王曉莉 劉永功

農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)中的角色和權(quán)力結(jié)構(gòu)分析
——以湖南省T灌區(qū)一個(gè)用水戶(hù)聯(lián)合會(huì)為例

王曉莉 劉永功

法蘭西社會(huì)學(xué)派的組織觀為研究我國(guó)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)提供了一個(gè)新的視角,即將其作為一種多方實(shí)踐者的建構(gòu),探討內(nèi)部各行動(dòng)者之間互動(dòng)合作的過(guò)程和邏輯。文章以湖南省T灌區(qū)一個(gè)用水戶(hù)聯(lián)合會(huì)為例,總結(jié)了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)在組建及運(yùn)行管理的實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的特點(diǎn),并進(jìn)一步分析了其面臨的深層次問(wèn)題及成因。組建過(guò)程中,“中繼者”的角色扮演是影響協(xié)會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵;協(xié)會(huì)內(nèi)部的運(yùn)行管理,則是取決于協(xié)會(huì)主席、執(zhí)委及普通農(nóng)戶(hù)分別在工程、灌溉和日常管理中的權(quán)力關(guān)系和各自的權(quán)力使用。就農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,筆者從組建及運(yùn)行兩方面提出了相關(guān)建議。

用水戶(hù)協(xié)會(huì);組建運(yùn)行;中繼者;權(quán)力

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)作為灌溉管理體制改革的“新生產(chǎn)物”,目前在我國(guó)的30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市組建了以農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)為主要形式的各種農(nóng)民用水合作組織2萬(wàn)多個(gè),灌溉管理面積近1億畝,參與農(nóng)戶(hù)6 000多萬(wàn)人[1]。主要有“供水公司+用水戶(hù)協(xié)會(huì)”和“灌溉管理單位+用水戶(hù)協(xié)會(huì)”的灌溉管理形式,這在“解決水事糾紛、節(jié)約勞動(dòng)力、改善渠道質(zhì)量、提高弱勢(shì)群體灌溉水獲得能力、節(jié)約用水、保證水費(fèi)上繳和減輕村級(jí)干部工作壓力等方面均取得顯著成效。但是在各地實(shí)踐中,協(xié)會(huì)的組織體系不完善、運(yùn)作不規(guī)范,且其功能的發(fā)揮方面還受到各種制度和體制限制”[2]。并且隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn),新型的公私合作(Public-Private Partnership,以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也逐步發(fā)展起來(lái)[3],“完善自主管理灌排區(qū)”和“發(fā)展灌溉領(lǐng)域的公私合作模式”[4]成為我國(guó)灌溉用水管理發(fā)展的趨勢(shì)。

本研究旨在:揭示在我國(guó)新型灌溉管理體制下,用水戶(hù)協(xié)會(huì)與各相關(guān)利益主體的互動(dòng)合作過(guò)程;并深入探討用水戶(hù)協(xié)會(huì)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮,及其在實(shí)踐中面臨的深層次的制度問(wèn)題。本文的分析視角以法蘭西學(xué)派的組織觀為依據(jù),即“將組織理解為一種人為建構(gòu),其目的在于解決集體行動(dòng)的問(wèn)題,最為重要的是合作問(wèn)題”[5]?；诖?本文中以湖南省鐵山灌區(qū)長(zhǎng)塘用水戶(hù)聯(lián)合會(huì)為例,圍繞協(xié)會(huì)的組建過(guò)程(即“作為灌溉管理系統(tǒng)中多方實(shí)踐者的建構(gòu)”)和協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理(即“組織內(nèi)部各行動(dòng)者追求各自特定利益的游戲互動(dòng)”)兩大環(huán)節(jié)展開(kāi)。

二、協(xié)會(huì)組建過(guò)程——“中繼者”的角色扮演

盡管在各地實(shí)踐中,農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的內(nèi)涵和實(shí)際組建過(guò)程不盡相同,但按協(xié)會(huì)組建的性質(zhì),可將其大致分為兩類(lèi):一是內(nèi)源主動(dòng)式,即協(xié)會(huì)組建前,相關(guān)行動(dòng)者意愿強(qiáng)烈并積極推動(dòng)協(xié)會(huì)的建立;二是外生被動(dòng)式,即協(xié)會(huì)組建前,相關(guān)行動(dòng)者并沒(méi)有積極意愿,只不過(guò)在外力迫使下(可能是項(xiàng)目建設(shè)的要求也可能是上級(jí)政府的壓力),經(jīng)系統(tǒng)環(huán)境力量的共同作用促生而成。當(dāng)然這兩種類(lèi)型僅是程度上的區(qū)分,并不存在截然對(duì)立。針對(duì)不同條件下的協(xié)會(huì)組建,筆者采用“中繼者”①按照法蘭西社會(huì)學(xué)派對(duì)組織與環(huán)境的理解,從結(jié)構(gòu)的意義上看,“中繼者”具有一種雙重功能,而且不得不與由此產(chǎn)生的沖突矛盾共存。這一概念作為分析工具。具體到農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的研究中,相關(guān)“中繼者”可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站負(fù)責(zé)人或村干部。通過(guò)論述協(xié)會(huì)在組建過(guò)程中“中繼者”的角色扮演,以剖析協(xié)會(huì)能否獨(dú)立地、可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)這一問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

