碳關(guān)稅與全球性碳排放交易體制＊

劉 勇 朱 瑜

自從美國(guó)眾議院于2009年通過(guò)《美國(guó)清潔能源與安全法案》(The American Clean Energy and Security Act,H.R.2454)以來(lái),該法案所包含的“碳關(guān)稅”(carbon tariffs)條款引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注和巨大爭(zhēng)議。在發(fā)展中國(guó)家看來(lái),這是美國(guó)國(guó)會(huì)為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、失業(yè)率居高不下等沉疴積弊而采取的主要針對(duì)中國(guó)、印度等碳排放大國(guó)和新興經(jīng)濟(jì)體的新型貿(mào)易保護(hù)手段。①發(fā)展中國(guó)家對(duì)碳關(guān)稅普遍表示譴責(zé)和擔(dān)憂。在2010年10月召開(kāi)的天津氣候變化會(huì)議上,巴西、南非、印度和中國(guó)甚至一致要求在聯(lián)合國(guó)框架下通過(guò)一項(xiàng)決議,禁止碳關(guān)稅等單邊貿(mào)易保護(hù)措施的采用。ICTSD,“Tianjin Climate Meeting Delivers Little,Overshadowed byUs-China Spat”,B ridgesWeekly Trade News Digest,Vol.14,Number 35,October 13,2010,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/86988/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月27日)事實(shí)上,碳關(guān)稅的產(chǎn)生背景和立法目的并非如此簡(jiǎn)單,而且片面地指責(zé)美國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義傾向也無(wú)助于問(wèn)題的解決。究其本質(zhì),碳關(guān)稅是進(jìn)口產(chǎn)品應(yīng)承擔(dān)的碳排放成本的體現(xiàn),而不同國(guó)家(包括不同發(fā)達(dá)國(guó)家)的同類產(chǎn)品在國(guó)際貿(mào)易中承擔(dān)不同的碳排放成本從而導(dǎo)致所謂“不公平競(jìng)爭(zhēng)”是美國(guó)主張開(kāi)征碳關(guān)稅的重要原因。已經(jīng)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)采取“總量控制、強(qiáng)制減排”等“有償排放”政策的國(guó)家,往往通過(guò)碳排放交易體制(emission trading scheme)②目前碳交易體系可分為政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性交易體制以及企業(yè)主導(dǎo)的自愿性交易體制。鑒于本文的主題,除非另有說(shuō)明,本文所稱碳交易體制是指強(qiáng)制性交易體制。來(lái)推進(jìn)國(guó)內(nèi)溫室氣體③按《京都議定書(shū)》的定義,溫室氣體具體包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫等六類氣體。其中,二氧化碳增溫效應(yīng)占全部溫室氣體的63%以上,所以是國(guó)際社會(huì)削減溫室氣體的主要對(duì)象,也成為了溫室氣體的代名詞。本文對(duì)溫室氣體的闡述以二氧化碳為主。的減排,即溫室氣體的排放者必須通過(guò)交易市場(chǎng)有償獲得特定數(shù)量的排放許可或配額,因此其每一單位產(chǎn)品都承擔(dān)了特定的碳排放成本。目前,全球統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)尚未建立起來(lái),即使是按照《京都議定書(shū)》承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)國(guó)家所構(gòu)建的碳排放交易體制也基本處于相互割裂狀態(tài),客觀上導(dǎo)致排放許可不可能在統(tǒng)一的交易市場(chǎng)上進(jìn)行定價(jià)、分配和流通,所以不同國(guó)家生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)也就承擔(dān)了不同的排放成本,遑論不少國(guó)家尚未建立全國(guó)性甚至是地區(qū)性的碳排放交易體制。碳關(guān)稅等單邊貿(mào)易措施正是在如此背景下產(chǎn)生的。本文試圖從另一個(gè)角度來(lái)解讀國(guó)際社會(huì)熱議的碳關(guān)稅問(wèn)題,即從澄清碳關(guān)稅的概念和產(chǎn)生背景入手,探討構(gòu)建全球性碳排放交易體制的必要性與初步設(shè)想,并簡(jiǎn)要提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略。

一、“碳關(guān)稅”概念的澄清

從嚴(yán)格意義上講,“碳關(guān)稅”的稱呼并不十分準(zhǔn)確,①目前,沒(méi)有一部國(guó)內(nèi)或國(guó)際法律文件正式使用“碳關(guān)稅”這一稱呼,包括引發(fā)“碳關(guān)稅”爭(zhēng)議的2009年《美國(guó)清潔能源與安全法案》。盡管“碳關(guān)稅”的稱呼并不準(zhǔn)確,但考慮到不少國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)(包括正式的官方發(fā)言)均使用該名稱,為便于讀者理解和行文方便,本文也沿襲這一習(xí)慣。因?yàn)樗⒎俏覀兺ǔＫ斫獾膫鹘y(tǒng)意義上的關(guān)稅措施,而是一國(guó)為確保進(jìn)口產(chǎn)品與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)承擔(dān)同樣的碳排放成本并依據(jù)進(jìn)口產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放量而對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收的特別費(fèi)用。②Paul-Erik Veel,“Carbon Tariffs and The WTO:An Evaluation of Feasible Policies”,Journal of International Econom icLaw,No.3,2009,p.750.碳關(guān)稅產(chǎn)生于各國(guó)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化而采取的國(guó)內(nèi)溫室氣體減排措施。

為應(yīng)對(duì)全球氣候變暖,不少國(guó)家已經(jīng)或正在考慮通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)手段來(lái)減少本國(guó)企業(yè)的溫室氣體排放,其指導(dǎo)思想是依據(jù)“污染者付費(fèi)”的原則,將企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的外部影響內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本,也就是要求企業(yè)承擔(dān)特定的碳排放成本,從而為企業(yè)減排提供驅(qū)動(dòng)力。具體措施主要包括設(shè)立碳排放交易制度以及征收碳稅(carbon tax)兩類。前者主要表現(xiàn)為政府在控制碳排放總量的前提下向企業(yè)分配排放配額或許可(emission allowance),并允許企業(yè)之間交易排放配額;后者主要表現(xiàn)為政府根據(jù)單位產(chǎn)品生產(chǎn)加工過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放量(實(shí)踐中一般以所需化石燃料的碳含量水平為標(biāo)準(zhǔn))征收特定的環(huán)境稅。本質(zhì)上,碳關(guān)稅措施是碳排放交易制度、碳稅等國(guó)內(nèi)碳減排措施的延伸與拓展,其目的是使進(jìn)口產(chǎn)品承受與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品同樣的碳排放成本,以抵消前者由于沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的減排負(fù)擔(dān)而可能享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。③黃志雄:“國(guó)際貿(mào)易新課題:邊境碳調(diào)節(jié)措施與中國(guó)的對(duì)策”,《中國(guó)軟科學(xué)》,2010年,第1期,第2頁(yè)。實(shí)施上述兩類減排措施的國(guó)家理論上都有可能對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅,碳關(guān)稅因此可分為兩類:基于國(guó)內(nèi)的碳排放交易制度而要求進(jìn)口產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品同樣的碳排放許可;或基于國(guó)內(nèi)的碳稅制度而對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品同樣的碳稅。

