)[13]。所以,還須在“中華人民共和國自然保護(hù)地法”的框架內(nèi),補(bǔ)充制定或修改完善各類自然保護(hù)地的“管理辦法”,確保各類保護(hù)地實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)。必要時可以通過地方人大或政府制定具體自然保護(hù)地的“實施細(xì)則”。

選擇綜合性框架立法作為中國自然保護(hù)地立法模式,建立起合理的保護(hù)地分類體系至關(guān)重要。IUCN在 2008年版的《保護(hù)地管理類別運(yùn)用指南》(Guidelines forApp lying Protected A reasM anagem entCategories)中依據(jù)管理目標(biāo)和管理方法的不同將保護(hù)地劃分為六類 (具體類別前文已述)。對于管理目標(biāo),該指南作了“主要管理目標(biāo)”和“其他管理目標(biāo)”的細(xì)分。主要管理目標(biāo)是劃分自然保護(hù)地類別的基礎(chǔ)。一類自然保護(hù)地具有一個主要管理目標(biāo),只有在主要管理目標(biāo)實現(xiàn)的情況下才考慮實現(xiàn)其他目標(biāo)。同時,該指南還認(rèn)為對主要管理目標(biāo)的確定也不是固定不變的。對于某類劃分為嚴(yán)格保護(hù)類別的區(qū)域,其自然恢復(fù)不能實現(xiàn)而持續(xù)的人工干預(yù)方法成為必需的時候,調(diào)整這類區(qū)域為其他類別則更為合適。這說明管理方法的選擇在保護(hù)地類別的劃分中還具有矯正功能。這樣做可以避免自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)的僵化,為構(gòu)建合理的保護(hù)地分類體系提供了可能。

有學(xué)者認(rèn)為,對自然保護(hù)地按照“嚴(yán)格保護(hù)”、“保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)”、“擇項保護(hù)以實現(xiàn)可持續(xù)利用”三個等級對自然保護(hù)地進(jìn)行分類是必要的,也是可行的[14]。這一分類方式充分反映了新形勢下自然保護(hù)地立法的目的,即通過立法來協(xié)調(diào)保護(hù)地的開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。這一分類方式與 IUCN的分類體系也不沖突。IUCN是按照管理目標(biāo)和管理方法對保護(hù)地進(jìn)行分類的,而管理目標(biāo)的差異與保護(hù)或開發(fā)的力度是具有一致性的。這種按照對自然保護(hù)地的保護(hù)或開發(fā)力度進(jìn)行自然保護(hù)地類型劃分的做法能夠革除目前我們依自然要素進(jìn)行自然保護(hù)地類型劃分的弊端,既能充分反映了新形勢下自然保護(hù)地立法的目的,又不會與 IUCN依管理目標(biāo)而進(jìn)行的功能性分類相沖突,具有合理性,值得重視和深入研究。

4 結(jié)語

自然保護(hù)地具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化與美學(xué)上的多元價值,需要從政府到個人、從科技到法律的多主體和全方位的關(guān)注。本文針對自然保護(hù)地立法所提出的一些問題,或許綜合性框架立法也不能從根本上解決它,而且這一立法模式的實踐也將面臨許多困難,但是,對中國自然保護(hù)地法律保護(hù)的理論研究不能受到冷落,各級政府或立法機(jī)關(guān)也不應(yīng)該礙于某種阻力而延遲采取行動。

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