長(zhǎng)合協(xié)會(huì)成立于1995年,是全國(guó)成立最早的用水戶(hù)協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)成立以前,長(zhǎng)合村的農(nóng)業(yè)用水困難,灌溉管理難度也大。農(nóng)民只能靠從河道提水灌溉,由村組干部組織。雖然當(dāng)時(shí)用水無(wú)需繳費(fèi),但提水的電費(fèi)開(kāi)支很大,平均每畝田40元。水資源浪費(fèi)大,用水糾紛很多,甚至出現(xiàn)過(guò)傷亡事件。1995年,T灌區(qū)供水局得到了世行貸款修建T北總干渠。并考慮到長(zhǎng)合鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)灌溉相當(dāng)困難,計(jì)劃投資200萬(wàn)修建長(zhǎng)合支渠,以結(jié)束提水澆地的灌溉方式。全鎮(zhèn)農(nóng)民也積極投勞,參與渠道的建設(shè)。工程結(jié)束后,世行項(xiàng)目專(zhuān)家提出要成立一個(gè)用水戶(hù)協(xié)會(huì),由市項(xiàng)目辦牽頭,長(zhǎng)合鎮(zhèn)水管站負(fù)責(zé)聯(lián)系。市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此相當(dāng)支持與重視,并且得到了農(nóng)民的積極響應(yīng)。組建了專(zhuān)門(mén)的籌建組,時(shí)任長(zhǎng)合鎮(zhèn)水管站的站長(zhǎng)(現(xiàn)任協(xié)會(huì)主席)對(duì)于籌建用水戶(hù)協(xié)會(huì)很感興趣,積極參與其中。經(jīng)過(guò)半年時(shí)間的調(diào)研與準(zhǔn)備工作,長(zhǎng)合用水戶(hù)協(xié)會(huì)于同年12月19日成立。協(xié)會(huì)組建階段的相關(guān)利益主體見(jiàn)圖1。

內(nèi)源主動(dòng)式協(xié)會(huì)的最大特點(diǎn)是該灌溉管理系統(tǒng)中有這樣一些人:他們?cè)谀硞€(gè)具體部門(mén)占據(jù)主導(dǎo)地位,控制著與協(xié)會(huì)相關(guān)的權(quán)力的延伸,并掌握協(xié)會(huì)組建的某些資源。換句話(huà)說(shuō),這些人是協(xié)會(huì)組建的積極推動(dòng)者,在協(xié)會(huì)與協(xié)會(huì)的外部環(huán)境之間扮演了“中繼者”的角色。這些所謂的“中繼者”,可能是(準(zhǔn))協(xié)會(huì)所在村的村支書(shū)或其他村干部、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站的負(fù)責(zé)人,也可能是協(xié)會(huì)所在灌區(qū)灌溉管理單位或項(xiàng)目辦的負(fù)責(zé)人等。不論在外部環(huán)境中代表著什么身份,面對(duì)協(xié)會(huì)時(shí)他們所扮演的角色有兩種:一是代表外部環(huán)境的一部分,在協(xié)會(huì)與環(huán)境之間建立某些規(guī)則;二是進(jìn)入?yún)f(xié)會(huì)內(nèi)部,成為組織的“代理人”。在長(zhǎng)合協(xié)會(huì)的組建階段,鎮(zhèn)水管站站長(zhǎng)扮演了關(guān)鍵“中繼者”的角色。工程管理和灌溉管理是協(xié)會(huì)的兩項(xiàng)主要工作,前者涉及工程的建設(shè)及維修管護(hù),后者包括從制定灌溉計(jì)劃到取水、配水的一系列具體做法。毋庸置疑,水管站技術(shù)人員和供水單位人員在這些方面的專(zhuān)業(yè)技能為其贏得了充足的“選票”。此外,他們作為水管站或供水單位的體制內(nèi)精英出任協(xié)會(huì)主席,會(huì)為協(xié)會(huì)同外部環(huán)境(水管站和供水單位)的互動(dòng)聯(lián)系帶來(lái)十分重要的資源。因此,在長(zhǎng)合協(xié)會(huì)的組建之初,鎮(zhèn)水管站、項(xiàng)目辦及市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府積極推動(dòng)成立了籌建組,為協(xié)會(huì)組建提供了一個(gè)組織化的平臺(tái)。