與碳排放交易機(jī)制相比,碳稅具有行政強(qiáng)制性,靈活性較弱,不能顧及不同企業(yè)的減排能力與成本,而且課征碳稅會(huì)直接增加本國(guó)企業(yè)的生產(chǎn)成本,甚至導(dǎo)致工人失業(yè),④如美國(guó)會(huì)就提出,課征碳稅將可能導(dǎo)致美國(guó)內(nèi)400萬(wàn)勞動(dòng)力失業(yè)。梁詠:“WTO框架下碳關(guān)稅可能引致的貿(mào)易爭(zhēng)端與解決”,《法學(xué)》,2010年,第7期,第77頁(yè)。因此不具有普遍性,⑤可資佐證的是,曾經(jīng)高調(diào)支持征收碳稅的法國(guó)政府也已經(jīng)改變了態(tài)度,聲稱將擱置此前制訂的征收二氧化碳排放稅方案。楊舒:“碳排放稅計(jì)劃在歐洲還有戲嗎?”《國(guó)際商報(bào)》,2010年4月6日。目前只有芬蘭、瑞典等少數(shù)歐洲國(guó)家采用該措施,而且迄今也沒(méi)有跡象表明這些國(guó)家打算將國(guó)內(nèi)的碳稅直接擴(kuò)展適用于進(jìn)口產(chǎn)品。因此,在國(guó)內(nèi)碳稅制度的背景下探討碳關(guān)稅問(wèn)題并不具有足夠的現(xiàn)實(shí)意義。與之相反的是,碳排放交易機(jī)制得到了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可,因?yàn)樗厥加谥荚跍p少溫室氣體排放的國(guó)際法律文件《京都議定書(shū)》,是該文件所創(chuàng)設(shè)的三大靈活機(jī)制之一。⑥另外兩個(gè)機(jī)制分別是“聯(lián)合履約”機(jī)制(joint implementation mechanism)和清潔發(fā)展機(jī)制(clean development mechanism),前者用于發(fā)達(dá)國(guó)家之間的合作減排,后者旨在實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的合作減排。在《京都議定書(shū)》下承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)的不少發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)紛紛制定了相關(guān)立法與政策,建立了全國(guó)或地方性的碳排放交易體制。碳排放交易制度正在成為不少國(guó)家推動(dòng)溫室氣體減排的一種最重要手段。因此,本文所探討的碳關(guān)稅實(shí)質(zhì)上就是進(jìn)口國(guó)基于國(guó)內(nèi)的碳排放交易體制而要求進(jìn)口產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品同樣的排放許可。

二、全球性碳排放交易體制的缺失

碳關(guān)稅的本質(zhì)決定了它是建立在某一產(chǎn)品的碳排放成本基礎(chǔ)上的,而碳排放成本則往往通過(guò)所謂的碳排放配額以及碳排放交易制度來(lái)確定。這是我們探討碳關(guān)稅問(wèn)題的邏輯起點(diǎn),同時(shí)也說(shuō)明碳關(guān)稅的出臺(tái)有其必然性,因?yàn)樗恰毒┒甲h定書(shū)》所確立的碳排放交易機(jī)制的一個(gè)“衍生品”。

碳排放交易又稱為碳排放權(quán)交易,是以“限額與貿(mào)易”體制(cap-and-trade)為基礎(chǔ)的二氧化碳等溫室氣體排放權(quán)交易。在碳排放交易中,交易的標(biāo)的是排放配額,該配額作為排放權(quán)的載體,可以如同證券和商品一樣在市場(chǎng)上自由交易。在“限額與貿(mào)易”體制下,一般由政府主管機(jī)關(guān)依據(jù)法定減排目標(biāo)設(shè)定一個(gè)強(qiáng)制性的、在一定期限內(nèi)的碳排放總量限額,其數(shù)量往往為該國(guó)或該地區(qū)過(guò)去某一年度溫室氣體排放總量減少一定百分比。政府主管機(jī)關(guān)在某個(gè)固定期限之初,向具體的排放實(shí)體或污染源免費(fèi)分配或拍賣(mài)與其排放限額相當(dāng)?shù)呐欧排漕~。每個(gè)排放實(shí)體在固定期限之期末必須向政府主管機(jī)關(guān)繳納與其實(shí)際排放量相當(dāng)?shù)呐欧排漕~,如其實(shí)際排放量少于所持有的排放配額,那么它就擁有多余的配額,這些多余的配額可以在市場(chǎng)上銷售換取現(xiàn)金;如其實(shí)際排放量大于所分配到的排放限額,則需在市場(chǎng)上從其他具有剩余配額的實(shí)體購(gòu)買(mǎi)不足部分的配額。①曾冠:“碳排放貿(mào)易及其與WTO體制的關(guān)系”,《世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究》,2009年,第7期,第10-11頁(yè)。

碳排放交易體制的建立基于以下重要思路:由于國(guó)際社會(huì)都面臨減排的壓力,因此溫室氣體排放權(quán)已經(jīng)成為一種稀缺資源,在保持企業(yè)和經(jīng)濟(jì)活力并遵循公平原則的條件下,可將之量化分配給生產(chǎn)企業(yè)并賦予其流通性。那些因采取了有效減排措施而有多余排放權(quán)的企業(yè),可以通過(guò)出售這些多余的排放權(quán)而獲利,那些實(shí)際排放量超出配額的企業(yè)將不得不購(gòu)買(mǎi)其他企業(yè)多余的排放權(quán)而增加生產(chǎn)成本,這就使得所有企業(yè)都努力減排,從而使整體的溫室氣體排放量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。②王偉男:“歐洲排放交易機(jī)制分析及其成效評(píng)析”,《世界經(jīng)濟(jì)研究》,2009年,第7期,第68頁(yè)。

