文香波

在人民代表大會(huì)會(huì)議期間,代表依法提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍的議案,是代表的一項(xiàng)重要權(quán)利,也是代表執(zhí)行職務(wù)的重要方式。當(dāng)前,地方人大代表如何提出議案、如何處理代表議案,現(xiàn)行上位法缺乏具體可操作的規(guī)定,各地人大做法不一。根據(jù)有關(guān)法律,本人試圖對(duì)地方人大代表議案處理工作中亟待規(guī)范的幾個(gè)問題,談些不成熟的看法,以求教于大家。

第一個(gè)問題:在大會(huì)閉會(huì)期間代表能否提出議案?

在代表大會(huì)閉會(huì)期間,地方人大代表能否提出議案?有的地方性法規(guī)允許代表在閉會(huì)期間提出議案,有的則規(guī)定代表只能在大會(huì)期間提出議案。本人認(rèn)為:地方人大代表只能在代表大會(huì)會(huì)議期間提出議案,代表大會(huì)閉會(huì)期間不能提出議案。

其一,現(xiàn)行法律規(guī)定,代表是大會(huì)審議議案的提出主體,但不是閉會(huì)期間常委會(huì)審議議案的提出主體。根據(jù)地方組織法的規(guī)定,依據(jù)議案所涉及的職權(quán)范圍,議案分為大會(huì)審議的議案和常委會(huì)審議的議案。有權(quán)向代表大會(huì)會(huì)議提出議案的主體有兩類:一是有關(guān)機(jī)關(guān)、組織(如主席團(tuán)、常委會(huì)、專委會(huì)、本級(jí)政府等),二是縣級(jí)以上人大代表十人以上聯(lián)名(鄉(xiāng)級(jí)代表五人以上)。有權(quán)向人大常委會(huì)提出議案的主體有兩類:一是主任會(huì)議、專委會(huì)、政府、法院和檢察院等,二是常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名(縣級(jí)三人)。上位法明確規(guī)定,代表可以向代表大會(huì)會(huì)議提出議案,代表議案屬于代表大會(huì)會(huì)議期間審議的議案,而閉會(huì)期間,法律沒有授權(quán)代表可以向常委會(huì)提出議案。

其二,法律賦予代表的議案提出權(quán),實(shí)質(zhì)上就是大會(huì)議程的啟動(dòng)權(quán),是參加行使國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)重要工作。地方組織法第十八條規(guī)定,代表在舉行代表大會(huì)會(huì)議的時(shí)候,可以依法提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案,由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程,或者先交有關(guān)專門委員會(huì)審議,提出是否列入大會(huì)議程的意見,再由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。也就是說,代表提出議案,最終的結(jié)果是啟動(dòng)大會(huì)議程并通過相關(guān)的決議、決定;法律賦予代表的議案提出權(quán),實(shí)質(zhì)上就是賦予代表啟動(dòng)大會(huì)議程的權(quán)利。當(dāng)然,代表議案能否列入大會(huì)議程,要由主席團(tuán)決定;同時(shí)這個(gè)大會(huì)議程的啟動(dòng)可以在本次大會(huì)上,也可以在下次大會(huì)上,還可能是大會(huì)授權(quán)常委會(huì)列入會(huì)議議程。另外,從代表議案的法律地位來看,代表提出議案是通過啟動(dòng)大會(huì)議程、通過相關(guān)決議、決定,體現(xiàn)對(duì)行使國(guó)家權(quán)力的參與。而代表提出建議、批評(píng)和意見則是參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù),與參與行使國(guó)家權(quán)力相比,法律地位明顯不同。

其三,全國(guó)人大議事規(guī)則第二十一條規(guī)定全國(guó)人大代表可以在舉行會(huì)議前提出議案,全國(guó)人大代表議案處理辦法第十條規(guī)定,全國(guó)人大代表一般在大會(huì)期間提出議案,符合條件、準(zhǔn)備成熟的議案,也可在閉會(huì)期間提出;同時(shí)規(guī)定,只有法律案可以依照立法法的規(guī)定先向全國(guó)人大常委會(huì)提出,非法律案要與大會(huì)期間提出的議案一并處理。這都是有關(guān)法律明確規(guī)定的。但現(xiàn)行的地方組織法和代表法沒有規(guī)定地方人大代表可以在“閉會(huì)期間”提出議案。所以,在現(xiàn)行法律框架下,地方性法規(guī)中規(guī)定地方人大代表可以在大會(huì)閉會(huì)期間提出議案,與上位法的立法精神不符,應(yīng)當(dāng)予以糾正規(guī)范。

第二個(gè)問題:代表議案是否就是法律案?能否涉及政府工作事項(xiàng)?