圖1 農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)相關(guān)利益主體及中繼者分析圖

(1)“中繼者”在協(xié)會(huì)與外部環(huán)境之間諸種交換的規(guī)則、資源的分配與規(guī)范化等方面發(fā)揮著作用。在協(xié)會(huì)成立之初,水管站站長(zhǎng)不但可以利用項(xiàng)目或政府對(duì)協(xié)會(huì)組建的支持來(lái)獲取工程建設(shè)等方面的資源,同時(shí)協(xié)會(huì)的出現(xiàn)還將減輕其收取水費(fèi)的壓力,因此會(huì)積極扮演在位的“中繼者”的角色,組織老百姓投工投勞,利用項(xiàng)目的資金支持,修建渠道以解決農(nóng)戶(hù)提水灌溉甚至無(wú)水灌溉的難題。協(xié)會(huì)建成后,農(nóng)民的自我管水必將取代水管站原有的部分職能,人員的裁減或重新安置就勢(shì)在必行。面對(duì)這種結(jié)果,他們難免會(huì)扮演消極甚至缺位的“中繼者”角色。但隨著協(xié)會(huì)的不斷發(fā)展,其角色可能會(huì)被重新安置于組織中,他們就會(huì)傾向于把新的角色與組織中的地位連接起來(lái),重新扮演協(xié)會(huì)發(fā)展的在位的“中繼者”。長(zhǎng)合鎮(zhèn)水管站站長(zhǎng)脫離原來(lái)的組織(水管站或水庫(kù)管理所等)成為協(xié)會(huì)主席,憑借其專(zhuān)業(yè)技能負(fù)責(zé)水利工程的管理等工作,恰恰反映了這一過(guò)程(這種過(guò)渡在其他地方也時(shí)有發(fā)生[6])。

(2)“中繼者”一旦進(jìn)入?yún)f(xié)會(huì)內(nèi)部,就會(huì)調(diào)動(dòng)其所能夠自由支配的各種資源(包括個(gè)人資源、文化資源、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)資源等),在鞏固其在協(xié)會(huì)中地位的同時(shí),也為協(xié)會(huì)的發(fā)展壯大創(chuàng)造著條件。長(zhǎng)合鎮(zhèn)有兩個(gè)小一型水庫(kù),靠近水庫(kù)的兩個(gè)村的農(nóng)民直接引水庫(kù)水灌溉,由鎮(zhèn)政府派人管理(收取4元/畝的水費(fèi)),并定期組織農(nóng)民清理渠道。因渠道為土渠,且缺乏組織管理,水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。協(xié)會(huì)建成后的第二年,在其帶動(dòng)下周邊靠近水庫(kù)的兩個(gè)村也成立了用水戶(hù)協(xié)會(huì),幸福協(xié)會(huì)和延年協(xié)會(huì),并采納了長(zhǎng)合協(xié)會(huì)的管理模式。兩個(gè)協(xié)會(huì)除從長(zhǎng)合水庫(kù)引水外,還得到了T灌區(qū)的補(bǔ)充水(水價(jià)分別是20和14元/畝)。

三個(gè)協(xié)會(huì)成立以后,長(zhǎng)合與幸福協(xié)會(huì)的水系有交叉,導(dǎo)致有一家農(nóng)戶(hù)可以同時(shí)從兩個(gè)協(xié)會(huì)獲得灌溉用水,于是在供水上產(chǎn)生了分歧。年逢干旱,兩個(gè)協(xié)會(huì)互相推脫責(zé)任,導(dǎo)致該農(nóng)戶(hù)不能得到灌溉水。另外,因?yàn)殚L(zhǎng)合村村民雖然也參與了通往這兩個(gè)水庫(kù)的渠道維修,但卻無(wú)法從這兩個(gè)水庫(kù)受益,于是經(jīng)常產(chǎn)生用水糾紛?；诖?三個(gè)協(xié)會(huì)有了聯(lián)合的愿望。在長(zhǎng)合協(xié)會(huì)主席(原鎮(zhèn)水管站站長(zhǎng))的積極宣傳下,同樣由項(xiàng)目辦牽頭、水管站聯(lián)系,于2004年組建了用水戶(hù)聯(lián)合會(huì),長(zhǎng)合協(xié)會(huì)主席擔(dān)任新成立的長(zhǎng)合用水戶(hù)聯(lián)合會(huì)主席。市委主管農(nóng)業(yè)的副市長(zhǎng)親自參加了掛牌儀式。聯(lián)合會(huì)成立以后,利用長(zhǎng)合協(xié)會(huì)豐富的項(xiàng)目資金優(yōu)勢(shì),能夠統(tǒng)一配水、調(diào)配資金等。聯(lián)合會(huì)用水戶(hù)可直接從T灌區(qū)引水,并且進(jìn)行統(tǒng)一的灌溉管理:內(nèi)部合理配水、統(tǒng)一維護(hù)渠道、水費(fèi)直接上交T灌區(qū)管理局及按供水量交納水費(fèi)(當(dāng)時(shí)的水價(jià)是16元/畝)。