碳排放交易機(jī)制是《京都議定書(shū)》的一個(gè)重大創(chuàng)新,表明國(guó)際社會(huì)試圖通過(guò)市場(chǎng)手段(而非行政強(qiáng)制措施)來(lái)提高溫室氣體減排的效果。它有助于增強(qiáng)各國(guó)履行溫室氣體減排義務(wù)的靈活度,并充分考慮到各國(guó)在減排溫室氣體方面的不同能力,能有效降低各國(guó)減排的成本,同時(shí)也能提高各國(guó)及其企業(yè)節(jié)能減排的積極性。碳排放交易體制一定意義上也培育了碳關(guān)稅產(chǎn)生的“土壤”。

碳關(guān)稅的概念最早由法國(guó)政府于2006年正式提出絕非偶然。依據(jù)第2003/87號(hào)指令,歐盟自2005年1月1日起建立了內(nèi)部統(tǒng)一的、同時(shí)也是目前全球最大和最先進(jìn)的碳排放交易市場(chǎng),涉及能源、鋼鐵、采礦、造紙等排放大戶,覆蓋了1萬(wàn)多種產(chǎn)品,這些產(chǎn)品的排放總量占?xì)W盟全部二氧化碳排放量的一半左右。歐盟的碳排放交易秉持溫室氣體“總量控制、逐步削減”的基本思路。配額的分配原則上由各成員國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法的形式自主決定(2010年12月31日后歐盟即采用統(tǒng)一的配額分配方法),但成員國(guó)同時(shí)也要遵守某些統(tǒng)一的要求,如2005-2008年間成員國(guó)至少應(yīng)免費(fèi)分配95%的配額,而2008-2013年間該比例應(yīng)降低至90%;免費(fèi)配額之外的其他排放許可必須通過(guò)拍賣(mài)來(lái)分配,而至少50%的拍賣(mài)所得必須用于削減溫室氣體、發(fā)展可再生能源、保護(hù)森林等環(huán)保目的等。歐盟還對(duì)各成員國(guó)的實(shí)際排放量實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度。歐盟企業(yè)通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合履約機(jī)制獲得的減排信用可等同于其擁有的排放配額。③“Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC”,Official JournalL275,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0087:EN:HT ML.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月25日)該指令嗣后經(jīng)過(guò)了兩次修訂,主要是逐步增加參加碳排放交易的產(chǎn)業(yè)部門(mén),同時(shí)也降低了免費(fèi)分配的配額比例。④“Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance tradingwithin the Community”,Official JournalL 008,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008L0101:EN:HT ML;“Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council of 23?April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community Text with EEA relevance”,Official JournalL 140,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0063:01:EN:HT ML.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月25日)不過(guò),內(nèi)部統(tǒng)一的碳排放交易體系固然可以幫助歐盟各成員國(guó)履行其減排義務(wù),但也可能給歐盟企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力帶來(lái)不利影響,因?yàn)樘寂欧沤灰捉⒃谂欧排漕~的基礎(chǔ)上,而有償?shù)呐欧排漕~可視為各生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)的碳排放成本。如果歐盟的貿(mào)易伙伴國(guó)沒(méi)有建立與歐盟相等同的碳排放交易市場(chǎng),或者沒(méi)有與歐盟之間建立統(tǒng)一的碳排放交易合作機(jī)制,那么就意味著其企業(yè)可能無(wú)須提交相應(yīng)的排放配額并承擔(dān)相應(yīng)的排放成本,這對(duì)歐盟企業(yè)顯然是不利的。法國(guó)政府正是基于以上理由而首先提出了碳關(guān)稅的主張。為應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題,歐盟委員會(huì)也于2008年1月提出了兩種解決方案(草案):向特定的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商免費(fèi)分配排放配額,或建立有效的“碳平衡體制”(carbon equalization system),后一種方法要求進(jìn)口商以不低于歐盟企業(yè)的條件來(lái)獲得和提交排放配額。①“Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amendingDirective 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading system of the Community”,COM(2008)16 final,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex-UriServ.do?uri=COM:2008:0016:F IN:en:PDF.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月26日)這實(shí)質(zhì)上就是本文所稱的碳關(guān)稅,盡管它迄今還停留在草案階段。

盡管碳關(guān)稅的概念最早由歐盟成員國(guó)提出,但導(dǎo)致其引發(fā)國(guó)際社會(huì)(特別是發(fā)展中國(guó)家集團(tuán))巨大爭(zhēng)議的是美國(guó)眾議院于2009年6月通過(guò)的《美國(guó)清潔能源與安全法案》,而該法案也是在構(gòu)建全國(guó)性碳排放交易市場(chǎng)的同時(shí)規(guī)定了“碳關(guān)稅”。該法第三部分“抑制全球變暖”修訂了美1990年《清潔空氣法》的相關(guān)條款,規(guī)定美國(guó)同樣將采取“總量削減”的方式來(lái)推進(jìn)溫室氣體的減排,即以2005年的溫室氣體排放總量為基數(shù),將2012年的排放量控制在2005年的97%以內(nèi),2020年控制在80%以內(nèi),直至2050年實(shí)現(xiàn)排放量不高于2005年的17%的“宏偉目標(biāo)”。為此,美國(guó)政府將自2012年開(kāi)始確定每一年度的排放配額,并在逐年削減的前提下,以免費(fèi)提供和拍賣(mài)兩種方式向企業(yè)分配該配額;排放總量超過(guò)其配額的企業(yè)可向其他企業(yè)購(gòu)買(mǎi)排放許可來(lái)抵消其超額排放部分,否則就要向政府交納相應(yīng)的罰款。在構(gòu)建碳排放交易市場(chǎng)的同時(shí),《清潔空氣法》還計(jì)劃自2020年起建立一個(gè)所謂的“國(guó)際儲(chǔ)備配額項(xiàng)目”(international reserve allowance program),以“適當(dāng)解決美國(guó)與其他國(guó)家的同類產(chǎn)品由于執(zhí)行不同減排政策而導(dǎo)致的成本不平衡問(wèn)題”。②The American Clean Energy and Security Act,http://energycommerce.house.gov/Press_111/20090701/hr2454_house.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月25日)簡(jiǎn)言之,所有進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的進(jìn)口產(chǎn)品必須提交與產(chǎn)品制造相關(guān)的、合格的碳排放配額,以反映產(chǎn)品的碳排放成本,否則就只能在美國(guó)交易市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)配額。由此產(chǎn)生的額外成本就是本文所稱的“碳關(guān)稅”。

