產(chǎn)權(quán)市場配置公共資源的模式

■/魯陽

關(guān)于公共資源交易，各地做法不同?？催^《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》1月號林燕新先生《公共資源配置市場化的實(shí)踐與探索》的文章，覺得珠海產(chǎn)權(quán)交易中心的做法很有開創(chuàng)性。受該文啟發(fā)，寫就此文，對產(chǎn)權(quán)市場配置公共資源的模式做一討論。

一、公共資源市場化配置的原因

雖然我國的《公司法》、《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等沒對公共資源進(jìn)行法律定義，但綜合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家說法，廣義的公共資源是指自然生成或自然存在的資源，它能為人類提供生存、 發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件，包括空氣資源、水資源、土地資源、森林資源、草地資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等。公共資源最顯著的特性是公用性，非排他性。比如一定流域的水資源，是這一流域群體的公共資源，大家都可享用。但某一群體過度使用，就會妨礙其他群體正常使用，這就體現(xiàn)了公共資源在消費(fèi)上的公用性，占用上的非排他性。

在國內(nèi)，公共資源一般是指具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的各類資源，比如市政設(shè)施、道路、航線、無線電頻率等公共設(shè)施以及公共權(quán)力。

公共資源是人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。對不具備排他性的公共資源，如果使用不當(dāng)或管理不當(dāng)就會導(dǎo)致“公地悲劇”：每一個(gè)放牧人都可能拼命使用公共草地以追求個(gè)人利益最大化，從而導(dǎo)致公共草地的過度掠奪和消耗，使其他人的利益受損或消失。為了防止發(fā)生類似的“公地悲劇”，就需要政府管理。

政府怎么管理才有效呢，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府管理一般有兩種方式：一種是由政府主導(dǎo)公共資源分配，但這種制度容易產(chǎn)生尋租行為，滋生腐敗，而且效率低下；另一種在政府指導(dǎo)下的市場競爭，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。為了提高效率，從源頭上治理腐敗，一些地方積極探索通過產(chǎn)權(quán)市場陽光交易，配置公共資源。

二、珠海模式

產(chǎn)權(quán)市場配置公共資源的珠海模式，有以下六個(gè)特點(diǎn)。

（一）交易品種?！吨楹Ｊ泄操Y源市場化配置管理暫行辦法》（以下簡稱《珠海市暫行辦法》）規(guī)定，本辦法所稱公共資源，是指政府或所屬單位以及政府授權(quán)的公共資源管理部門擁有、控制或掌握的經(jīng)營性、壟斷性或特許經(jīng)營性的資源，包括10大類：（1）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)租賃權(quán)；（2）市政公共設(shè)施的戶外廣告設(shè)置權(quán)；（3）政府投資建設(shè)的公共設(shè)施（如道路、橋梁、公園、廣場、隧道、碼頭、立交橋、城市軌道、鐵路等）及其他公共資源衍生的冠名權(quán)；（4）公路客運(yùn)、公交線路的營運(yùn)權(quán)和出租小汽車營運(yùn)牌照的經(jīng)營權(quán)；（5）市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)、機(jī)動車加油（氣）站經(jīng)營權(quán)；（6）旅游資源開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)；（7）小汽車吉祥號牌使用權(quán)；（8）依附于城市市政公用設(shè)施所從事的經(jīng)營項(xiàng)目（如迎春花市經(jīng)營權(quán)、煙花爆竹專營權(quán)、流動攝影點(diǎn)經(jīng)營權(quán)）；（9）緝私罰沒公物的處置權(quán)；（10）行政事業(yè)單位后勤社會化服務(wù)的經(jīng)營權(quán)。

（二）交易機(jī)構(gòu)?！吨楹Ｊ袝盒修k法》規(guī)定，珠海市產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)為公共資源市場化配置提供交易平臺和專業(yè)服務(wù)，對公共資源項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一信息披露、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易確認(rèn)，對會員單位進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（三）交易方式?！吨楹Ｊ袝盒修k法》規(guī)定，公共資源市場化配置應(yīng)遵循公開、公平、公正、競爭擇優(yōu)的原則。根據(jù)公共資源的類別和性質(zhì)，公共資源項(xiàng)目的市場化配置方式可分別采取招標(biāo)、拍賣、競價(jià)及國家法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。

（四）規(guī)章制度。珠海市政府為規(guī)范公共資源交易，制訂了一套規(guī)章制度，包括《珠海市暫行辦法》和五個(gè)配套文件：《珠海市公共資源市場化配置工作聯(lián)席會議制度》、《珠海市公共資源市場化配置會員管理規(guī)定》、《珠海市公共資源市場化配置暫行規(guī)則》、《珠海市公共資源市場化配置活動投訴處理辦法》、《珠海市公共資源市場化配置信息公告規(guī)定》。