(3)“中繼者”相互間的權(quán)力關(guān)系對(duì)于協(xié)會(huì)的組建至關(guān)重要,因?yàn)樗麄儥?quán)力的制衡將直接影響聯(lián)合會(huì)的組建及進(jìn)一步的發(fā)展。協(xié)會(huì)所轄地理區(qū)域是以水文邊界來(lái)劃分的,跨自然村、行政村甚至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況十分普遍;而協(xié)會(huì)的主要工作,包括灌溉管理、水費(fèi)收繳甚至工程管護(hù),多是以用水小組為單位組織開(kāi)展的。通常一個(gè)村民小組(自然村)劃為一個(gè)用水小組,在這種情況下,各小組出一個(gè)或幾個(gè)代表來(lái)負(fù)責(zé)本組的具體工作,同時(shí)代表和維護(hù)本組農(nóng)民的利益就顯得十分必要。這就不難理解,村民小組長(zhǎng)被推選為用水小組長(zhǎng)、擔(dān)任協(xié)會(huì)執(zhí)委工作的現(xiàn)象。村民小組長(zhǎng)在組內(nèi)擁有聲望又借助其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源,為其落實(shí)協(xié)會(huì)各項(xiàng)工作提供了條件,如收取水費(fèi),組織農(nóng)戶(hù)維修工程,調(diào)解組內(nèi)用水糾紛,以及協(xié)會(huì)日常管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督、配水份額等。

在本文案例中,聯(lián)合會(huì)同時(shí)覆蓋長(zhǎng)合、幸福、延年3個(gè)村,即便各村干部對(duì)“聯(lián)合”已經(jīng)達(dá)成共識(shí),但就執(zhí)委會(huì)人選難免會(huì)產(chǎn)生分歧。長(zhǎng)合聯(lián)合會(huì)的做法是,3個(gè)村各戶(hù)出1名代表,然后選出44名聯(lián)合會(huì)的代表,再?gòu)穆?lián)合會(huì)代表中選出5個(gè)執(zhí)委。其中包括:主席(長(zhǎng)合協(xié)會(huì)主席擔(dān)任)1名,工資4 000元/年;副主席4名,幸福村支書(shū)和村長(zhǎng)、延年村村長(zhǎng)、長(zhǎng)合村村長(zhǎng),負(fù)責(zé)水費(fèi)收取及糾紛處理,工資3 000元/年;此外還有3個(gè)工作人員,1名出納、1名會(huì)計(jì)、1名工程員(水管站工人),工資每人2 000元/年。沒(méi)有女執(zhí)委,但是44名聯(lián)合會(huì)代表中,有8名婦女。這種保證“每村至少一個(gè)執(zhí)委”的做法,使得老百姓在工程投資、灌溉放水及水費(fèi)收取等方面的權(quán)力才有可能達(dá)到均衡。

從另一個(gè)角度看,協(xié)會(huì)內(nèi)部的行動(dòng)者,尤其是潛在的協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo),與外部環(huán)境之間的關(guān)系越密切,他們就越能夠依靠這些關(guān)系來(lái)獲取環(huán)境資源,并強(qiáng)化其在協(xié)會(huì)內(nèi)部決策中的影響力。長(zhǎng)合鎮(zhèn)原水管站站長(zhǎng)在聯(lián)合會(huì)的組建過(guò)程中,繼續(xù)利用其“中繼者”的身份,并憑借自身在村委會(huì)中的權(quán)力或者在水利工程方面的專(zhuān)業(yè)化權(quán)力,積極推動(dòng)聯(lián)合會(huì)的組建。他在聯(lián)合會(huì)成立以后,當(dāng)選為聯(lián)合會(huì)的主席,利用與外界的資源優(yōu)勢(shì)繼續(xù)為聯(lián)合會(huì)的管理、運(yùn)轉(zhuǎn)及發(fā)展?fàn)幦≠Y源。

(4)與本文案例中“內(nèi)源主動(dòng)式的”協(xié)會(huì)組建不同,“外生被動(dòng)式”的協(xié)會(huì)組建,其問(wèn)題的關(guān)鍵在于過(guò)程中,“中繼者”的缺位、壟斷,或者“中繼者”之間的不合作。就這點(diǎn),仝志輝總結(jié)過(guò)兩個(gè)特點(diǎn),第一點(diǎn)便是“協(xié)會(huì)由政府和專(zhuān)業(yè)水利部門(mén)大力推廣,而不是農(nóng)民自發(fā)成立”[7],并將其歸因于機(jī)制缺乏,“他們投入的精力和成本巨大,卻難以看到合作的現(xiàn)實(shí)和得到回報(bào)”?；谠诟鞯氐膶?shí)地調(diào)查,筆者將“機(jī)制缺乏”的表現(xiàn)形式歸為兩點(diǎn):一是農(nóng)民無(wú)權(quán)參與協(xié)會(huì)的組建及運(yùn)行管理,協(xié)會(huì)管理層與村兩委管理層高度重合。在這種信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)力嚴(yán)重失衡的環(huán)境下,協(xié)會(huì)的組建依賴(lài)政府的強(qiáng)行干預(yù),而協(xié)會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)又可謂被村干部所“壟斷”;二是農(nóng)民無(wú)權(quán)參與灌溉管理,在水價(jià)制定及收繳、對(duì)工程修建維護(hù)的投資投勞、放水優(yōu)先序和用水量等灌溉管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)均無(wú)決策權(quán),甚至都沒(méi)有形式參與。