可見(jiàn),發(fā)達(dá)國(guó)家正試圖通過(guò)碳關(guān)稅將進(jìn)口產(chǎn)品納入到本國(guó)的碳排放交易體系內(nèi),使進(jìn)口產(chǎn)品同樣受到其國(guó)內(nèi)排放配額的約束,從而確保其與國(guó)內(nèi)企業(yè)在承擔(dān)公平的碳排放成本的基礎(chǔ)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),這是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家主張?zhí)缄P(guān)稅的根本原因。因此我們可以理性地認(rèn)為:目前發(fā)達(dá)國(guó)家所主張的碳關(guān)稅與《京都議定書(shū)》所設(shè)立的碳排放交易機(jī)制有著密切的聯(lián)系,而《京都議定書(shū)》所倡導(dǎo)的全球性碳交易制度目前還沒(méi)有真正建立起來(lái),現(xiàn)有的區(qū)域性或國(guó)內(nèi)碳交易體制基本上都是各自為政,其適用范圍只是局限在特定的地域內(nèi);全球?qū)用娴奶寂欧沤灰左w系的缺失導(dǎo)致各國(guó)對(duì)碳排放配額的分配和定價(jià)機(jī)制以及排放量的核算、監(jiān)測(cè)等可以采取不同做法,由此導(dǎo)致不同國(guó)家的產(chǎn)品承擔(dān)了不同的排放成本,在此背景下碳關(guān)稅遲早會(huì)納入到某些率先建立“有償排放”體系的發(fā)達(dá)國(guó)家的法律或政策范圍內(nèi);因此,碳關(guān)稅是國(guó)內(nèi)碳排放交易體制發(fā)展到一定階段、尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相互銜接與融合時(shí)所出現(xiàn)的特定事物。我們還可以合理地設(shè)想,在全球性碳排放交易機(jī)制建立之前,或者說(shuō)在全球性碳減排合作機(jī)制建立之前,各國(guó)企業(yè)所承擔(dān)的碳排放成本就必然會(huì)存在較大差異,③當(dāng)然,本文并非主張所有國(guó)家的同類產(chǎn)品應(yīng)承擔(dān)完全相同的碳排放成本。至少,公平的排放成本分?jǐn)倯?yīng)考慮到“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則以及發(fā)展中國(guó)家減排能力的不足。從而可能導(dǎo)致進(jìn)口國(guó)對(duì)外實(shí)施碳關(guān)稅措施;任何已經(jīng)建立國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)的國(guó)家都有可能針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。例如,從歐盟委員會(huì)的觀點(diǎn)來(lái)推斷,歐盟同樣擔(dān)心來(lái)自其他沒(méi)有建立碳排放交易體制的發(fā)達(dá)國(guó)家出口產(chǎn)品給歐盟同類產(chǎn)品帶來(lái)的不利影響,同樣有可能依據(jù)其自己的排放配額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)來(lái)自其他發(fā)達(dá)國(guó)家(如美國(guó))的產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。④早在2000年歐盟委員會(huì)就主張,如果其他工業(yè)化國(guó)家同樣也依據(jù)《京都議定書(shū)》建立碳排放交易體制,那么歐盟企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力因碳排放交易而遭遇的負(fù)面影響就可以基本消除;國(guó)際性碳排放交易體系建立后,工業(yè)化國(guó)家的企業(yè)將承擔(dān)基本相同的成本。Green Paper on greenhouse gas emission trading within the European U-nion,Com(2000)87,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0087en01.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月25日)

基于此,碳關(guān)稅引發(fā)了我們對(duì)建立全球性碳排放交易體制以及相關(guān)國(guó)際協(xié)議的認(rèn)真思考。削減溫室氣體排放、清潔大氣環(huán)境本質(zhì)上屬于公共物品。一國(guó)削減溫室氣體排放的舉措將使全球所有國(guó)家都受益,但因此帶來(lái)的成本卻由該國(guó)單獨(dú)承擔(dān),所以單個(gè)國(guó)家并無(wú)足夠的動(dòng)力積極采取減排措施,除非減排成本能夠在全球范圍內(nèi)得到比較公平的分?jǐn)?。這是溫室氣體減排所面臨的集體行動(dòng)困境。國(guó)際合作和國(guó)際協(xié)議毋庸置疑是解決減排困境的根本辦法,這也是國(guó)際社會(huì)制定《京都議定書(shū)》以及試圖制定“后京都時(shí)期”減排協(xié)議的根本原因。在面臨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)時(shí),如果沒(méi)有國(guó)際協(xié)議或國(guó)際安排的嚴(yán)格約束,各國(guó)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”必然會(huì)慎重考慮本國(guó)減排的成本與收益并采用本國(guó)收益最大化的單邊措施。