（五）監(jiān)管機(jī)構(gòu)。珠海市公共資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)席會議?！吨楹Ｊ袝盒修k法》規(guī)定，本市實(shí)行公共資源市場化配置聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成員單位包括市公共資源交易中心、財(cái)政局、監(jiān)察局、審計(jì)局、法制局、產(chǎn)權(quán)交易中心。聯(lián)席會議負(fù)責(zé)全市公共資源市場化配置工作的統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。

（六）主要業(yè)績。截止2009年8月，珠海共完成公共資源市場化配置項(xiàng)目273宗，成交金額約10億元，增收0.9億元，節(jié)支0.25億元。2007年11月，珠海市戶外廣告牌經(jīng)營權(quán)公開競價(jià)轉(zhuǎn)讓四個(gè)戶外高立柱廣告牌位三年經(jīng)營權(quán)，最終以851萬元全部競價(jià)成功，項(xiàng)目增值426%，這一價(jià)格創(chuàng)下珠海市戶外高立柱廣告牌位經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的新紀(jì)錄。

三、廈門模式

廈門模式與珠海模式相比較，主要特點(diǎn)基本相似。但從交易品種來看，廈門規(guī)定進(jìn)場交易的公共資源范圍要大一些，比如國有經(jīng)營性開發(fā)的自然資源的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)及其它相關(guān)權(quán)利等，具有廣義公共資源的概念。

（一）交易品種?！稄B門市行政資源和社會公共資源進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場交易暫行辦法》（以下簡稱《廈門市暫行辦法》）規(guī)定，七類行政資源和社會公共資源交易應(yīng)依法公開交易。（1）國有經(jīng)營性開發(fā)的自然資源（包括海域、水域、灘涂、島嶼、森林、地?zé)岬龋┑拈_發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)及其它相關(guān)權(quán)利；（2）文化、體育、教育、衛(wèi)生以及市政等公用事業(yè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)、專營權(quán)及其它相關(guān)權(quán)利；（3）依附于城市市政公用設(shè)施所從事的經(jīng)營項(xiàng)目，包括公共停車場、城市道路停車泊位、流動經(jīng)營點(diǎn)、公交線路及出租車等經(jīng)營權(quán)、設(shè)置權(quán)、使用權(quán)及其它相關(guān)權(quán)利；（4）城市行政及公共資源衍生的冠名權(quán)及其它相關(guān)權(quán)利；（5）城市生態(tài)環(huán)境、文物古跡和旅游資源以及依附于其上的名稱、形象、知名度和城市特色文化等公共資源的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)及其它相關(guān)權(quán)利；（6）政府或社會公共需要的產(chǎn)品和服務(wù)；（7）法律法規(guī)另有規(guī)定的其它行政資源和社會公共資源。

（二）交易機(jī)構(gòu)。廈門市政府規(guī)定，以上七類公共資源，應(yīng)通過廈門產(chǎn)權(quán)交易中心依法公開交易，并憑提交廈門產(chǎn)權(quán)交易中心出具的鑒證書，到工商、土地房產(chǎn)、國資、稅務(wù)等部門辦理相關(guān)手續(xù)。

（三）交易方式。《廈門市暫行辦法》規(guī)定，掛牌轉(zhuǎn)讓的公共資源項(xiàng)目公示期滿后只有一家意向買受人的，可直接簽約成交。如有兩家或兩家以上的，可采取競標(biāo)、競價(jià)、拍賣等法律允許的公開競爭性方式進(jìn)行。采用競標(biāo)方式的，由相關(guān)評議工作組通過綜合評分確定權(quán)利受讓人或權(quán)利承受人。

（四）規(guī)章制度。為規(guī)范公共資源交易，廈門市先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)行政資源和社會公共資源配置市場化改革的工作意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加快行政資源和社會公共資源配置市場化改革的實(shí)施方案》、《行政資源和社會公共資源配置市場化改革工作任務(wù)分解方案》、《行政資源和社會公共資源進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場交易暫行辦法》等近20個(gè)規(guī)范性文件，明確了有關(guān)公共資源項(xiàng)目市場化配置的實(shí)施范圍、操作程序和工作規(guī)則，為推動公共資源配置市場化改革走上法制化、規(guī)范化的軌道提供了制度保障。

（五）監(jiān)管機(jī)制。為防止在資源配置市場化過程中發(fā)生腐敗，廈門市各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提前介入，做到事先預(yù)防、事中監(jiān)察和事后督查有機(jī)結(jié)合。