三、協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理——各利益主體的“權(quán)力使用”

按照法蘭西社會(huì)學(xué)派對(duì)組織的理解,農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)作為一種行動(dòng)領(lǐng)域,對(duì)行動(dòng)者既進(jìn)行限制,同時(shí)也為行動(dòng)者提供機(jī)遇。協(xié)會(huì)中的行動(dòng)者(協(xié)會(huì)主席、協(xié)會(huì)執(zhí)委和普通用水戶(hù))通常有著多種身份,他們并非消極順應(yīng)組織的管理,而是積極獲取權(quán)力,調(diào)動(dòng)可供使用的資源,進(jìn)而獲取其希望得到的收益。筆者采用“權(quán)力使用”這一概念作為分析工具,將組織的運(yùn)行管理問(wèn)題重新定義,即各行動(dòng)者在追求各自特定利益的過(guò)程中,通過(guò)各自地位、權(quán)力、資源或能力去實(shí)現(xiàn)必要合作的過(guò)程。在本節(jié)中,協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理被廣義地理解為協(xié)會(huì)所要開(kāi)展的各項(xiàng)工作,可大致分為工程管理、灌溉管理及日常管理(包括對(duì)突發(fā)事件的管理)。具體情境中各行動(dòng)者的“權(quán)力使用”主要側(cè)重兩方面,即行動(dòng)者在實(shí)施各項(xiàng)具體工作時(shí)的策略選擇,以及透過(guò)各行動(dòng)者的經(jīng)驗(yàn)來(lái)理解協(xié)會(huì)的組織建構(gòu)。本節(jié)旨在通過(guò)分析在協(xié)會(huì)的三大運(yùn)行管理領(lǐng)域(工程管理、灌溉管理、日常管理)各行動(dòng)者的“權(quán)力使用”,來(lái)理解協(xié)會(huì)真正的內(nèi)部建構(gòu)、運(yùn)行管理的特點(diǎn)和規(guī)則,以及實(shí)踐中的問(wèn)題。

長(zhǎng)合用水聯(lián)合會(huì)的最高權(quán)利機(jī)構(gòu)是委員(用水者)代表大會(huì),其權(quán)利包括:選舉和罷免執(zhí)行會(huì)委員;審查、通過(guò)執(zhí)行委員會(huì)的各項(xiàng)工作計(jì)劃、用水計(jì)劃和各項(xiàng)管理制度;審查執(zhí)行委員會(huì)的年度財(cái)務(wù)預(yù)、決算;審議通過(guò)或修訂協(xié)會(huì)章程;劃分協(xié)會(huì)用水小組;負(fù)責(zé)制定用水小組的運(yùn)行規(guī)則等。執(zhí)行委員會(huì)是代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),在會(huì)員代表大會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)本協(xié)會(huì)開(kāi)展日常工作,對(duì)會(huì)員代表大會(huì)負(fù)責(zé)。執(zhí)行委員會(huì)實(shí)行會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,執(zhí)委會(huì)成員共5名,設(shè)會(huì)長(zhǎng)1人,副會(huì)長(zhǎng)4名,會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面工作,副會(huì)長(zhǎng)實(shí)行分工負(fù)責(zé)。另有1名出納、1名會(huì)計(jì)、1名工程員(水管站工人)。

(一)工程管理——協(xié)會(huì)主席的權(quán)力賦予與制約

聯(lián)合會(huì)主席負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)的全面工作,按章程及大會(huì)通過(guò)的決議行使其權(quán)力,主要負(fù)責(zé):組織執(zhí)委會(huì)成員和部分用水戶(hù)代表制定協(xié)會(huì)各項(xiàng)工作制度,并形成文件;負(fù)責(zé)召開(kāi)協(xié)會(huì)會(huì)議,安排日常工作;每年年末向用水戶(hù)代表大會(huì)報(bào)告年度工作情況等。結(jié)合長(zhǎng)合用水戶(hù)聯(lián)合會(huì)的運(yùn)行實(shí)踐,筆者認(rèn)為協(xié)會(huì)主席的權(quán)力使用主要體現(xiàn)在工程管理方面,具體包括:協(xié)會(huì)工程管理范圍的劃分、工程管理制度的制定、工程建設(shè)的實(shí)施、工程的日常維護(hù)等。運(yùn)行良好的工程設(shè)施是協(xié)會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。過(guò)去的灌溉管理實(shí)行“建”“管”分離,而協(xié)會(huì)的成立落實(shí)了灌溉管理的主體。除政府或項(xiàng)目對(duì)工程建設(shè)和維修的資金投入外,協(xié)會(huì)組織農(nóng)戶(hù)投資投勞、開(kāi)展日常管護(hù)也必不可少。組織的賦權(quán),以及協(xié)會(huì)主席在工程管護(hù)或動(dòng)員村民方面的各種資源優(yōu)勢(shì),使田間工程管護(hù)和灌溉管理得以落實(shí),工程的產(chǎn)權(quán)也有正式發(fā)文。成立聯(lián)合會(huì)之前,長(zhǎng)合協(xié)會(huì)主席積極爭(zhēng)取項(xiàng)目和上級(jí)政府的資金支持,實(shí)現(xiàn)渠道硬化7 400米。幸福和延年這兩個(gè)協(xié)會(huì)也分別硬化渠道12 000米和8 000米,并且修建了自己的支渠,得到T灌區(qū)的灌溉用水補(bǔ)充。三個(gè)協(xié)會(huì)的農(nóng)民還共同投資投勞修建了通往兩個(gè)小一型水庫(kù)的渠道。