在謀求化解外國(guó)產(chǎn)品不承擔(dān)或承擔(dān)較低的碳排放成本所帶來(lái)的不利后果時(shí),進(jìn)口國(guó)可能會(huì)采用以下兩種做法:一是前文所述的碳關(guān)稅,但該措施的違法之處顯而易見(jiàn),包括違反了WTO體制內(nèi)的最惠國(guó)待遇、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊與差別待遇、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》所確立的“共同而有區(qū)別責(zé)任”等重要法律原則,①關(guān)于碳關(guān)稅的違法性分析,可參見(jiàn)黃志雄:“國(guó)際貿(mào)易新課題:邊境碳調(diào)節(jié)措施與中國(guó)的對(duì)策”,《中國(guó)軟科學(xué)》,2010年,第1期,第3-5頁(yè);苑路佳:“WTO框架下‘碳關(guān)稅’條款芻議”,《法學(xué)雜志》,2010年,第8期,第139-142頁(yè);梁詠:“WTO框架下碳關(guān)稅可能引致的貿(mào)易爭(zhēng)端與解決”,《法學(xué)》,2010年,第7期,第76-84頁(yè)。因此實(shí)施該手段的法律風(fēng)險(xiǎn)極大,很可能會(huì)引發(fā)來(lái)自WTO成員(特別是發(fā)展中成員)的訴訟浪潮和貿(mào)易報(bào)復(fù)。近期內(nèi)發(fā)達(dá)國(guó)家采用碳關(guān)稅的政治基礎(chǔ)基本沒(méi)有,②奧巴馬政府明確反對(duì)《美國(guó)清潔能源與安全法案》中包含的“碳關(guān)稅”條款,認(rèn)為可以通過(guò)其他辦法來(lái)解決“非公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題”,因此該條款獲得本屆總統(tǒng)簽署的可能性極小。歐盟內(nèi)部(包括歐委會(huì))目前對(duì)是否開(kāi)征碳關(guān)稅也有巨大爭(zhēng)議。ICTSD,“Obama Criticizes theBorder TaxAdjustments in House Climate Bill”,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/49962/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年10月25日)況且實(shí)施碳關(guān)稅所遇到的技術(shù)復(fù)雜和成本高昂?jiǎn)栴}也令人望而卻步;二是已經(jīng)建立比較完善的碳排放交易體制的進(jìn)口國(guó)可能會(huì)向國(guó)內(nèi)企業(yè)免費(fèi)分配(而不是有償拍賣(mài))特定數(shù)量的排放配額,以抵消相對(duì)應(yīng)的外國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這無(wú)疑是一種“競(jìng)爭(zhēng)到底”的消極手段,同時(shí)會(huì)影響到進(jìn)口國(guó)所承擔(dān)的減排承諾,并進(jìn)而損害全球溫室氣體削減的正常進(jìn)度。不過(guò),盡管這對(duì)實(shí)現(xiàn)《京都議定書(shū)》的減排目標(biāo)是極度不利的,但由于《京都議定書(shū)》沒(méi)有針對(duì)不履行承諾行為建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制,因此進(jìn)口國(guó)的違約成本較低,真正實(shí)施該措施的可能性并不小。無(wú)論如何,以單邊措施解決因他國(guó)碳排放成本不同帶來(lái)的所謂不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,并無(wú)助于完成全球溫室氣體的削減目標(biāo),何況它還可能導(dǎo)致國(guó)際關(guān)系的緊張以及可預(yù)見(jiàn)的法律訴訟。國(guó)際社會(huì)需要采取適當(dāng)?shù)霓k法來(lái)應(yīng)對(duì)各國(guó)在建立國(guó)內(nèi)或區(qū)域碳排放交易體制后所面臨的產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。

我們對(duì)碳關(guān)稅的理解不應(yīng)局限于其貿(mào)易保護(hù)主義傾向,也不能把碳關(guān)稅簡(jiǎn)單地解讀為歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家為懲罰中國(guó)、印度等排放大國(guó)的減排力度不夠而專門(mén)針對(duì)這些國(guó)家采取的貿(mào)易制裁措施。已經(jīng)有學(xué)者冷靜地指出碳關(guān)稅與國(guó)內(nèi)減排政策(碳排放交易體制)之間的密切聯(lián)系:“碳關(guān)稅并非是一項(xiàng)額外的獨(dú)立的懲罰性措施,而是美國(guó)作為自己承諾減排的一種配套措施。而對(duì)于歐盟的相關(guān)政策動(dòng)議,其基礎(chǔ)是對(duì)已經(jīng)實(shí)施的減排政策的補(bǔ)償方案?！雹蹡|艷:“全球氣候變化博弈中的碳邊界調(diào)節(jié)措施研究”,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》,2010年,第7期,第80頁(yè)。因此,引發(fā)碳關(guān)稅的根本原因是各國(guó)因減排政策不同而導(dǎo)致其企業(yè)所承擔(dān)的碳排放成本的不同。

全球性碳排放交易機(jī)制或碳減排合作機(jī)制的建立有助于比較適當(dāng)、公平地分配各國(guó)的碳排放成本,因?yàn)樵谶@樣一個(gè)統(tǒng)一的全球性交易市場(chǎng)上,各國(guó)企業(yè)碳排放配額的分配、定價(jià)、交易、排放監(jiān)測(cè)與核實(shí)等能夠得到統(tǒng)一的安排,最重要的是排放權(quán)的定價(jià)與交易能夠通過(guò)全球性交易平臺(tái)和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成,從而確保各國(guó)企業(yè)承擔(dān)比較公平的排放成本,因此才有可能從根本上杜絕碳關(guān)稅的產(chǎn)生,至少它可以使貿(mào)易保護(hù)主義者不再有開(kāi)征碳關(guān)稅的借口。

三、構(gòu)建全球碳排放交易機(jī)制的設(shè)想

通過(guò)國(guó)際合作(而非單邊措施)來(lái)推進(jìn)全球溫室氣體的減排和應(yīng)對(duì)氣候變化,是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》等國(guó)際法律文件的基本思路?；谠撍悸?各國(guó)碳排放交易體制之間的逐步協(xié)調(diào)以及各國(guó)減排政策之間的相互合作不但是公平分?jǐn)偺寂欧懦杀尽⑻岣咂髽I(yè)減排積極性、避免采用碳關(guān)稅等單邊措施的客觀需要,而且還可以有效避免各國(guó)采用“以鄰為壑、各自為政”的非合作性減排措施。但在當(dāng)前缺乏統(tǒng)一的國(guó)際協(xié)議或安排的情況下,發(fā)達(dá)國(guó)家正通過(guò)單方面設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)迫使其他國(guó)家采取同等減排力度的氣候變化政策,或迫使后者采用與其相同或相似的減排措施,否則就不接受外國(guó)政府所認(rèn)可的排放許可或減排信用,或開(kāi)征“碳關(guān)稅”。這顯然違背了全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的基本方針,抑制了企業(yè)減排的積極性,同時(shí)也阻礙了全球溫室氣體減排的合理進(jìn)程。在這種單邊措施日益盛行、全球合作相對(duì)黯淡的背景下,一個(gè)全球性的碳交易市場(chǎng)的設(shè)立顯得尤為必要。