全國(guó)人大代表提出的議案幾乎是清一色的法律案,省級(jí)人大代表提出的議案也基本上是法律案?，F(xiàn)在地方人大越來越多的人認(rèn)為,只有法律案才能以議案提出,涉及政府工作的事項(xiàng)不能以代表議案提出。本人認(rèn)為,這是對(duì)法律的一種誤讀,地方人大代表提出的議案可以是法律案,但主要是非法律案,只要是屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),代表都可以提出議案。

其一,把地方人大代表的議案限定于法律案,實(shí)質(zhì)上是剝奪了憲法和法律賦予代表的議案提出權(quán)。根據(jù)立法法的規(guī)定,有立法權(quán)的只有省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和民族自治地方的人民代表大會(huì),多數(shù)市州和縣級(jí)人大及其常委會(huì)是沒有立法權(quán)的。如果地方人大代表只能提出法律案,那么憲法和法律賦予代表的議案提出權(quán)就會(huì)在無立法權(quán)的地方落空,無疑是剝奪無立法權(quán)的地方人大代表的議案提出權(quán),無立法權(quán)的地方人大代表就無議案可提了。地方組織法和代表法明確規(guī)定,地方人大代表可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案,沒有地方人大代表只能提出法律案一說。據(jù)此,只要是屬于本級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍的事項(xiàng),地方人大代表都是可以提出議案的。

其二,作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),地方人大有權(quán)決定本地方的重大事項(xiàng),同樣,地方人大代表有權(quán)對(duì)屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)提出議案,并要求大會(huì)審議作出決定、決議。地方組織法第八條規(guī)定了縣以上地方各級(jí)人大的15項(xiàng)職權(quán),其中第三項(xiàng)職權(quán)是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。本條規(guī)定的職權(quán)都涉及政府工作,代表提出的議案只要沒有超出需要由本級(jí)人民代表大會(huì)討論、決定的職權(quán)范圍,代表就可以對(duì)涉及“本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”提出議案。人大對(duì)涉及政府工作的重大事項(xiàng)作出的決定或決議,并不是代行政府職能,具體工作還是政府去做。“人大作決定,政府來執(zhí)行”,這正是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求,也是權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間關(guān)系的充分體現(xiàn)。所以,并不是說代表議案不能涉及政府工作的事項(xiàng),涉及政府工作的事項(xiàng)只要是需要人大作出決定、決議的重大事項(xiàng),同樣可以提出議案,只有政府工作中的一般性事務(wù)是不能以議案提出的,提出了也不可能立案。

第三個(gè)問題:主席團(tuán)交專門委員會(huì)審議的代表議案能否交“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織”辦理?

閉會(huì)期間主席團(tuán)交付專門委員會(huì)審議的代表議案的處理,各地人大做法主要有兩種:一種是由專門委員會(huì)對(duì)代表議案進(jìn)行調(diào)研,在調(diào)查研究、征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和代表意見的基礎(chǔ)上,提出審議意見,經(jīng)主任會(huì)議向常委會(huì)提交代表議案審議結(jié)果的報(bào)告;一種是由專門委員會(huì)將代表議案轉(zhuǎn)交“一府兩院”、常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)辦理,專門委員會(huì)對(duì)代表議案的辦理情況進(jìn)行審議,再向常委會(huì)提出代表議案辦理結(jié)果審議情況的報(bào)告。筆者認(rèn)為:代表議案不同于代表建議、批評(píng)和意見,不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織”辦理。

其一,代表議案的處理方式是“審議”而不是“辦理”。地方組織法明確規(guī)定,大會(huì)對(duì)代表議案進(jìn)行審議并作出決定,或者先交專門委員會(huì)審議提出意見再?zèng)Q定是否列入大會(huì)議程。主席團(tuán)交專門委員會(huì)閉會(huì)期間審議的代表議案,也是要求專門委員會(huì)提出審議結(jié)果的報(bào)告。專門委員會(huì)審議議案,實(shí)際上就是在調(diào)查研究和征求有關(guān)部門、代表意見的基礎(chǔ)上,根據(jù)有關(guān)原則“提出是否列入會(huì)議議程的意見”,然后再由代表大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)主任會(huì)議決定是否列入會(huì)議議程。這里的“審議”有著特定的含義,是法律用語(yǔ),不同于一般意義上的“辦理”。一些地方將“審議議案”稱為“辦理議案”是不準(zhǔn)確、不規(guī)范的。

其二,代表議案的處理主體是主席團(tuán)授權(quán)的專門委員會(huì)和常委會(huì),而不是“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織”。根據(jù)法律授權(quán)原則,主席團(tuán)授權(quán)專門委員會(huì)審議,專門委員會(huì)無權(quán)再授權(quán)“有關(guān)機(jī)關(guān)、組織”辦理。