主席的權(quán)力使用并不是無(wú)制約的。協(xié)會(huì)或聯(lián)合會(huì)是以水文邊界為單位來(lái)劃分的管水組織,主席在協(xié)會(huì)所轄各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的影響力不盡相同,并且,若有少數(shù)村民拒不參加工程的投工投勞,其他農(nóng)戶(hù)也可能效尤,這就加大了協(xié)會(huì)主席在工程管理方面的難度。即便擁有組織的賦權(quán),但在實(shí)際運(yùn)作中,協(xié)會(huì)主席的“管理能力”更多依賴(lài)其個(gè)人的資源優(yōu)勢(shì)①調(diào)查發(fā)現(xiàn),有的協(xié)會(huì)主席就曾讓“地痞”親朋擔(dān)任執(zhí)委,以便于搞定“惱火的情況”。。成立聯(lián)合會(huì)以后,面對(duì)日益老化的渠道(主要發(fā)生在干渠,造成干渠水源的浪費(fèi)),以及亟待配套改造的田間工程,主席難以有效調(diào)動(dòng)整個(gè)聯(lián)合會(huì)所轄范圍內(nèi)的老百姓參與工程改造,并抱怨“進(jìn)行渠道改造工程的人工費(fèi)也漲了”。在小組訪談中,老百姓普遍反映干渠老化是他們面臨的最大困難。

(二)灌溉管理——協(xié)會(huì)執(zhí)委的權(quán)力彈性空間

按照用水戶(hù)代表大會(huì)章程,協(xié)會(huì)執(zhí)委(副會(huì)長(zhǎng))負(fù)責(zé)灌溉管理工作,主要包括:按照本地實(shí)際,適時(shí)與用水小組協(xié)商制定年度內(nèi)每輪或每月、每季供水計(jì)劃;及時(shí)向供水單位報(bào)送本協(xié)會(huì)年度內(nèi)各種灌溉用水計(jì)劃;安排好每輪水的灌溉順序、時(shí)間,并協(xié)調(diào)和記錄好放水過(guò)程中用水小組之間的交接;負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)總的水賬記錄,并負(fù)責(zé)做好“三公開(kāi)、一監(jiān)督”工作;指導(dǎo)檢查用水組配水員做好本組水賬;負(fù)責(zé)水量調(diào)度分配,并向會(huì)長(zhǎng)或用水戶(hù)代表大會(huì)報(bào)告灌溉管理工作情況。

過(guò)去的灌溉管理過(guò)分依賴(lài)行政干預(yù),出現(xiàn)了很多問(wèn)題,如地方政府可以決定渠系的水量分配,上游可能侵犯下游水權(quán),地方政府可能截留灌溉水費(fèi)等[8]。長(zhǎng)合聯(lián)合會(huì)成立后,被賦予直接收取水費(fèi)的權(quán)力,并通過(guò)協(xié)會(huì)執(zhí)委來(lái)落實(shí),避免地方政府截留。有的協(xié)會(huì)執(zhí)委還借此減免組內(nèi)弱勢(shì)群體的水費(fèi)負(fù)擔(dān),如老弱病殘戶(hù)。這不但增強(qiáng)了農(nóng)戶(hù)對(duì)協(xié)會(huì)的擁護(hù),也提高了自己的聲望,便于調(diào)解用水糾紛等其他灌溉管理工作的開(kāi)展。協(xié)會(huì)同時(shí)還被賦予了調(diào)配用水的權(quán)力,聯(lián)合會(huì)總計(jì)劃,統(tǒng)一配水、統(tǒng)一調(diào)配。各分會(huì)主席負(fù)責(zé)各協(xié)會(huì),各盡其職。協(xié)會(huì)執(zhí)委之間以及執(zhí)委和主席間各自的權(quán)力使用和博弈,使得用水調(diào)配更合理,農(nóng)業(yè)水資源得到了更好的利用。就算在大旱年也能保證農(nóng)業(yè)灌溉的正常進(jìn)行,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收②來(lái)自實(shí)地調(diào)查中的小組訪談和關(guān)鍵人物訪談。。如此一來(lái),也減輕了農(nóng)民用水戶(hù)的灌溉管理負(fù)擔(dān),得到了他們的普遍認(rèn)可。村組之間以及農(nóng)戶(hù)之間的用水糾紛得以解決。