全球統(tǒng)一的碳排放交易體制的構(gòu)建應(yīng)遵循以下基本原則。第一,“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。應(yīng)對(duì)氣候變化、避免或減輕人類因氣候變化所遭到的自然災(zāi)害和生存危機(jī),是世界各國(guó)的共同責(zé)任,因此作為一個(gè)整體,全球溫室氣體的排放量應(yīng)有所削減。但不同發(fā)展程度的國(guó)家承擔(dān)的減排義務(wù)是不同的:目前大氣中主要的溫室氣體是由發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化時(shí)期排放所致,它們應(yīng)對(duì)氣候變化承擔(dān)主要的歷史責(zé)任,而且目前發(fā)達(dá)國(guó)家的排放總量和人均排放量都位居世界前列,因此主要的削減義務(wù)應(yīng)由發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)履行;而發(fā)展中國(guó)家的人均排放量相對(duì)較低,且面臨消除貧困和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切任務(wù),在減排的資金和技術(shù)方面都存在較大的困難,減排成本也遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家,①如果發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同減排,其中發(fā)達(dá)國(guó)家到2020年在2005年基礎(chǔ)上減排30%,發(fā)展中國(guó)家在正常趨勢(shì)水平基礎(chǔ)上減排30%,多數(shù)情況下,發(fā)展中國(guó)家的福利損失都遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家,尤以中國(guó)、印度等能源密集度高的經(jīng)濟(jì)體的損失最大。參見(jiàn)李向陽(yáng):“全球氣候變化規(guī)則與世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)”,《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》,2010年,第1期,第26頁(yè)。因此目前應(yīng)該有一定的排放空間,但應(yīng)盡可能實(shí)施減排措施,盡量降低排放增長(zhǎng)的速度?！毒┒甲h定書(shū)》的內(nèi)容較好地體現(xiàn)了該原則,在第一個(gè)減排承諾期(2008-2012年)內(nèi)并未要求發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)減排義務(wù)。鑒于此,在未作出國(guó)際承諾的情況下,發(fā)展中國(guó)家并無(wú)強(qiáng)制性削減溫室氣體的義務(wù),因此也沒(méi)有義務(wù)在國(guó)內(nèi)建立碳排放交易體制,發(fā)達(dá)國(guó)家也不得采用碳關(guān)稅等單邊措施迫使發(fā)展中國(guó)家構(gòu)建與其相對(duì)應(yīng)的減排計(jì)劃及碳交易體制。即使將來(lái)全球性的碳交易體制得以構(gòu)建,發(fā)展中國(guó)家也仍應(yīng)得到特殊與差別待遇,例如不得強(qiáng)制發(fā)展中國(guó)家的所有排放者都參加該市場(chǎng),或強(qiáng)制發(fā)展中國(guó)家的出口企業(yè)以全球統(tǒng)一定價(jià)來(lái)購(gòu)買(mǎi)排放許可,否則就剝奪了發(fā)展中國(guó)家基于差別待遇的發(fā)展權(quán)利。“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則可以體現(xiàn)為對(duì)發(fā)展中國(guó)家碳排放指標(biāo)的特殊分配機(jī)制、對(duì)交易主體和客體的特殊安排、對(duì)發(fā)展中國(guó)家企業(yè)的交易補(bǔ)償基金、對(duì)發(fā)展中國(guó)家中小出口企業(yè)的排放豁免等。

第二,強(qiáng)制性與自愿性碳排放交易市場(chǎng)并行發(fā)展原則。強(qiáng)制性交易體制是由承擔(dān)強(qiáng)制性國(guó)際減排義務(wù)的政府所構(gòu)建的,由政府向企業(yè)分配所有的排放配額,配額的申請(qǐng)、審核、交易等環(huán)節(jié)由法律加以強(qiáng)制性規(guī)定,處于政府的嚴(yán)格管制之下,并可在市場(chǎng)上自由流通,其目的是滿足《京都議定書(shū)》所規(guī)定的減排義務(wù)或本區(qū)域制定的強(qiáng)制性減排目標(biāo)。最典型的強(qiáng)制性交易體制是歐盟碳交易體制。自愿性交易體制則是由會(huì)員企業(yè)或單位基于市場(chǎng)營(yíng)銷、社會(huì)責(zé)任、品牌建設(shè)等考慮自發(fā)形成的,由會(huì)員單位自主管理排放配額的申請(qǐng)、審核、交易和核證等環(huán)節(jié)。如美國(guó)芝加哥氣候交易所(Chicago Cl imate Exchange)實(shí)行自愿參與機(jī)制,交易所由會(huì)員設(shè)計(jì)和管理,形成了自己的一套交易制度安排體系。截止2010年10月,芝加哥氣候交易所的會(huì)員單位已有450個(gè),主要是來(lái)自能源、化工、環(huán)保、汽車(chē)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、IT等行業(yè)的企業(yè),例如勞斯萊斯、福特、杜邦、摩托羅拉等著名跨國(guó)公司。同時(shí),該交易所的會(huì)員還涵蓋了美國(guó)華盛頓州金縣(King County)、芝加哥市、澳大利亞墨爾本市等地方政府、公共機(jī)構(gòu)以及密歇根州立大學(xué)、明尼蘇達(dá)大學(xué)等著名高校。交易所的減排成效十分顯著,自2003年以來(lái),通過(guò)碳排放交易已經(jīng)累計(jì)減排近7億噸二氧化碳,相當(dāng)于每年減少1.4億輛汽車(chē)的排放量。所涉及的地域也十分廣泛,包括美國(guó)50個(gè)州、加拿大的8個(gè)省以及其他16個(gè)國(guó)家。②根據(jù)芝加哥氣候交易所官方網(wǎng)站提供的資料整理。See http://www.chicagoclimatex.com.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年11月8日)盡管強(qiáng)制性碳排放交易的著眼點(diǎn)就是溫室氣體減排,因此與自愿性交易市場(chǎng)相比,前者的減排效應(yīng)更加明顯和可靠,而且目前強(qiáng)制性交易市場(chǎng)的金額在全球溫室氣體排放交易市場(chǎng)中也占統(tǒng)治地位,但不容否認(rèn)的是自愿性交易市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿O大,特別是它天然地具有跨國(guó)性與開(kāi)放性,突破了國(guó)家地域的限制,在參與交易的主體、可交易項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)和管理機(jī)制上也有相當(dāng)?shù)撵`活性,不受?chē)?guó)際協(xié)議和國(guó)際談判的約束,因此在當(dāng)前國(guó)際氣候變化談判受阻、強(qiáng)制性交易市場(chǎng)發(fā)展遇挫的背景下,應(yīng)是全球性碳交易市場(chǎng)的發(fā)展重點(diǎn)。鑒于此,在今后一段時(shí)間內(nèi),國(guó)際社會(huì)應(yīng)堅(jiān)持強(qiáng)制性交易體制與自愿性交易體制并行發(fā)展的原則,并通過(guò)后者的發(fā)展來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)和完善市場(chǎng)管理機(jī)制,為強(qiáng)制性交易體制的發(fā)展輸入足夠的動(dòng)力。