其三,閉會(huì)期間專門委員會(huì)審議代表議案時(shí),涉及需要事先征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織意見的,可以將代表議案交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究提出意見,但這并不改變專門委員會(huì)審議議案的主體地位。

其四,代表議案審議的結(jié)果只有一個(gè):即是否列入大會(huì)議程并作出相應(yīng)的決定、決議,而不是具體解決多少資金、落實(shí)什么項(xiàng)目等。代表議案一旦立案并列入大會(huì)議程和通過相應(yīng)的決定、決議,就上升為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的集體意志,上升為具有普及約束力的決定、決議,行政機(jī)關(guān)和有關(guān)公民都應(yīng)當(dāng)無條件執(zhí)行。

因此,主席團(tuán)交專門委員會(huì)閉會(huì)期間審議的代表議案,只能由專門委員會(huì)進(jìn)行審議,并提出審議結(jié)果的報(bào)告。參照全國(guó)人大代表議案的處理辦法,地方人大專門委員會(huì)審議代表議案一般應(yīng)按下列程序辦理:①專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)提出代表議案審議工作的安排計(jì)劃。②專門委員會(huì)召開全體會(huì)議研究代表議案審議工作的安排計(jì)劃。③根據(jù)需要,專門委員會(huì)將代表議案交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究,提出書面意見。④組織專門委員會(huì)對(duì)議案涉及的問題進(jìn)行調(diào)研,了解情況,征求代表意見。⑤根據(jù)代表提出的意見和有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究提出的意見,專門委員會(huì)提出具體審議意見:對(duì)切實(shí)可行的代表議案,建議列入常委會(huì)或者下次代表大會(huì)會(huì)議議程;對(duì)暫時(shí)不能列入會(huì)議議程的議案,建議列入常委會(huì)的相關(guān)工作計(jì)劃,如聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、集中視察、執(zhí)法檢查等。⑥專門委員會(huì)向主任會(huì)議報(bào)告代表議案的審議意見,建議由主任會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。⑦常委會(huì)審議專門委員會(huì)提交的代表議案審議結(jié)果的報(bào)告,可以作出相關(guān)決定(決議),也可以不作出相關(guān)決定(決議)。⑧向代表大會(huì)印發(fā)代表議案審議結(jié)果的報(bào)告。

第四個(gè)問題:專門委員會(huì)閉會(huì)期間審議的代表議案,常委會(huì)能否再轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織辦理?

有的地方性法規(guī)規(guī)定,主席團(tuán)交專門委員會(huì)閉會(huì)期間審議的代表議案,不列入會(huì)議議程的,再轉(zhuǎn)為代表建議、批評(píng)和意見,交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織辦理。本人認(rèn)為這種規(guī)定非常不妥當(dāng)。

其一,主席團(tuán)授權(quán)專門委員會(huì)閉會(huì)期間審議代表議案并提出是否列入大會(huì)議程的審議結(jié)果報(bào)告。如果該議案不能列入大會(huì)議程,這本身就是一種審議結(jié)果,該議案所涉及的事項(xiàng)即行擱置,不存在再轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織辦理。

其二,根據(jù)授權(quán)原則,代表所提的議案是否立案,會(huì)議期間的大會(huì)主席團(tuán)已經(jīng)確認(rèn),只是在“是否列入大會(huì)議程”這一問題需要進(jìn)一步研究,授權(quán)專門委員會(huì)在閉會(huì)期間審議并提出是否列入大會(huì)議程的審議意見,閉會(huì)期間,常委會(huì)無權(quán)改變大會(huì)主席團(tuán)的決定,不能將主席團(tuán)確認(rèn)的代表議案再轉(zhuǎn)為代表建議、批評(píng)和意見交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織辦理。

其三,法律規(guī)定,代表議案所涉及的是“屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)”的事項(xiàng),涉及的職責(zé)部門是本級(jí)人大及其常委會(huì),應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會(huì)自行處理,不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織處理并答復(fù)代表。代表議案的法律指向是啟動(dòng)大會(huì)議程,通過具有普遍約束力決議、決定,從全國(guó)人大的做法來看,也沒有常委會(huì)改變主席團(tuán)的決定,再將交專門委員會(huì)審議的代表議案轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見。因此,應(yīng)當(dāng)規(guī)范閉會(huì)期間專門委員會(huì)審議代表議案的行為,以不提出“轉(zhuǎn)為代表建議、批評(píng)、意見,交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織辦理并答復(fù)代表”的審議意見為宜,常委會(huì)也不能再將代表議案轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)、意見處理。

(作者單位:湖南省張家界市人大常委會(huì))