但在實(shí)際的灌溉管理過(guò)程中,主要是在用水調(diào)配和收取水費(fèi)等環(huán)節(jié),協(xié)會(huì)執(zhí)委對(duì)這項(xiàng)特殊權(quán)力的不同使用則可能帶來(lái)或積極或消極的不同影響。有的協(xié)會(huì)執(zhí)委借機(jī)“搭車(chē)收費(fèi)”或者“截留水費(fèi)”,使農(nóng)戶(hù)對(duì)協(xié)會(huì)的信任度大打折扣。調(diào)查中了解到,2008年聯(lián)合會(huì)就遇到了這樣的困難。因?yàn)樯霞?jí)政府的補(bǔ)助款被鄉(xiāng)政府截留而沒(méi)有下發(fā)到村里,各村執(zhí)委(村兩委)就把收取的水費(fèi)充作這部分政府補(bǔ)助而沒(méi)有上交給聯(lián)合會(huì)。有的協(xié)會(huì)還被賦予自行核定水價(jià)的權(quán)力,甚至同一協(xié)會(huì)內(nèi)部處于上下游的各用水組之間的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以不同。這又提供了一個(gè)權(quán)力使用的彈性空間,協(xié)會(huì)執(zhí)委可以動(dòng)用其各種資源積極為本組爭(zhēng)取公平合理的水價(jià)。另外,在放水次序等方面,他們也可通過(guò)動(dòng)用同組織或外部環(huán)境的關(guān)系為自己小組爭(zhēng)取更為合理公平的待遇。

(三)日常管理——普通農(nóng)戶(hù)的權(quán)力來(lái)源和能力建設(shè)

按照法蘭西學(xué)派的組織觀,權(quán)力來(lái)源可分為四類(lèi):“首先,存在著源自專(zhuān)門(mén)技能以及功能專(zhuān)業(yè)化的權(quán)力;其次,存在著與組織和其環(huán)境之間諸種關(guān)系相連的權(quán)力;第三,存在著通過(guò)對(duì)交流傳播以及信息的控制而制造的權(quán)力;最后,存在著以一般組織規(guī)則的形式而現(xiàn)身的權(quán)力?！盵9]普通農(nóng)戶(hù)雖然占協(xié)會(huì)成員的大多數(shù),并且組織章程也規(guī)定了普通農(nóng)戶(hù)參與協(xié)會(huì)運(yùn)行管理的各種權(quán)力,但通常他們既沒(méi)有工程管理方面的專(zhuān)業(yè)技能,又缺乏在灌溉管理方面與組織和環(huán)境的密切關(guān)系,更不用說(shuō)對(duì)交流及信息的控制;因此,普通農(nóng)戶(hù)的權(quán)力主要源自協(xié)會(huì)這一農(nóng)民合作管水的正式組織。也就是說(shuō),其可使用的權(quán)力源自在協(xié)會(huì)日常管理中的參與,具體包括:協(xié)會(huì)各項(xiàng)規(guī)章制度的制定要以會(huì)員代表大會(huì)等形式聽(tīng)取農(nóng)戶(hù)意見(jiàn);協(xié)會(huì)實(shí)行“水費(fèi)、水價(jià)、水量”三公開(kāi),年初財(cái)務(wù)預(yù)算和年終的財(cái)務(wù)報(bào)告也會(huì)通過(guò)大會(huì)向農(nóng)戶(hù)公開(kāi),保障了農(nóng)戶(hù)監(jiān)督財(cái)務(wù)的權(quán)力;此外,還有維護(hù)婦女和貧困農(nóng)戶(hù)權(quán)利的特殊規(guī)定,如規(guī)定婦女在執(zhí)委及代表中的最低比例,以及對(duì)婦女和貧困農(nóng)戶(hù)的能力建設(shè)培訓(xùn)等[10]。

由于是全國(guó)最早成立的協(xié)會(huì),沒(méi)有規(guī)范可循,長(zhǎng)合協(xié)會(huì)章程的訂立是通過(guò)項(xiàng)目辦直接研究,擬定初稿,經(jīng)過(guò)代表大會(huì)宣讀、討論通過(guò)的。章程一直沒(méi)有改變,直到成立聯(lián)合會(huì)(聯(lián)合會(huì)的章程也是項(xiàng)目辦直接研究起草的)。三個(gè)協(xié)會(huì)聯(lián)合以前,盡管供水單位提供的購(gòu)水價(jià)(以畝計(jì)算)是一致的,但各協(xié)會(huì)自行制定的水價(jià)有高有低,各協(xié)會(huì)農(nóng)戶(hù)(尤其是交叉地帶的農(nóng)戶(hù))滿(mǎn)腹怨言。聯(lián)合會(huì)成立以后,由三個(gè)協(xié)會(huì)的用水代表共同商定,水費(fèi)統(tǒng)一為240元/公頃(16元/畝),解決了水價(jià)不一帶來(lái)的矛盾,體現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)在水價(jià)制定過(guò)程中的權(quán)力使用。