第三,逐步推進(jìn)、分階段實(shí)施原則。盡管?chē)?guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到碳排放權(quán)交易體制之間相互協(xié)調(diào)的重要性,但由于排放權(quán)交易涉及國(guó)家或區(qū)域的現(xiàn)實(shí)利益,各國(guó)或各區(qū)域都是基于自身利益進(jìn)行的排放權(quán)交易立法,從而導(dǎo)致彼此之間很少有兼容性,具體表現(xiàn)為排放權(quán)交易的限額、客體、所涉行業(yè)范圍、彈性程度(如能否將在第一階段未使用的排放權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)到下一個(gè)階段使用)等方面存在較大差異。①韓良:“國(guó)際溫室氣體減排立法比較研究”,《比較法研究》,2010年,第4期,第108頁(yè)。國(guó)外學(xué)者也認(rèn)為,目前歐盟的配額定價(jià)要高于美國(guó)計(jì)劃的定價(jià),參與國(guó)際交易的美國(guó)排放者將要支付更高的價(jià)格,而且美國(guó)所設(shè)想的碳排放交易機(jī)制的適用范圍比歐盟更廣。這意味著美國(guó)排放者對(duì)美國(guó)與歐盟之間的跨國(guó)性交易體制將會(huì)持有更多的反對(duì)意見(jiàn)。②James Chapman,“Linking aUnited States Greenhouse GasCap-and Trade System and the European Union’s Emission Trading Scheme”,Ve rmont Journal of EnvironmentLaw,Fall 2009,p.48.鑒于此,全球性碳排放交易市場(chǎng)的建立不可能一蹴而就,需要逐步、分階段地建立:首先鼓勵(lì)部分發(fā)達(dá)國(guó)家之間率先實(shí)現(xiàn)碳交易體制的合作。可以目前最為成熟的歐盟碳交易體制為基礎(chǔ),總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)日本、澳大利亞、新西蘭等已建立的全國(guó)性或地方性交易市場(chǎng)在排放配額的分配、適用范圍、定價(jià)、核查等方面與歐盟進(jìn)行協(xié)商,分階段逐步實(shí)現(xiàn)相互融合;在此基礎(chǔ)上,幫助部分發(fā)展中國(guó)家建立全國(guó)性或地方性的碳交易體制,并通過(guò)資金、技術(shù)等方面的援助,按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,在給予差別待遇的前提下鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)銜接;最終,在條件成熟時(shí),實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的由主要發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家普遍參加的全球范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易。

全球性碳排放交易市場(chǎng)的核心管理機(jī)制大致涉及以下幾個(gè)方面。一是合理分配碳排放配額。排放配額的分配是排放權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)。各國(guó)通過(guò)談判確定下一階段的減排目標(biāo)后,在國(guó)際排放交易主管機(jī)構(gòu)的主持下,確定各國(guó)的排放配額總量。排放配額的分配應(yīng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則及可持續(xù)發(fā)展原則,根據(jù)溫室氣體排放的累積率和各國(guó)的貢獻(xiàn)率以及經(jīng)濟(jì)承受力綜合考量。特別是發(fā)展中國(guó)家由于尚處于工業(yè)化時(shí)期及相應(yīng)的碳排放高峰期,不可能承擔(dān)與發(fā)達(dá)國(guó)家一樣的減排任務(wù),因此即使參與全球性碳排放交易,在分配排放配額的總量時(shí)也應(yīng)獲得適當(dāng)?shù)膬A斜。在此基礎(chǔ)上,各國(guó)應(yīng)按基本統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)向其排放實(shí)體分配配額。在全球碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)初期,政府可以向企業(yè)免費(fèi)分配一定比例的配額,其余部分采用有償分配方式,并逐步減少免費(fèi)分配的比例,最終實(shí)現(xiàn)排放權(quán)的完全有償分配。同時(shí),政府應(yīng)主要根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)能力和能耗量為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配每個(gè)企業(yè)的排放配額,并根據(jù)各企業(yè)的減排承諾進(jìn)度和實(shí)際減排能力逐步減少其排放配額。

二是適當(dāng)確定碳排放配額的交易主體(參與交易的排放實(shí)體)與客體(可交易的項(xiàng)目范圍)。在建設(shè)全球碳交易市場(chǎng)的初期,為確保該交易體制的可接受度,排放交易的主體范圍不宜過(guò)寬,應(yīng)局限于生產(chǎn)過(guò)程排放一定數(shù)量的二氧化碳的工業(yè)實(shí)體,因此僅涉及少數(shù)對(duì)排放有重大影響的行業(yè),主要包括能源、有色金屬、建材、造紙等排放大戶。嗣后可根據(jù)情況發(fā)展將交易機(jī)制逐步擴(kuò)展到其他溫室氣體種類和其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)?？紤]到降低市場(chǎng)管理成本和確保市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的需要,可交易的項(xiàng)目范圍也不宜過(guò)寬,初期應(yīng)局限于企業(yè)通過(guò)在本國(guó)采用節(jié)能減排技術(shù)后所獲得的多余排放許可,以及企業(yè)通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目所獲得的減排信用,嗣后再逐步擴(kuò)展可交易對(duì)象的范圍。同時(shí),企業(yè)從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)的排放配額可用于抵消實(shí)際排放量的比例應(yīng)逐步縮小。碳排放交易的最終目標(biāo)是為了推進(jìn)溫室氣體的減排而不是讓參與企業(yè)只要付費(fèi)就可以污染,因此應(yīng)適當(dāng)限制可購(gòu)買(mǎi)的排放指標(biāo)的比例。