（六）主要業(yè)績。通過產(chǎn)權(quán)市場配置，使廈門市行政和社會公共資源“身價(jià)”倍增。2005年11月，廈門市首批八桿戶外高立柱廣告設(shè)置三年使用權(quán)經(jīng)過競價(jià)，以總額123.5萬元成功拍出，增幅58.3%。2006年4月，廈門市分兩次將另八桿戶外高立柱廣告設(shè)置三年使用權(quán)進(jìn)行拍賣，總成交價(jià)232.7萬元，增幅34.9%。其中機(jī)場候機(jī)樓對面一桿高立柱，起拍價(jià)21萬元，成交價(jià)71萬元，漲幅達(dá)238%。

四、珠海模式和廈門討論

（一）企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)不是公共資源。無論是珠海還是廈門，都沒有將企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)劃入公共資源交易管理的范圍。珠海市政府規(guī)定土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓、國有房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、政府投資工程招投標(biāo)、政府采購仍按原渠道進(jìn)行配置。廈門市的政策文件也沒有將企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)定位為公共資源，而是要求公共資源進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場交易。筆者認(rèn)為，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)不是公共資源的理由有以下方面：第一，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)歸屬已經(jīng)非常清晰，依法規(guī)定由各級政府作為出資人，除此之外不可能再有其他出資人擁有企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)。因此，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的排他性決定了其不具有“公共”特征、也不具有“公用”“共享”的特點(diǎn)；第二，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)和其他性質(zhì)產(chǎn)權(quán)具有相同的資本品性質(zhì)。企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)要實(shí)現(xiàn)投資利益的最大化，具有追逐資本的利潤所得的“天性”，而公共資源則不具這些特征。所以，企業(yè)產(chǎn)權(quán)不屬于公共資源范疇。

（二）產(chǎn)權(quán)市場能夠保障公共資源規(guī)范轉(zhuǎn)讓。珠海和廈門的實(shí)踐告訴我們，產(chǎn)權(quán)市場健全的交易規(guī)則和監(jiān)管制度，能夠保障公共資源規(guī)范轉(zhuǎn)讓。第一，產(chǎn)權(quán)市場是一個(gè)法制健全的市場。2003年以來，國家和國務(wù)院有關(guān)部門先后頒發(fā)的規(guī)范產(chǎn)權(quán)市場的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等一系列法規(guī)使產(chǎn)權(quán)市場成為能控制風(fēng)險(xiǎn)并能保障社會穩(wěn)定的市場，保障公共資源公開公平公正交易。第二，產(chǎn)權(quán)市場是一個(gè)有效率的市場。產(chǎn)權(quán)市場的信息公示制度，可以實(shí)現(xiàn)廣大群眾的知情權(quán)，減少公共資源交易中的尋租行為，從源頭上治理腐?。划a(chǎn)權(quán)市場的競價(jià)交易制度，可以最大限度地發(fā)現(xiàn)公共資源內(nèi)在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。

（三）產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共資源交易業(yè)務(wù)是合理的制度安排。國務(wù)院國資委規(guī)定，央企國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)由國務(wù)院國資委選擇和監(jiān)督，地方國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)由省級國資委選擇和監(jiān)督。而公共資源的管理，幾乎遍及政府的所有部門，由那個(gè)部門來選擇和監(jiān)督交易機(jī)構(gòu)都沒有法律依據(jù)。有的地方由政府監(jiān)察部門選擇或設(shè)立公共資源交易機(jī)構(gòu)，但政府監(jiān)察部門主要職責(zé)是對行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)行監(jiān)察，確保行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律法規(guī)和行政規(guī)章的執(zhí)行力，不具有直接管理公共資源的行政職能，更不是公共資源市場的監(jiān)管部門。所以，監(jiān)督市場或選擇市場，制定市場制度體系和完善交易規(guī)則，選擇或指定交易機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是該市場的行政主管部門。

珠海和廈門的實(shí)踐還告訴我們，選擇產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共資源交易業(yè)務(wù)，符合科學(xué)發(fā)展觀?，F(xiàn)在全國接入國務(wù)院國資委信息監(jiān)測系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)有20家，國務(wù)院國資委和省級國資委選定的交易機(jī)構(gòu)有64家，這些機(jī)構(gòu)具有長期的從業(yè)經(jīng)歷和豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，而且經(jīng)過了國務(wù)院國資委和各省級國資委多次檢查驗(yàn)收，在社會上具有較強(qiáng)的公信力，它所具備的市場功能、交易場所、交易設(shè)施、交易規(guī)則、交易程序、行業(yè)自律制度等，完全能保障公共資源轉(zhuǎn)讓的需要。因此，各地應(yīng)該借鑒財(cái)政部的做法，選擇省級機(jī)構(gòu)作為公共資源交易機(jī)構(gòu)。而且，這與另選或者另行設(shè)立公共資源交易機(jī)構(gòu)相比，可以減少財(cái)政支出，縮短管理鏈條，降低社會成本和交易成本，是一種最優(yōu)的制度安排。■