在水費(fèi)的收取方面,也面臨著新的挑戰(zhàn)。工業(yè)化和城市化加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),但土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)缺陷,成員權(quán)的條件和用益權(quán)的轉(zhuǎn)讓沒(méi)有明確[11],給水費(fèi)的收繳帶來(lái)了挑戰(zhàn)。承包方與轉(zhuǎn)包方互相推諉,誰(shuí)都不愿意繳納水費(fèi)。對(duì)此,長(zhǎng)合用水聯(lián)合會(huì)的農(nóng)民提出了自己的解決措施:水費(fèi)不再讓村兩委代收,聯(lián)合會(huì)可以委派各用水小組收取,同時(shí)還要協(xié)調(diào)好鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶(hù)間的關(guān)系;同時(shí)加強(qiáng)規(guī)范協(xié)會(huì)的管理,對(duì)不交水費(fèi)的農(nóng)戶(hù)加以嚴(yán)懲,提高聯(lián)合會(huì)的管理能力。

四、結(jié)語(yǔ)與建議

本文中深入分析了協(xié)會(huì)的組建過(guò)程,將其總結(jié)為“內(nèi)源主動(dòng)式”和“外生被動(dòng)式”兩類(lèi),并指出“中繼者”的角色扮演是影響協(xié)會(huì)組建的關(guān)鍵。針對(duì)協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理,筆者討論了組織內(nèi)部各行動(dòng)者的權(quán)力關(guān)系及權(quán)力使用。協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行管理的狀況,不但取決于協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和管理規(guī)章,更取決于協(xié)會(huì)主席、執(zhí)委及普通農(nóng)戶(hù)在工程、灌溉及日常管理中的權(quán)力關(guān)系和各自的權(quán)力使用。

為實(shí)現(xiàn)用水戶(hù)協(xié)會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,筆者建議從協(xié)會(huì)的組建過(guò)程與運(yùn)行管理兩方面入手。首先,在協(xié)會(huì)組建之初,協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的人選至為關(guān)鍵。村干部、水管站技術(shù)人員,或灌溉管理單位的負(fù)責(zé)人等在協(xié)會(huì)組建過(guò)程中扮演著不可或缺的“中繼者”角色。從他們當(dāng)中選舉出的領(lǐng)導(dǎo)人,會(huì)調(diào)動(dòng)其所能支配的各種資源,為協(xié)會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。其次,在運(yùn)行管理階段,一方面協(xié)會(huì)的組織分工要簡(jiǎn)單合理,管理規(guī)章要明確易行;同時(shí)更為重要的是,在協(xié)會(huì)的工程管理、灌溉管理和日常管理等方面,不但要依靠協(xié)會(huì)主席或執(zhí)委對(duì)其個(gè)人可支配的各種資源的調(diào)動(dòng),更要加強(qiáng)普通農(nóng)戶(hù)在運(yùn)行管理中的實(shí)質(zhì)參與(尤其是當(dāng)面對(duì)以水文邊界為單位的跨村、鎮(zhèn)的管水合作組織,協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其各種資源的調(diào)動(dòng)難免受到多種制約)。因此筆者建議,各地協(xié)會(huì)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步完善并強(qiáng)化落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度,同時(shí)不斷以培訓(xùn)等形式來(lái)提高婦女等弱勢(shì)群體的能力,使普通農(nóng)戶(hù)得以真正參與到灌溉用水的各項(xiàng)管理工作中去。

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Farm ers'W a ter User A ssoc ia tion:asa Prob lem a ticW a ter Co-m anagem en tO rgan iza tion

W ang X iaoli L iu Yonggong

A sa construction ofm ulti-p ractitioners,the French schoo lof socio logy p rovidesa new perspective to exp lo re the p rocess and the logic of the interaction between different stakeho lders inW aterU serA ssociations(WUA s).Based on the case of ChangheWUA in T Irrigation D istrict of Hunan Province,the autho rs conc lude the characteristics show n in the p ractice,and further analyse som e currentp roblem sand causes.Interm ediator is the key ro le at the estab lishm ent stage of WUA s.The relation of and the using ofpower among the chief,executives,and farm ersare themost impo rtan t fo r the operation ofWUA s,in regard of engineering,irrigation and the dailym anagem ent.Furthermore,two pointsof suggestions are m ade accordingly for the sustainable developm entofWUA s.

W ater user association;Estab lishm entandm anagem ent;Interm ediator;Power

2009-12-18

王曉莉,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院;

劉永功,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,郵編:100193。

(責(zé)任編輯:姚小俐)