三是理性構(gòu)建碳排放配額的定價(jià)機(jī)制,以防止碳交易市場(chǎng)的價(jià)格過(guò)度波動(dòng)?？傮w上應(yīng)允許市場(chǎng)機(jī)制在定價(jià)過(guò)程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,由買(mǎi)賣(mài)雙方經(jīng)過(guò)相互博弈來(lái)決定價(jià)格。但是,完全聽(tīng)任市場(chǎng)來(lái)決定價(jià)格是危險(xiǎn)的,因?yàn)榕欧艡?quán)的定價(jià)不僅直接影響到參與企業(yè)的減排意愿和減排動(dòng)力,而且還關(guān)乎在全球范圍內(nèi)公平分?jǐn)偱欧懦杀?影響參與企業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力:價(jià)格過(guò)低,參與企業(yè)的減排動(dòng)力必然受到抑制;價(jià)格過(guò)高,則將增加購(gòu)買(mǎi)排放配額企業(yè)的負(fù)擔(dān),同時(shí)造成“只有有錢(qián)人才可污染”的客觀事實(shí),對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)十分不利。況且,高額的市場(chǎng)價(jià)格還容易激發(fā)市場(chǎng)投機(jī)行為,在增加交易金額的同時(shí)對(duì)削減溫室氣體排放的幫助卻不大?；诖?交易主管機(jī)構(gòu)應(yīng)綜合考慮現(xiàn)有市場(chǎng)的交易價(jià)格以及各國(guó)的可接受度,合理確定交易價(jià)格的上限和下限。

四是設(shè)立全球性碳排放交易補(bǔ)償基金,以便適當(dāng)降低發(fā)展中國(guó)家企業(yè)因參與排放配額交易而付出的成本。這是吸引發(fā)展中國(guó)家參與全球性碳排放交易機(jī)制、承擔(dān)相應(yīng)排放成本的關(guān)鍵步驟。為了提高發(fā)展中國(guó)家的溫室氣體減排能力和增強(qiáng)國(guó)際合作應(yīng)對(duì)氣候變化的普遍性,國(guó)際社會(huì)已經(jīng)制定了發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金援助的重要機(jī)制。2009年底通過(guò)的《哥本哈根協(xié)議》在發(fā)展中國(guó)家普遍關(guān)心的資金問(wèn)題上做出了具體規(guī)定,發(fā)達(dá)國(guó)家明確將在2010-2012年間向發(fā)展中國(guó)家提供300億美元資金,并承諾到2020年每年提供1000億美元。以上資金可考慮部分用于設(shè)立碳減排交易補(bǔ)償基金。具體來(lái)講,國(guó)際社會(huì)應(yīng)根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的碳排放總量和人均排放量來(lái)確定其在碳減排交易補(bǔ)償基金中所占的適當(dāng)比例。該基金的資金直接來(lái)源于發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)在購(gòu)買(mǎi)排放指標(biāo)時(shí)向其政府支付的價(jià)款,并直接用于補(bǔ)償發(fā)展中國(guó)家企業(yè)參與全球碳交易市場(chǎng)而遭受的損失。這等于是通過(guò)政府補(bǔ)償方式來(lái)確保發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)在統(tǒng)一的交易平臺(tái)和市場(chǎng)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)又不違反“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。發(fā)展中國(guó)家企業(yè)可根據(jù)其購(gòu)買(mǎi)碳排放配額的交易金額和實(shí)際減排效果向主管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)獲得一定金額的補(bǔ)償。

四、結(jié)語(yǔ):對(duì)中國(guó)的政策建議

盡管中國(guó)目前尚未承擔(dān)強(qiáng)制性的溫室氣體減排義務(wù),但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,中國(guó)能源消耗和溫室氣體排放的總量和人均量都在不斷提升,必將面臨更大的國(guó)際壓力,事實(shí)上國(guó)際減排體制應(yīng)約束包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中大國(guó)的觀點(diǎn)正日漸成為世界上不少國(guó)家的共識(shí)。因此,在后京都時(shí)代,強(qiáng)制性的溫室氣體減排義務(wù)離中國(guó)并不十分遙遠(yuǎn),采取穩(wěn)定有效的減排政策已迫在眉睫。2009年底,中國(guó)政府主動(dòng)發(fā)布了與其他發(fā)展中國(guó)家相似的碳強(qiáng)度減排(而非碳排放的總量控制與削減)行動(dòng)目標(biāo),即到2020年,其單位GDP二氧化碳的排放量將比2005年下降40%-45%,并將其作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃中。

碳強(qiáng)度減排計(jì)劃固然“是發(fā)展中國(guó)家特別是碳排放大國(guó)將國(guó)際減排責(zé)任同其發(fā)展權(quán)利相結(jié)合的一種比較理想的漸進(jìn)式減排方案”①韓良:“國(guó)際溫室氣體減排立法比較研究”,《比較法研究》,2010年第4期,第102頁(yè)。,但實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的具體實(shí)施措施更為重要和急迫,而這些措施迄今還沒(méi)有完整出臺(tái)。碳關(guān)稅的提出和熱議已經(jīng)向我們發(fā)出了警示,那就是,對(duì)于其他國(guó)家已經(jīng)或?qū)⒁扇〉臏p排措施以及已經(jīng)或?qū)⒁⒌膮^(qū)域性或全球性碳交易體制,我們不能熟視無(wú)睹,而是應(yīng)對(duì)其可能產(chǎn)生的外部影響作出全面的分析與預(yù)測(cè),及時(shí)做好應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備;在確立具體減排措施時(shí),應(yīng)考慮到與其他國(guó)家的可協(xié)調(diào)性與兼容性,以確保減排措施在國(guó)際合作中有較強(qiáng)的可接受度,提高減排的有效性。

鑒于碳排放交易機(jī)制是目前國(guó)際通行的減排措施,而且中央已經(jīng)把碳排放交易市場(chǎng)作為削減溫室氣體排放的政策考慮之一,②2010年10月18日中共第十五屆七中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確指出,應(yīng)“逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”,作為應(yīng)對(duì)氣候變化、有效控制溫室氣體排放的重要舉措?？梢灶A(yù)見(jiàn),建立地方性的碳排放交易體制必將成為決策者的重要考慮。本文建議,在條件比較成熟、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)(如排污權(quán)交易方面取得重大突破和成效的浙江省嘉興市),按“限額與貿(mào)易”的通行做法,可試點(diǎn)運(yùn)行碳排放交易制度;先期運(yùn)行的地區(qū)甚至還可考慮率先與歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展合作,構(gòu)建統(tǒng)一的交易市場(chǎng)。

總之,在承擔(dān)強(qiáng)制性減排法律義務(wù)之前,我們?nèi)詰?yīng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)主動(dòng)開(kāi)始實(shí)施適當(dāng)?shù)?、符合?guó)際慣例、且將來(lái)能與其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)相互銜接的實(shí)質(zhì)性減排政策。